扶松茂

地方人大常委會的效能提升關(guān)鍵還是要激發(fā)人大常委會委員的履職意識與人大工作積極性，同時，要優(yōu)化人大常委會的組成人員結(jié)構(gòu)，不僅要考慮面上的代表性，更重要的是要提高人大常委會工作的實(shí)效性、連續(xù)性。

人民代表大會制度是中國共產(chǎn)黨在馬克思主義理論指導(dǎo)下，汲取前蘇聯(lián)蘇維埃制度發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合中國革命和社會主義建設(shè)實(shí)踐，探索出來的中國特色社會主義的政體形式與根本政治制度。黨的十八大以來，中國進(jìn)入全面建成社會主義小康社會的新階段，中國共產(chǎn)黨積極推動國家治理的頂層設(shè)計改革，加快推動我國治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，既是保證黨長期執(zhí)政、人民民主與依法治國的根本制度安排，也是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的制度支撐。

黨的十三大以來，中國共產(chǎn)黨代表大會報告都一再強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)國家權(quán)力機(jī)關(guān)組織建設(shè)，優(yōu)化人大常委會組成人員結(jié)構(gòu)。黨的十三大報告就曾指出，要加強(qiáng)全國人大特別是它的常委會的組織建設(shè)，在逐步實(shí)現(xiàn)委員比較年輕化的同時，逐步實(shí)現(xiàn)委員的專職化。此后，黨的十六大強(qiáng)調(diào)，要優(yōu)化人大常委會組成人員的結(jié)構(gòu)。黨的十七大、十八大繼續(xù)強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)人大常委會制度建設(shè)，優(yōu)化組成人員知識結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)。尤其是黨的十八屆三中全會提出人大制度要與時俱進(jìn)。習(xí)近平總書記在人大六十周年講話中，強(qiáng)調(diào)始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)人大制度發(fā)展，提出要加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作。新的形勢和任務(wù)對各級人大及其常委會工作提出了更高要求。要按照總結(jié)、繼承、完善、提高的原則，推進(jìn)人民代表大會制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，推動人大工作水平提高。黨的十八屆四中全會，強(qiáng)調(diào)要增強(qiáng)人大的立法主導(dǎo)性，增強(qiáng)對政府規(guī)范性文件的審查等，這更進(jìn)一步注重人大制度在推進(jìn)中國法治建設(shè)中的作用，提高了對人大及其常委會運(yùn)轉(zhuǎn)效能的要求。黨的十九大報告再次強(qiáng)調(diào)人民代表大會制度是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排，必須長期堅持、不斷完善。要完善人大專門委員會設(shè)置，優(yōu)化人大常委會和專門委員會組成人員結(jié)構(gòu)。

在運(yùn)行實(shí)踐中，我國人大會議一般一年才召開一次，全國人大會一般不超過2周，縣級以上地方人大一般不超過1周，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有些就開半天會。這種會期安排，在客觀上要求縣級以上人大閉會期間，人大常委會承擔(dān)行使國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職責(zé)。因此，要增強(qiáng)人大制度的支撐作用和運(yùn)轉(zhuǎn)效能，勢必要不斷提升人大常委會的運(yùn)轉(zhuǎn)效能。在黨中央與同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，地方人大常委會的效能提升關(guān)鍵還是要激發(fā)人大常委會委員的履職意識與人大工作積極性，同時，要優(yōu)化人大常委會的組成人員結(jié)構(gòu)，不僅要考慮面上的代表性，更重要的是要提高人大常委會工作的實(shí)效性、連續(xù)性。人大常委會作為人大閉會期間行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，不僅負(fù)有立法、重大事項(xiàng)決定、人事任免、對“一府兩院”的監(jiān)督，以及組織服務(wù)人大代表工作等常規(guī)性的工作，還要積極回應(yīng)社會重大關(guān)切、人民重要訴求和代表聚焦事項(xiàng)。在我國社會主義各項(xiàng)制度趨于完善的新的歷史時期，人民群眾與社會機(jī)構(gòu)法治意識日趨增強(qiáng)，社會利益訴求日益多樣化，人民群眾維權(quán)意識不斷強(qiáng)化、維權(quán)形式豐富化，社會利益調(diào)整需要有序地納入法制軌道等，這些都對人大常委會的各項(xiàng)工作提出了更高的要求，對人大常委會工作效能提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)，這就更需要一支代表性適當(dāng)、結(jié)構(gòu)合理的精兵強(qiáng)將來充實(shí)并推進(jìn)人大常委會的工作。

