梁明

討論決定重大事項(xiàng)是憲法和法律賦予人大的一項(xiàng)重要職權(quán)。黨的十八屆三中全會(huì)要求，“健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告”。2017年年初，中央辦公廳專門下發(fā)文件，作出了關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度、各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告的部署要求。認(rèn)真研究、依法規(guī)范、正確行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，是充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度優(yōu)勢(shì)和功效，促進(jìn)重大決策科學(xué)化、民主化、法治化，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要課題。

一、實(shí)踐和成效

1979年地方人大設(shè)立常委會(huì)以來(lái)，根據(jù)憲法和法律的有關(guān)規(guī)定，圍繞黨和政府的中心工作，結(jié)合各個(gè)時(shí)期本地政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，各級(jí)人大認(rèn)真行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，把黨的主張通過(guò)法定程序變?yōu)槿嗣竦墓餐庵荆瑸橥苿?dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)作出了積極貢獻(xiàn)。

以江蘇省人大常委會(huì)為例，1999年江蘇省制定了《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》。規(guī)定實(shí)施以來(lái)，省人大常委會(huì)從實(shí)際出發(fā)，依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，截至2017年7月底，19年共作出148件決議決定，對(duì)促進(jìn)本省經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)起到了重要作用。

（一）從決議決定的內(nèi)容看人大常委會(huì)行使決定權(quán)的關(guān)注方向。圍繞確定或調(diào)整地方人大代表和常委會(huì)組成人員名額、地方人大換屆選舉問(wèn)題作出的決議決定最多，為48件。其次是批準(zhǔn)省級(jí)財(cái)政決算和預(yù)算調(diào)整方案（含地方政府債券收支安排），為46件。這兩方面都是法律明確列舉的必須由人大常委會(huì)討論決定的事項(xiàng)。

圍繞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)作出決議決定13件、圍繞社會(huì)民生作出7件，合計(jì)20件，這些都是人民群眾密切關(guān)注、迫切需要解決的問(wèn)題。例如，九屆作出的蘇錫常地區(qū)限期開(kāi)采地下水、限制開(kāi)山采石、畜禽生產(chǎn)中禁止使用違禁藥物、加強(qiáng)通榆河水污染防治，十屆作出的加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作、禁止非醫(yī)學(xué)需要胎兒性別鑒定和選擇性別終止人工妊娠、加強(qiáng)飲用水源地保護(hù)，十一屆作出的促進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用，十二屆作出的促進(jìn)全民閱讀等決議決定，表明江蘇省人大常委會(huì)通過(guò)行使決定權(quán)，積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)和保障人民群眾各項(xiàng)權(quán)益。

圍繞法治與加強(qiáng)人大工作共作出決議決定19件，這符合人大常委會(huì)把推進(jìn)民主法治建設(shè)作為自己的根本任務(wù)的定位。在法治建設(shè)方面，2001年、2006年、2011年、2016年省人大常委會(huì)分別就實(shí)施法制宣傳教育第四、第五、第六、第七個(gè)五年規(guī)劃作出了相應(yīng)決議，2006年省十屆人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議作出關(guān)于深入推進(jìn)法治江蘇建設(shè)的決議，2015年省十二屆人大常委會(huì)第十五次會(huì)議作出關(guān)于全面推進(jìn)依法治省的決議。在加強(qiáng)對(duì)“一府兩院”監(jiān)督方面，九屆作出加強(qiáng)省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)監(jiān)督的決議、加強(qiáng)省級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督的決定，十一屆作出加強(qiáng)對(duì)訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督工作的決議，十二屆作出關(guān)于地方人民政府規(guī)章設(shè)定罰款限額的決定。在加強(qiáng)人大工作方面，九屆先后作出授權(quán)法制委員會(huì)承擔(dān)地方性法規(guī)草案統(tǒng)一審議工作、加強(qiáng)省人大代表工作、設(shè)立省人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)等決定，十屆作出設(shè)立省人大常委會(huì)有關(guān)工作委員會(huì)、做好省人代會(huì)代表議案辦理工作等決議決定，對(duì)于加強(qiáng)人大立法、監(jiān)督、代表等各項(xiàng)工作，促進(jìn)常委會(huì)組織建設(shè)具有重要作用。

