段婷婷

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出：“積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。”為養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展指明了方向。

北京作為進(jìn)入老齡化較早、老齡化程度較深的城市，要建設(shè)國際一流的和諧宜居之都，解決好養(yǎng)老問題更加迫切。

本市養(yǎng)老服務(wù)

“四大轉(zhuǎn)變”

近年來，北京市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)重點(diǎn)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從“重建設(shè)”到“重服務(wù)”，更加重視居民的就近需求和獲得感。具體而言，有以下幾個(gè)方面。

轉(zhuǎn)變之一是從重床位建設(shè)到重居家服務(wù)，服務(wù)便利性有所提升。

為了適應(yīng)群眾日益增長的社區(qū)和居家養(yǎng)老需求，北京市養(yǎng)老服務(wù)的重點(diǎn)由重養(yǎng)老床位建設(shè)，到更加注重居家養(yǎng)老服務(wù)。2015年，北京市頒布實(shí)施了《北京市居家養(yǎng)老條例》，推動(dòng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老融合發(fā)展。2016年，北京市《政府工作報(bào)告》提出優(yōu)先發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的目標(biāo)，同時(shí)指出，“十三五”時(shí)期，居家養(yǎng)老是養(yǎng)老服務(wù)的重點(diǎn)。

構(gòu)建“三邊四級網(wǎng)絡(luò)”。政府的考核指標(biāo)不再過多關(guān)注養(yǎng)老床位數(shù)量的增長，而是通過“三邊四級”（周邊、身邊、床邊;市-區(qū)-街道-社區(qū)四級）的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為大多數(shù)的老年人提供“家門口”的專業(yè)化養(yǎng)老和上門服務(wù)。

居家養(yǎng)老服務(wù)單位快速發(fā)展。扶持培育了老年餐桌、生活照料、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、文化娛樂、精神關(guān)懷等各類1.5萬家服務(wù)單位。截至2017年9月，全市工商注冊養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)1329家;在民政部門注冊為養(yǎng)老相關(guān)的社會(huì)組織達(dá)600余家。

轉(zhuǎn)變之二是從遠(yuǎn)離式到嵌入式，空間布局更加合理。

近年來，為緩解養(yǎng)老床位供需不匹配的狀況，北京市更加注重老年人口的分布和需求，根據(jù)老年人口分布科學(xué)規(guī)劃、布局養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。優(yōu)先在人口老齡化程度高、養(yǎng)老需求大的地區(qū)開展養(yǎng)老照料中心和養(yǎng)老驛站建設(shè)。2014年起，扶持了252個(gè)養(yǎng)老照料中心建設(shè)項(xiàng)目，支持建設(shè)了350家養(yǎng)老驛站 ，“十三五”時(shí)期規(guī)劃建設(shè)1000個(gè)養(yǎng)老驛站。

轉(zhuǎn)變之三是從政府主導(dǎo)到多元發(fā)展，發(fā)展環(huán)境更加優(yōu)化。

過去，由于公辦養(yǎng)老院可以無償獲得國家土地劃撥、財(cái)政撥款等，在地理位置、服務(wù)設(shè)施、價(jià)格等方面與民營養(yǎng)老院相比具有天然的優(yōu)勢。公辦養(yǎng)老院一床難求，而許多民辦養(yǎng)老院門可羅雀，無人問津。近年來，北京市制定了一系列政策措施來緩解這種狀況。

首先是明確公辦定位，不與民辦爭市場。2015年北京市進(jìn)行了全面的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，制定出臺(tái)《關(guān)于深化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理體制改革的意見的通知》等改革文件，明確公辦養(yǎng)老院?；?、兜底線的定位，優(yōu)先保障困難老人的養(yǎng)老需求，實(shí)現(xiàn)政府“托底保障”。同時(shí)，逐步對公辦公營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行體制改革，將新建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)交由社會(huì)力量運(yùn)營管理。

其次，明確了政府投硬件，社會(huì)資本管運(yùn)營。一是放開養(yǎng)老服務(wù)市場，降低交易成本。二是按照“設(shè)施政府無償提供、運(yùn)營商低償運(yùn)營”的思路，由政府建設(shè)或利用原有設(shè)施改造成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老驛站，通過招投標(biāo)、品牌連鎖運(yùn)營等方式選擇社會(huì)組織或企業(yè)來運(yùn)營。政府進(jìn)行先期的固定資產(chǎn)投入，避免社會(huì)資本前期投入過高，難以收回成本的問題，同時(shí)，利用專業(yè)的社會(huì)組織或企業(yè)運(yùn)營團(tuán)隊(duì)，更專業(yè)、更高效地為老人服務(wù)。

此外，近年來，北京市通過發(fā)放建設(shè)補(bǔ)貼、運(yùn)營補(bǔ)貼、稅收減免和水電氣暖居民用價(jià)優(yōu)惠等政策，加大對社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的扶持力度。從2011年到2016年，社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的比重上升到51%，提高了5個(gè)百分點(diǎn);社會(huì)辦養(yǎng)老床位的比例提高到62%，公辦民營床位占15%，多元化的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系逐步完善。