一、人大常委會組成人員數(shù)量與結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

根據(jù)憲法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人大常委會由主任、副主任若干人，秘書長、委員若干人組成；縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人大常委會由主任、副主任若干人和委員若干人組成。地方各級人大常委會組成人員的名額是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)確定的。其中，省、自治區(qū)、直轄市35人至65人，人口超過8000萬的省不超過85人；設(shè)區(qū)的市、自治州13人至35人，人口超過800萬的設(shè)區(qū)的市不超過45人；縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)不超過29人[1]。省、自治區(qū)、直轄市的每屆人大常委會組成人員的名額，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會依照上述標(biāo)準(zhǔn)，按人口多少確定。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)每屆人大常委會組成人員的名額，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會依照前面標(biāo)準(zhǔn)，按人口多少確定。每屆人大常委會組成人員的名額經(jīng)確定后，在本級人民代表大會的任期內(nèi)不再變動。

人大常委會組成人員在總數(shù)確定的情況下，基本上是從執(zhí)政黨的比例與委員的代表性角度來考慮代表結(jié)構(gòu)安排。首先當(dāng)然要保證中共黨員在常委會組成人員中超過半數(shù)以上的比例，基本上占比不低于63%；其次，委員代表性主要還是依據(jù)身份和職業(yè)來確定，并重點(diǎn)考慮來自民主黨派、群團(tuán)組織等代表。在實(shí)際上安排中，地方黨委、組織部門在考量人大常委會組成人員的結(jié)構(gòu)性時，考慮更多的仍是政治素質(zhì)、代表階層、轉(zhuǎn)崗安排，這不免就更多地考慮了來自黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、大型企事業(yè)單位、群團(tuán)組織、特定群體與部分社會精英的代表，并且比例結(jié)構(gòu)基本固定。如某直轄市人大常委會結(jié)構(gòu)按照規(guī)定一般黨內(nèi)70%，黨外30%，女性15%（實(shí)際上達(dá)25%），這些結(jié)構(gòu)已經(jīng)相當(dāng)固定。

近年來，人大常委會組成人員結(jié)構(gòu)上一個新的趨向，就是駐會代表比例不斷增加，累計能達(dá)到50%。為了保證人大常委會能常規(guī)性地發(fā)揮作用，必須保證足夠人數(shù)的駐會代表，因?yàn)槿舜蟪Ｎ瘯懻摗徸h與作出決定，都有法定的人數(shù)要求，因此逐步增加駐會專職代表的比例，是保證人大常委會正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本要求。

二、地方（省級）人大常委會結(jié)構(gòu)現(xiàn)存問題

在新時代，要讓中國特色社會主義民主落實(shí)、管用，需要更充分地發(fā)揮人大制度吸納廣大人民群眾參與國家與社會事務(wù)管理的功能，也必然要求人大常委會在人大制度日常運(yùn)轉(zhuǎn)中發(fā)揮更重要的作用。但是，實(shí)際上，目前人大常委會委員的數(shù)量與結(jié)構(gòu)安排，難以適應(yīng)人民群眾不斷增強(qiáng)的民主訴求、積極參與國家與社會事務(wù)管理的要求。人大常委會在實(shí)際運(yùn)行中，在數(shù)量與結(jié)構(gòu)上都存在一些明顯的問題。