圍繞全局工作作出決議3件，2003年根據(jù)省委十屆五次全會(huì)有關(guān)決定，省十屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議相應(yīng)作出學(xué)習(xí)貫徹“三個(gè)代表”重要思想努力實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)率先”的決議，2016年根據(jù)省委有關(guān)決策部署，省十二屆人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議作出關(guān)于在新的起點(diǎn)上推進(jìn)江蘇省沿海地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放的決議，2017年根據(jù)省第十三次黨代會(huì)精神，省十二屆人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議作出關(guān)于深入貫徹省第十三次黨代會(huì)精神扎實(shí)推進(jìn)“兩聚一高”新實(shí)踐的決議，其中本屆省人大常委會(huì)圍繞全局工作作出的決議數(shù)量超過(guò)以往歷屆，表明省人大常委會(huì)貫徹省委重大決策、圍繞全省中心工作的大局意識(shí)。適應(yīng)加強(qiáng)對(duì)外友好交往的要求，作出授予榮譽(yù)稱號(hào)的決定7件，表彰和鼓勵(lì)在為江蘇經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和對(duì)外交流與合作等方面作出突出貢獻(xiàn)的國(guó)際友好人士。其他方面還有：根據(jù)行政區(qū)劃調(diào)整更改有關(guān)市縣人大及“一府兩院”名稱2件，許可對(duì)有關(guān)省人大代表采取刑事拘留或強(qiáng)制措施3件。

（二）從決議決定的數(shù)量看人大常委會(huì)行使決定權(quán)的重視程度。在總量上，19年總計(jì)通過(guò)148件，年均7.8件。在發(fā)展趨勢(shì)上，九屆往后在數(shù)量上呈現(xiàn)高開(kāi)低走的趨勢(shì)，2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出 “健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度” 的要求之后，本屆又趨上升。這反映出省人大常委會(huì)行使決定權(quán)總體上由比較重視到逐漸弱化，再逐漸重視的實(shí)踐軌跡。1997年底，黨的十五大提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的基本方略，省委、省人大相繼作出了關(guān)于推進(jìn)依法治省的決定、決議。在這樣的大背景下，省九屆人大常委會(huì)第一次會(huì)議明確提出：“要在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面有新的突破”。由于把行使重大事項(xiàng)決定權(quán)擺上重要位置，因此九屆人大常委會(huì)決定重大事項(xiàng)的數(shù)量最多。近年來(lái)，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系如期形成并不斷完善，對(duì)于涉及環(huán)境資源、社會(huì)民生和加強(qiáng)人大工作等方面的重大事項(xiàng)，往往更多采取地方立法的手段加以規(guī)范，所以圍繞這些方面作出的決議決定相比之前有所減少。當(dāng)前，中央專門下發(fā)了相關(guān)文件，對(duì)健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度提出了明確要求，將進(jìn)一步推動(dòng)人大常委會(huì)做好討論決定重大事項(xiàng)工作，充分行使這項(xiàng)權(quán)力。

（三）從決議決定的實(shí)體性看人大常委會(huì)行使決定權(quán)的影響力。1999年至2017年，江蘇省人大常委會(huì)作出的148件決議決定中，較多的為程序性、批準(zhǔn)性決議決定。例如，財(cái)政預(yù)決算和代表名額及換屆選舉是每屆乃至每年都要進(jìn)行的常規(guī)事項(xiàng)，這兩項(xiàng)19年累計(jì)94件，占決議決定總數(shù)的63.5%?？鄢@兩項(xiàng)之后為54件，年均2.8件，其中不少?zèng)Q議決定的原則性、號(hào)召性較強(qiáng)，而針對(duì)性、約束性不足。相比較之下，嚴(yán)格意義上的可操作性強(qiáng)、較有影響的實(shí)體性決定，經(jīng)統(tǒng)計(jì)為10件。endprint