轉(zhuǎn)變之四從自我發(fā)展到區(qū)域合作，京津冀養(yǎng)老協(xié)同初見成效。

京津冀三地簽署了《京津冀民政事業(yè)協(xié)同發(fā)展合作框架協(xié)議》、《京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展方案》等文件，選擇了天津武清、燕達(dá)國際健康城等養(yǎng)老項(xiàng)目做試點(diǎn)。試點(diǎn)機(jī)構(gòu)可享受北京市養(yǎng)老床位運(yùn)營補(bǔ)貼、醫(yī)保政策等，機(jī)構(gòu)入住率有顯著的提高。

養(yǎng)老服務(wù)存在的

主要問題

十九大報(bào)告中指出“我國社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！痹陴B(yǎng)老領(lǐng)域，也存在諸多新時(shí)期社會(huì)主要矛盾的體現(xiàn)。

社會(huì)養(yǎng)老意識(shí)仍然不足。受中國傳統(tǒng)文化和“養(yǎng)兒防老”觀念的影響，家庭養(yǎng)老仍然是居民的首選。根據(jù)北京市老年人養(yǎng)老意愿調(diào)查結(jié)果， 58.9%的60歲以上老人選擇“在家養(yǎng)老”，16%的老人選擇“社區(qū)養(yǎng)老”，選擇“去養(yǎng)老院”的只占3.36%。

床位使用率仍有待提高。雖然北京市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位使用率有所提高，但從整體來看，床位空置與一床難求的矛盾仍然存在。截至2017年三季度，全市投入使用的養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到95634張（含城市、農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社會(huì)福利院），實(shí)際收養(yǎng)老人數(shù)只有37048人。

居民支付能力與養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格不匹配。調(diào)查表明，北京市老年居民收入水平不高，支付能力有限。被訪老人的平均月收入為3874元，86.7%的老人平均月收入在5000元以下。50.6%的老人能夠接受的收費(fèi)在2001-4000元。而目前大部分養(yǎng)老院收費(fèi)高于居民預(yù)期。

養(yǎng)老服務(wù)水平與居民需求不相適應(yīng)。調(diào)查顯示，居民認(rèn)為養(yǎng)老院有不少需要改進(jìn)的地方。在老人看來，除了“收費(fèi)太高”，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)最需要改進(jìn)的是“缺少情感慰藉”、“氛圍不好，太拘束、不自由”，選擇這兩項(xiàng)的比重分別為36.8%和35.8%。在中青年看來，除了“收費(fèi)高”，還認(rèn)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“缺乏醫(yī)療服務(wù)”、“服務(wù)不好，不夠精細(xì)”。

推動(dòng)本市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展

對策建議

進(jìn)一步推動(dòng)本市養(yǎng)老服務(wù)，要從以下幾個(gè)方面著力下功夫：

增加有效供給，滿足老人不同層次的需求。建立完善以常住人口為基礎(chǔ)的老年人數(shù)據(jù)監(jiān)測分析制度，定期開展老年人健康狀況和養(yǎng)老意愿調(diào)查研究。鼓勵(lì)社會(huì)參與，培育、支持社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)團(tuán)隊(duì)發(fā)展。根據(jù)老年人的多元化需求，開展專業(yè)性、特色化、訂單式服務(wù)。

加快完善多支柱養(yǎng)老支付體系，提高支付能力。完善養(yǎng)老金為基礎(chǔ)，保險(xiǎn)、補(bǔ)貼共同支撐的養(yǎng)老支付體系，減輕老年人養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，解決后顧之憂。根據(jù)老年人收入狀況、家庭經(jīng)濟(jì)情況，形成科學(xué)化、動(dòng)態(tài)化的補(bǔ)貼制度。借鑒其他地區(qū)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，探索建立長期護(hù)理保險(xiǎn)。

深化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。建立以老人為中心的質(zhì)量評價(jià)和管理體系，關(guān)注老人情感需求。重點(diǎn)給予老人足夠的精神慰藉和情感支持。推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)護(hù)理能力。

進(jìn)一步推動(dòng)京津冀養(yǎng)老協(xié)同發(fā)展。一是制定京津冀養(yǎng)老機(jī)構(gòu)布局的專項(xiàng)規(guī)劃，充分發(fā)揮京津冀三地的各自優(yōu)勢，推動(dòng)區(qū)域養(yǎng)老布局的協(xié)同。二是盡快推動(dòng)養(yǎng)老協(xié)同各項(xiàng)政策落地。擴(kuò)大養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)?；ネê宛B(yǎng)老補(bǔ)貼試點(diǎn)范圍。

進(jìn)一步破除政策障礙，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展環(huán)境。推動(dòng)三個(gè)突破：一是探索突破對民辦非企業(yè)回報(bào)的限制。探索保障“民辦非企業(yè)”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出資人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益并獲取合理回報(bào)。二是突破優(yōu)惠政策對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)營利屬性的限制，爭取將非營利機(jī)構(gòu)享有的政策擴(kuò)展到營利性機(jī)構(gòu);三是突破養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)只在本區(qū)縣設(shè)立分支的限制，允許其跨區(qū)注冊，進(jìn)一步促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)連鎖運(yùn)營。

（作者單位：北京市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究所 ）endprint