1.人大常委會組成人員數(shù)量難以滿足民主性、代表性與工作任務(wù)的要求。我國地方各級人大常委會組成人員名額是由地方組織法規(guī)定了一個幅度，但是各級人大常委會組成人員數(shù)量仍不到本級人大代表總數(shù)的 1/10。組成人員數(shù)量少，便于召開會議，但對人大代表及人民群眾的意見、訴求與要求的代表性必然受到影響。當(dāng)前各級人大常委會組成人員的數(shù)量主要是一種習(xí)慣性的工作安排，不能反映社會人口變化、社會群體分化、利益訴求多樣化的社會政治現(xiàn)實(shí)。常委會組成人員人數(shù)過少，很難體現(xiàn)民主性的一面，憲法和法律賦予人大常委會立法、決定、任免、監(jiān)督等多項(xiàng)重要職權(quán)，組成人員數(shù)量少會導(dǎo)致民主基礎(chǔ)薄弱，很可能使人大常委會的決定出現(xiàn)法律性很強(qiáng)，但民意性不足的情況。人大常委會組成人員數(shù)量少，極大地限制了人大常委會組成人員結(jié)構(gòu)安排，往往導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部委員比例過高，使得人大常委會委員的代表性受到嚴(yán)重影響。同時，人大常委會人數(shù)少，但人大的大量工作是靠人大常委會來負(fù)責(zé)運(yùn)行的，尤其新時代，黨中央要增強(qiáng)人大立法主導(dǎo)性，更加凸顯了人大常委會的人手不足的狀況。因此，各級人大常委會組成人員規(guī)模亟待進(jìn)行科學(xué)、合理的論證，有些地方人大在人大常委會組成人員數(shù)量上有所增加，如上海市增加了區(qū)縣人大常委會組成人員名額，規(guī)定區(qū)縣人民代表大會常務(wù)委員會組成人員為十五至三十五人，人口超過一百萬的，常務(wù)委員會組成人員不超過四十五人。實(shí)際上，總體上擴(kuò)大各級人大常委會現(xiàn)有人數(shù)是迫切的現(xiàn)實(shí)需要和基本趨勢。endprint

2.人大常委會組成人員的專職化比例仍需提高。為了加強(qiáng)人大常委會的工作，使常委會組成人員能夠集中精力、保證時間，同時為了加強(qiáng)對“一府兩院”的監(jiān)督，我國1982年憲法就規(guī)定人大常委會組成人員不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)，這是推動我國人大常委會組成人員專職化的重要舉措。實(shí)際上，人大常委會組成人員雖然不在“一府兩院”兼任職務(wù)，但人大常委會組成人員在黨派、群團(tuán)組織、國有企業(yè)、事業(yè)單位以及民營企業(yè)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的比例依然很高，兼任各種職務(wù)占的多數(shù)。目前，我國地方人大常委會組成人員專職比例有了較大幅度提高。上海市規(guī)定區(qū)縣人大常務(wù)委員會專職委員比例應(yīng)當(dāng)達(dá)到50%以上。重慶市市委要求人大常委會委員專職比例要達(dá)到50%，目前重慶市人大常委會專職比例為44.4%，力爭達(dá)到50%以上。陜西省逐步將縣級人大常委會專職組成人員比例提高到60%以上。人大常委會組成人員專職比例低，不僅帶來人大常委會開會和視察、調(diào)研時，組成人員的出席率和參與率不高，而且由于時間、精力的投入不足，常委會委員投身人大工作的效果與積極性也大打折扣。另外，目前專職代表按期到任的比例偏低。往往是到本屆人大結(jié)束時一些駐會代表才能真正到人大常委會發(fā)揮代表作用。駐會代表不能及時到位履職，嚴(yán)重影響人大常委會，尤其是各專門委員的整體運(yùn)行效能。因此，提高人大常委會專職委員的比例，保證專職委員按期到崗工作，是保證人大常委會高效運(yùn)轉(zhuǎn)的迫切需要。

3.人大常委會組成人員的專業(yè)知識結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，具有專業(yè)背景的委員比例較低。人大常委會各項(xiàng)工作實(shí)際上都是需要相當(dāng)強(qiáng)的專業(yè)知識能力，但現(xiàn)有的委員結(jié)構(gòu)安排中對專業(yè)人士的比例考量顯然不足。目前，人大常委會組成人員的學(xué)歷層次普遍提升，但具有精深專業(yè)知識背景的委員普遍偏少，十一屆全國人大共有161位常委會委員，只有14位有法律背景，不到10%。人大常委會作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，其立法活動以及聽取審議工作報告、專題詢問、執(zhí)法檢查等監(jiān)督活動，往往需要大量的專業(yè)知識，這些知識不是靠人大代表培訓(xùn)就能解決的。其實(shí)，黨的十八屆四中全會就明確提出“增加有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職常委比例”，就是對人大常委會組成人員的知識結(jié)構(gòu)提出了具體的要求。特別是法律、財經(jīng)、環(huán)保、規(guī)劃等專業(yè)知識的欠缺，導(dǎo)致人大常委會部分組成人員處于“工作深入不了、問題發(fā)現(xiàn)不了、建議對癥不了、看看舉手算了”的狀態(tài)，極大地?fù)p害了人大常委會工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。尤其各級人大常委會組成人員中相當(dāng)比例的是從其他黨政、企事業(yè)、群團(tuán)組織等的領(lǐng)導(dǎo)崗位退下來的，對立法工作和立法專業(yè)知識都不熟悉，更加凸顯了人大常委會組成人員專業(yè)知識的不足，因而，有必要逐步增加人大常委會組成人員，尤其是有精深專業(yè)知識的專職委員的比例。