這些實(shí)體性決議決定的一個(gè)共同點(diǎn)是規(guī)范性、強(qiáng)制性較強(qiáng)，也比較有特色，省人大常委會(huì)認(rèn)真督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行，實(shí)施效果比較好，社會(huì)影響比較顯著。有的決定實(shí)施一段時(shí)間后，立法條件逐漸成熟，已上升為地方性法規(guī)。例如2002年作出關(guān)于加強(qiáng)通榆河水污染防治的決定的十年后，2012年省十一屆人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議通過(guò)了《江蘇省通榆河水污染防治條例》。

二、問(wèn)題及成因

地方人大常委會(huì)在行使決定權(quán)方面進(jìn)行了有益的探索和積極的實(shí)踐，但從總體上看，這一職權(quán)的行使還不到位，是地方人大常委會(huì)工作的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。普遍存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）決定權(quán)行使不夠主動(dòng)。從決議決定的提出主體來(lái)看，地方人大常委會(huì)作出的決議決定，絕大多數(shù)是根據(jù)黨委的建議、“一府兩院”的提請(qǐng)、人大代表的議案而作出的。人大常委會(huì)作出的自主性決定，有的是為了貫徹執(zhí)行某項(xiàng)法律、法規(guī)有關(guān)精神。真正由人大自己立項(xiàng)、自己起草并由主任會(huì)議提出議案提請(qǐng)常委會(huì)審議的較少。從作出的決議決定內(nèi)容來(lái)看，除法律明確列舉的必須由人大常委會(huì)討論決定的有關(guān)計(jì)劃、預(yù)算、審計(jì)報(bào)告等事項(xiàng)外，對(duì)法律原則規(guī)定的其他事項(xiàng)行使決定權(quán)較少。這種狀況表明，地方人大常委會(huì)在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)時(shí)，基本上處于被動(dòng)的地位，主動(dòng)性不是很強(qiáng)。往往是法律有明文，上級(jí)有要求，同級(jí)有提請(qǐng)，代表有建議，才作出決定?？梢哉f(shuō)，自主性決議決定偏少是行使重大事項(xiàng)決定權(quán)不到位的具體體現(xiàn)。

（二）決定權(quán)行使不夠規(guī)范。與立法、監(jiān)督工作相比，決定權(quán)的行使缺乏前瞻性、計(jì)劃性。在人大常委會(huì)年度工作要點(diǎn)中，決定重大事項(xiàng)的工作內(nèi)容鮮有專項(xiàng)安排；在人大常委會(huì)工作報(bào)告中，只有少數(shù)年份對(duì)行使決定權(quán)進(jìn)行專門總結(jié)和部署，大多數(shù)年份沒(méi)有單列行使重大事項(xiàng)決定權(quán)情況。部分重大事項(xiàng)甚至是臨時(shí)提出的，而后再提請(qǐng)人大討論決定，人大常委會(huì)在作出決議決定前，往往沒(méi)有充分的時(shí)間進(jìn)行深入調(diào)查研究、科學(xué)論證、廣泛征求各方意見(jiàn)，審議往往難以深入，表決時(shí)走程序現(xiàn)象明顯，導(dǎo)致作出的決議決定質(zhì)量不高，針對(duì)性、約束性不強(qiáng)。