4.人大常委會委員總體上年齡偏大。人大常委會主任、副主任以及專門委員會主任委員，大多數(shù)都是從其他黨政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)到人大后擔(dān)任的，總體年齡偏大，經(jīng)常出現(xiàn)“一年看看、二年談?wù)?、三年干干、四年幫幫、五年拜拜”的現(xiàn)象。這樣不僅不利于人大常委會工作的有效推進(jìn)，而且強(qiáng)化了“退人大二線”的不當(dāng)看法和懈怠思想。人大常委會組成人員年齡偏高與我國干部人事管理制度有關(guān)，是我國各級人大常委會普遍存在、也是長期存在的問題。人大常委會組成人員年齡大，有經(jīng)驗(yàn)豐富等優(yōu)勢，但也有精力不足、進(jìn)取不夠等負(fù)面影響。同時，擔(dān)任人大常委會及各專門委員會比例領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員年齡偏大，也使組成人員很難繼續(xù)留任，從而導(dǎo)致大進(jìn)大出、換屆斷層。從現(xiàn)實(shí)情況看來，降低常委會組成人員平均年齡，形成合理的梯次結(jié)構(gòu)，是激發(fā)人大活力，保證人大常委會工作進(jìn)取性、連續(xù)性與穩(wěn)定性的必要措施。

5.人大常委會組成人員中官員比例偏高，不能充分反映各群體利益。目前，各級人大常委會組成人員中，擔(dān)任過或正在擔(dān)任單位領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員比例偏高，有些地方人大常委會甚至有三分之二是帶“長”的，那些有日常社會基層體驗(yàn)的代表比例過低。人大常委會組成人員官員比例偏高與黨對人大系統(tǒng)的干部管理，混同于黨政其他系統(tǒng)的干部管理思路與方式有較大的關(guān)系。將人大常委會領(lǐng)導(dǎo)崗位的委員與其他黨政干部領(lǐng)導(dǎo)崗位相應(yīng)匹配，必然導(dǎo)致人大常委會組成人員中官員比例偏高。領(lǐng)導(dǎo)干部到人大常委會擔(dān)任委員并不必然帶來問題，但官員領(lǐng)導(dǎo)比例高，加上年齡大等因素，必然影響人大常委會的利益代表性、整合性。

6.重視基于身份的代表性，忽視基于選區(qū)的代表性。在人大常委會組成人員數(shù)量確定的情況下，在實(shí)際安排中，就只好根據(jù)代表的身份和職業(yè)進(jìn)行布局，盡可能照顧到方方面面，以此來體現(xiàn)代表性。實(shí)際上，身份及界別與代表的代表性之間很難劃等號，為了滿足身份廣泛性的要求，導(dǎo)致出現(xiàn)許多“三個代表”“四個代表”（即一個代表代表來自不同身份的群體）的情況，事實(shí)上，具有某一職業(yè)身份的代表，并不一定就能反映該職業(yè)的民意與利益，確實(shí)有些委員，積極關(guān)注的群體與表達(dá)利益，與其自身的職業(yè)身份與界別并無關(guān)聯(lián)。只有突破職業(yè)身份與界別等同于代表性的觀念，才能真正合理優(yōu)化人大常委會的結(jié)構(gòu)。在人大常委會委員中，來自各選區(qū)的代表，尤其來自基層選區(qū)的代表數(shù)量非常少。

三、國際性大都市/地區(qū)議會的比較

我國地方人大常委會組成人員的數(shù)量不調(diào)整，結(jié)構(gòu)優(yōu)化基本上很難實(shí)現(xiàn)。因此，我們對若干國際大都市/地區(qū)議會的組成人員數(shù)量、下設(shè)機(jī)構(gòu)與會期進(jìn)行比較（見表1），可以對我國人大常委會組成人員數(shù)量調(diào)整提供參考。

通過該表可見，在人口過千萬的大都市/地區(qū)議會/立法機(jī)關(guān)組成人員都超過了100人，而且這些都市/地區(qū)議會會期也比較長。倫敦、紐約市議會人數(shù)較少，與其地區(qū)自治制度安排有關(guān)，大倫敦區(qū)下面各區(qū)有相當(dāng)高的自治權(quán)與能力，大倫敦市議會管轄的區(qū)域與事務(wù)相對較少，而且25名議員的主要工作就是監(jiān)督市長。

四、優(yōu)化我國地方（省級）人大常委會結(jié)構(gòu)的若干建議

（一）保證人大常委會高效運(yùn)轉(zhuǎn)、擴(kuò)大人大常委會代表性，都需要適時增加省級人大常委會委員數(shù)量

黨的十八屆三中全會提出人大制度要與時俱進(jìn)，人大在推進(jìn)人民民主、協(xié)商民主方面都有大量工作需要推進(jìn)，黨的十八屆四中全會深化依法治國改革，要體現(xiàn)人大的立法主導(dǎo)性，并要對政府規(guī)范性文件進(jìn)行審查。《立法法》將立法權(quán)下放，也會增加省級人大對設(shè)區(qū)的市級人大及其常委會立法的備案審查工作壓力。這些都加大了省級人大及其常委會的工作，尤其是省級人大常委會的立法性工作在數(shù)量與質(zhì)量上都大大提升。需要有充足的代表數(shù)量，才能比較有效地保證人大常委會及各專門委員會的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。同時，省級人大常委會要考慮來自各民主黨派、社會團(tuán)體、大型企業(yè)、重要事業(yè)單位及黨政機(jī)構(gòu)的代表席位，從而使得來自基層一線的代表數(shù)量極為有限，為了密切人大常委會與基層群眾、地方各級人大及其常委會的聯(lián)系，勢必需要增加省級人大常委會的代表人數(shù)。再對照國際大城市人口數(shù)量與議員比例，建議適時增加人大常委會組成人員數(shù)量。人口過千萬的省級基本應(yīng)達(dá)到100人，人口過億的省份甚至可達(dá)120人。

（二）吸納來自不同選區(qū)的人大代表

人大代表人選歷來強(qiáng)調(diào)來自不同民主黨派、界別、黨政機(jī)構(gòu)、大型企事業(yè)單位的席位安排，而來自市、區(qū)選區(qū)的人大代表往往很難保證一個選區(qū)一個人大代表進(jìn)入省級人大常委會。這極大地限制了省級人大常委會的地方代表性。因此，建議要保證來自市、區(qū)的選區(qū)至少有一位人大代表進(jìn)入省級人大常委會。

（三）增加省級人大常委會駐會代表人數(shù)，保證人大常委會及專門委員會正常運(yùn)轉(zhuǎn)

人大常委會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)必須保證會議出席人數(shù)比例，人大專門委員會的工作開展也對出席人數(shù)有要求，以往由于駐會代表人數(shù)少，致使有些專門委員會很難正常開展工作。黨的十八大以來，各級人大常委會駐會比例都有所增加，根據(jù)要求可以達(dá)到50%以上，實(shí)際上，這一比例仍可適當(dāng)提高，省級人大常委會委員駐會比例達(dá)委員數(shù)的三分之二比較合理。這樣，可以保證省級人大及各專門委員會有充足的委員開展工作，保證省級人大常委會及各專門委員會高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（四）建立適合人大常委會運(yùn)轉(zhuǎn)的黨管干部機(jī)制

人大常委會委員管理基本上是按照黨管干部原則一體管理的，在確定省級人大常委會委員時，都會考慮到一定的干部級別。但是，在法律上我國人大代表、包括人大常委會委員作為代表本不應(yīng)該享受行政級別待遇的。因此，在堅持黨管干部原則的前提下，應(yīng)該考慮將省級人大常委會委員身份與行政領(lǐng)導(dǎo)級別待遇脫鉤，這樣既可以擴(kuò)大省級人大常委會的選擇面，也有利于推動省級人大常委會委員年輕化。

注釋：

[1]地方各級人大常委會是怎么組成的？http：//www.npc.gov.cn/npc/rdgl/rdzd/2000-11/01/content_8822.htm，2017年12月5日。

（作者系復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授）endprint