（三）實(shí)施效果不夠有力。實(shí)施效果是檢驗(yàn)決議決定質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)，決議決定越具體、條文越有可操作性，就越有利于實(shí)施和執(zhí)行。以1999年以來(lái)江蘇省人大常委會(huì)作出的決議決定為例，在不同層面都發(fā)揮了應(yīng)有的作用。其中，貫徹省委重大決策部署所作的決定，起到了統(tǒng)一全省人民思想、推動(dòng)大局工作的良好效果。蘇錫常限期開(kāi)采地下水、限制開(kāi)山采石、促進(jìn)秸稈綜合利用、促進(jìn)全民閱讀等法規(guī)性決定，雖然條文不多，但針對(duì)的是某一方面具體事項(xiàng)，時(shí)限、標(biāo)準(zhǔn)等都規(guī)定得比較具體，可操作性較強(qiáng)，經(jīng)過(guò)前期的宣傳教育和后期人大常委會(huì)持續(xù)關(guān)注和檢查，起到了推進(jìn)工作、解決問(wèn)題的效果。而有的決定內(nèi)容失之寬泛，可操作性內(nèi)容較少，難以解決具體問(wèn)題，實(shí)施效果就大打折扣。有的決議決定通過(guò)之后，跟蹤督辦力度不大，致使決議決定未能得到有效落實(shí)。

分析上述問(wèn)題，既有主觀原因也有客觀原因，主要有：一是依法行使決定權(quán)的意識(shí)不強(qiáng)。一方面由于黨委、政府與人大決定權(quán)的界限不清，對(duì)哪些是應(yīng)由人大討論決定的重大事項(xiàng)范圍把握不準(zhǔn)；一方面人大擔(dān)心行使決定權(quán)可能給“一府兩院”的工作造成“干擾”，不愿意“找麻煩”，多一事不如少一事，只要不是十分必要，往往不去主動(dòng)作為。由于一些地方人大常委會(huì)對(duì)行使決定權(quán)的認(rèn)識(shí)存在片面性，決定權(quán)行使不積極、不主動(dòng)，幾年甚至多年不討論、決定重大事項(xiàng)，特別是對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的一些重大問(wèn)題關(guān)注不夠。作出的一些決議決定，主要是根據(jù)地方黨委、政府要求作出的程序性、表態(tài)性決定，對(duì)地方重大事務(wù)作出的決策性、規(guī)定性決定比較少。二是法律法規(guī)對(duì)重大事項(xiàng)范圍的界定不明確。地方人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，依據(jù)是憲法第一百零四條，“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)”；地方組織法第四十四條規(guī)定了地方各級(jí)人大常委會(huì)行使的職權(quán)范圍，共提到十四個(gè)方面，其中第四個(gè)方面規(guī)定“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”。上述規(guī)定應(yīng)當(dāng)是地方人大常委會(huì)確定重大事項(xiàng)并行使決定權(quán)的依據(jù)。問(wèn)題在于，憲法只是作了原則規(guī)定，而地方組織法的規(guī)定只能說(shuō)是初步明確了重大事項(xiàng)的范圍。由于法律規(guī)定不夠明確，而地方權(quán)力運(yùn)行的基本模式一般是“黨委決定、政府執(zhí)行”，黨委、政府將重大事項(xiàng)主動(dòng)提請(qǐng)人大討論決定的情況比較少。三是行使決定權(quán)的程序保障機(jī)制不完善。常委會(huì)組成人員聯(lián)名提出決定議案的職權(quán)長(zhǎng)期空置，在地方人大常委會(huì)作出的眾多決議決定中，幾乎沒(méi)有常委會(huì)組成人員聯(lián)名提案的。一些明確規(guī)定應(yīng)向人大常委會(huì)報(bào)告的重大事項(xiàng)長(zhǎng)期未落實(shí)，比如縣區(qū)的設(shè)立、撤銷、合并和變更涉及包括縣區(qū)一級(jí)黨委、人大和政府在內(nèi)的一系列黨政機(jī)關(guān)的重組，對(duì)一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響重大，是典型的重大事項(xiàng)，但近些年來(lái)不少設(shè)區(qū)的市根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要都有過(guò)較大規(guī)模的縣（市、區(qū)）區(qū)劃調(diào)整，有的還調(diào)整了多次，卻很少依照法規(guī)規(guī)定向人大常委會(huì)報(bào)告。作出決議決定后的監(jiān)督執(zhí)行存在大而化之現(xiàn)象，不僅對(duì)遇到違反規(guī)定的問(wèn)題具體怎么處理無(wú)據(jù)可依，而且在如何充分運(yùn)用監(jiān)督手段保障決議決定執(zhí)行方面也存在很大局限，造成不少?zèng)Q議決定在落實(shí)上虎頭蛇尾，是否真正按照常委會(huì)決議決定要求實(shí)施，整改工作是否真正落實(shí)到位，很難知曉。

三、思考與建議

地方人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)，要在現(xiàn)有工作機(jī)制上積極探索、勇于實(shí)踐，既要提高認(rèn)識(shí)、理順關(guān)系，增強(qiáng)行使決定權(quán)的主動(dòng)性，又要把握重點(diǎn)、明確范圍，增強(qiáng)行使決定權(quán)的科學(xué)性，還要完善程序、操作得當(dāng)，增強(qiáng)行使決定權(quán)的規(guī)范性。

（一）進(jìn)一步厘清人大決定與黨委決策、政府行政管理的權(quán)力界限，這是落實(shí)人大決定權(quán)的前提。地方人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，首先要規(guī)范決定權(quán)的行使界限，既不失職也不越權(quán)。從根本上說(shuō)，要推動(dòng)人大常委會(huì)依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步理順黨政關(guān)系、國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，正確處理好黨委決策、政府執(zhí)行與人大決定的關(guān)系，不能由黨的決策代替本應(yīng)由權(quán)力機(jī)關(guān)作出的決定，也不能因?yàn)閺?qiáng)調(diào)政府的行政管理權(quán)限而不把一些應(yīng)當(dāng)報(bào)告的重大事項(xiàng)報(bào)人大討論決定。endprint

一要處理好與黨委決策權(quán)的關(guān)系。在中國(guó)政治體系中，黨起著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的性質(zhì)不同，職能和工作方式不同，黨對(duì)國(guó)家事務(wù)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式，就是使黨的主張經(jīng)過(guò)法定程序變成國(guó)家意志。理順地方黨委決策權(quán)與人大決定權(quán)的關(guān)系，主要就是明確黨組織和國(guó)家政權(quán)的職能，做到各司其職。地方黨委的決策權(quán)與地方人大的決定權(quán)有以下區(qū)別。一是性質(zhì)不同。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)，黨的決策主要是政治決策，地方黨委領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家事務(wù)的主要方式是使黨的主張和重大方針政策經(jīng)過(guò)法定程序變成國(guó)家意志。人大常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)，實(shí)質(zhì)上是人民當(dāng)家作主，是人民通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)行使權(quán)力的一種方式，體現(xiàn)了人民的意志。二是行使程序不同。地方人大常委會(huì)行使決定權(quán)必須提交常委會(huì)會(huì)議審議，經(jīng)常委會(huì)全體組成人員半數(shù)以上同意方為通過(guò)，具有嚴(yán)肅性、民主性和公開(kāi)性。地方黨委行使決策權(quán)主要按照民主集中制原則，對(duì)有些問(wèn)題可以向上級(jí)組織請(qǐng)示。三是結(jié)果和效力不同。地方人大常委會(huì)的決定主要通過(guò)規(guī)范性文件發(fā)布，具有較強(qiáng)的可操作性和普遍約束力，本行政區(qū)域內(nèi)的一切機(jī)關(guān)、團(tuán)體和公民都應(yīng)當(dāng)執(zhí)行，如果違反必須承擔(dān)法律責(zé)任。黨委的決策主要是通過(guò)針對(duì)某一時(shí)期的目標(biāo)任務(wù)作出政治性、方向性、原則性的規(guī)定，以黨的文件形式發(fā)布，并通過(guò)黨的紀(jì)律保證執(zhí)行，沒(méi)有法律意義上的約束力。因此，不能以地方黨委的決策代替人大常委會(huì)的決定。

在地方人大常委會(huì)行使決定權(quán)問(wèn)題上，要研究如何實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。在我國(guó)，黨是國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)核心。地方人大要正確處理地方人大常委會(huì)決定權(quán)與黨委決策權(quán)的關(guān)系，做好重大事項(xiàng)決定工作，就是要在保證黨對(duì)國(guó)家事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的前提下，把改革和發(fā)展的重大問(wèn)題、群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題確定為重大事項(xiàng)，及時(shí)作出決議決定。對(duì)于黨委作出的重大決策，依據(jù)憲法法律屬于人大常委會(huì)職權(quán)范圍的，要由人大常委會(huì)通過(guò)法定程序變成國(guó)家意志。對(duì)不是由黨委提議但需要由人大常委會(huì)作出決定的事項(xiàng)，地方人大常委會(huì)黨組要主動(dòng)向同級(jí)黨委請(qǐng)示后加以實(shí)施，切實(shí)體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。

二要處理好與政府行政管理權(quán)的關(guān)系。人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方組織法規(guī)定的職權(quán)所涉及的領(lǐng)域，如經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等方面，與政府職權(quán)所涉及的領(lǐng)域是重合的，在這些重合領(lǐng)域人大和政府都可以作出決定。因此，劃分人大決定和政府管理權(quán)力的界限，要區(qū)分兩個(gè)機(jī)關(guān)不同的性質(zhì)和地位。在我國(guó)的政治架構(gòu)中，地方人大是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，政府是執(zhí)行機(jī)關(guān)；人大產(chǎn)生并監(jiān)督政府，政府對(duì)人大負(fù)責(zé)并向人大報(bào)告工作，由此決定了人大的決定主要是創(chuàng)制性的、自主性的，政府的管理是執(zhí)行性的、從屬性的。地方人大決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)，同級(jí)政府執(zhí)行人大的決定，這種決定與執(zhí)行的關(guān)系是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的法律關(guān)系。地方人大常委會(huì)在處理與政府決定權(quán)的關(guān)系時(shí)，對(duì)于重大事務(wù)該管的要管，對(duì)屬于政府職權(quán)范圍內(nèi)的日常事務(wù)則不必管。地方人大常委會(huì)要增強(qiáng)行使決定權(quán)的自覺(jué)性和主動(dòng)性，對(duì)法律規(guī)定應(yīng)由人大決定的重大事項(xiàng)，人大應(yīng)要求政府及時(shí)提請(qǐng)審議，并在作出決定前充分征求政府及有關(guān)部門的意見(jiàn)，增強(qiáng)決定的可行性。

在行政管理工作中，政府也要正確行使決定權(quán)，對(duì)法律規(guī)定應(yīng)由人大討論決定的事項(xiàng)，政府應(yīng)主動(dòng)提請(qǐng)人大審議決定；對(duì)某些事項(xiàng)是由人大決定還是政府決定如果難以確定，政府應(yīng)及時(shí)與人大溝通，以取得共識(shí)；對(duì)人大已決定的事項(xiàng)，在執(zhí)行中需要變更的，政府須報(bào)請(qǐng)人大審議決定；政府作出的決定如果與人大的決定相抵觸，政府應(yīng)修改或撤銷，或者由人大決定撤銷。

三要注意劃分決定權(quán)與審判權(quán)、檢察權(quán)的關(guān)系。行政權(quán)從屬于同級(jí)人大的決定權(quán)，審判權(quán)、檢察權(quán)則不同。地方組織法規(guī)定的地方人大行使決定權(quán)的各個(gè)方面，并沒(méi)有司法方面的內(nèi)容。地方人大在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)時(shí)，要正確處理人大決定權(quán)與法院、檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)的關(guān)系。地方人大常委會(huì)可以對(duì)同級(jí)法院、檢察院適用法律中的重大問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，并可以就法院、檢察院的工作作出決定，但是不得撤銷法院、檢察院的法律文件。根據(jù)檢察院組織法的規(guī)定，檢察委員會(huì)討論決定重大案件和其他重大問(wèn)題時(shí)，如果檢察長(zhǎng)不同意多數(shù)人的意見(jiàn)，可以報(bào)請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)決定。

（二）把握好地方人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的界定原則，這是落實(shí)人大決定權(quán)的關(guān)鍵。由于對(duì)重大事項(xiàng)沒(méi)有明確的法律界定，目前實(shí)際工作中主要是由人大常委會(huì)主任會(huì)議根據(jù)實(shí)際情況決定是否列入常委會(huì)議程。從多年的實(shí)踐看，重大事項(xiàng)本身也是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，會(huì)因黨委、政府的工作重點(diǎn)和社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)變化而變化。盡管如此，我們認(rèn)為，黨委、政府工作的重心，始終是人大工作包括行使重大事項(xiàng)決定權(quán)在內(nèi)的各項(xiàng)職權(quán)的重點(diǎn)領(lǐng)域，需要把握好重大事項(xiàng)的界定原則。

第一是法定性。地方人大常委會(huì)討論、決定的重大事項(xiàng)，必須是符合憲法和法律規(guī)定的，屬于地方人大常委會(huì)法定職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)。由于憲法法律目前只是對(duì)地方人大常委會(huì)行使決定權(quán)的重大事項(xiàng)作了概括性的規(guī)定，內(nèi)容看似無(wú)所不包，但大部分并未明確到具體事項(xiàng)，缺乏法律層面的規(guī)范。為此，需要地方人大常委會(huì)通過(guò)制定地方性法規(guī)予以明確。

第二是重要性。由地方人大常委會(huì)確定討論、決定的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)是本行政區(qū)域內(nèi)全局性、根本性或長(zhǎng)遠(yuǎn)性的重要問(wèn)題。全局性主要是指覆蓋行政區(qū)域全范圍，事關(guān)改革發(fā)展全局；根本性是指討論、決定的事項(xiàng)涉及人民群眾根本利益，在改革發(fā)展中起基礎(chǔ)作用；長(zhǎng)遠(yuǎn)性是指討論、決定的事項(xiàng)一般不是一時(shí)的、短期的，而是要在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)實(shí)施并產(chǎn)生持續(xù)影響。

第三是必要性。不是所有的法定事項(xiàng)和重要事項(xiàng)都必須在人大常委會(huì)會(huì)議上討論、決定，而是指確實(shí)需要由人大常委會(huì)決定的事項(xiàng)。比如為貫徹黨委的重大決策，必須通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行討論并作出決定。但并不是所有黨委決策的事項(xiàng)都需要人大再作出決定，不少事項(xiàng)也可以直接由政府作為執(zhí)行機(jī)關(guān)直接作出決定，人大作為監(jiān)督機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)行即可。

第四是可行性。地方人大常委會(huì)討論并作出決定的重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)是符合本地區(qū)實(shí)際，能夠在實(shí)踐中切實(shí)貫徹執(zhí)行和落實(shí)的重大事項(xiàng)，通過(guò)人大常委會(huì)作出決定也更利于推動(dòng)工作的開(kāi)展。同時(shí)，對(duì)決定實(shí)施不到位的事項(xiàng)可以通過(guò)人大常委會(huì)的監(jiān)督、詢問(wèn)、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查等手段，進(jìn)行督促和保證落實(shí)，體現(xiàn)人大決定的權(quán)威性和實(shí)效性，切實(shí)發(fā)揮好人大的職能作用。endprint