王玉進

江蘇警官學院，江蘇 南京 210031

隨著改革發(fā)展的不斷推進，特別是經(jīng)濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，各種矛盾糾紛不斷增加，并呈現(xiàn)出復雜性、多樣性、量大面廣的特點，社會治安治理面臨著一系列新情況新問題。與此相對的是，限于有限的物力財力人力，我國正規(guī)警察的數(shù)量卻一直沒有得到相應比例的增加。當前，我國的警力與總人口之比為萬分之十一，法國為萬分之三十五，意大利萬分之二十九，美日為萬分之二十八[1]，遠遠低于其他國家標準，在嚴峻的社會治安形勢下，有限的警力資源顯得捉禁見肘。為緩解警力嚴重不足的問題，各地公安機關紛紛通過招錄輔警來協(xié)助治安，成為當前社會治安治理中一只不可缺少的力量。但是，由于輔警制度的缺失，很多地區(qū)的輔警管理混亂、身份不明、保障不力，嚴重影響了輔警隊伍的建設。為了充分發(fā)揮好輔警隊伍的力量，各地都展開了各種改革探索，但由于缺乏頂層設計統(tǒng)一領導，改革效果受到一定的限制。

2015年2月，中央審議通過了《全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關改革方案，指出“規(guī)范警務輔助人員管理”是全面深化公安改革的基本任務之一，2016年11月29日，國務院辦公廳印發(fā)《關于規(guī)范公安機關警務輔助人員管理工作意見》，該意見的出臺，為規(guī)范輔警隊伍管理、充分發(fā)揮其警務輔助作用提供了重要制度保障。按照“依法規(guī)范、分類管理、責權明晰、合理使用、保障有力”的原則，《意見》從管理體制、崗位職責、人員招聘、管理監(jiān)督、職業(yè)保障等方面對警務輔助人員管理工作進行了規(guī)范，力爭將警務輔助人員管理體制基本理順，崗位職責清晰明確，管理制度健全完善，職業(yè)保障規(guī)范到位，隊伍素質(zhì)和形象明顯改善，提供公共安全服務的能力水平明顯提升。

一、我國輔警隊伍現(xiàn)狀

(一)素質(zhì)文化水平較低，平均年齡大。江蘇輔警中，大專以上文化程度的僅占8%，高中文化的占39%，初中及以下文化的占到近53%；30歲以下的占30%，30歲至45歲的占35%，45歲以上的占35%，個別縣的輔警平均年齡達48歲。[2]與《關于規(guī)范公安機關警務輔助人員管理工作意見》中規(guī)定的要求差距較大。

(二)人口基數(shù)大，例如南京市公安局共有近2.5萬名輔警，而警察數(shù)量僅一萬余名，警察數(shù)量與輔警數(shù)量比例為1：2。對比之下一些歐美國家輔警數(shù)量只占警察三成比例，輔警人數(shù)遠高于警察數(shù)量可以說也是一種本末倒置。

(三)紀律作風渙散，不少輔警存在“倚老賣老”的現(xiàn)狀，在公安隊伍中混日子，當一天和尚撞一天鐘，得過且過，警容著裝不規(guī)范，上下班不按時按點，甚至除了輔警一份工作外還在外做其他的兼職，嚴重影響公安隊伍的戰(zhàn)斗力，凝聚力。加上很多地方公安機關疏于對輔警隊伍的監(jiān)管，輔警隊伍的作風愈加渙散。

二、我國輔警隊伍存在問題分析

(一)警務輔助人員定位不明確，難以依法規(guī)范管理。公安機關對于輔警職業(yè)應當進行清晰定位并承認其職業(yè)的重要價值，這樣方可加強輔警隊伍的職業(yè)化與專業(yè)化建設，同時也是穩(wěn)定輔警隊伍的重要途徑。然而，我國到目前為止還沒有一部適用于全國的關于警務輔助人員管理的法律法規(guī)。在《人民警察法》中我們找不到關于公安機關警務輔助人員的條文?！豆矙C關組織管理條例》中規(guī)定了公安機關可以招聘專業(yè)性和輔助性職務，但沒有更詳細的規(guī)定，輔警的法律地位，職責權限等沒有明確界定，基本處于邊緣狀態(tài)。由于對輔警的界定不明確，導致了實踐操作中的各種不規(guī)范問題，如招錄流程不明確、淘汰機制不完善和保障機制不均衡。為此2016年11月29日，國務院辦公廳印發(fā)《關于規(guī)范公安機關警務輔助人員管理工作意見》，在全國性范圍內(nèi)對輔警的界定，法律地位做出了明確性規(guī)定，解決了多年困擾的一個問題。

(二)輔警的職責權限不清，省內(nèi)大多數(shù)城市都沒有出臺輔警管理辦法，而其部門內(nèi)部管理上有關輔警職責的規(guī)定在內(nèi)容上大多屬于《立法法》和《憲法》中的法律保留事項[3]，只是籠統(tǒng)概述了輔警無權參與“涉及國家秘密、國家強制權運用”的警務，再列舉數(shù)條輔警履行的職責，但并未對輔警的職能作出明確分工，表面上看是對輔警的職能做出了規(guī)定實際上卻沒有多大的指導意義，現(xiàn)實中很多輔警還是不清楚那些事情能做那些事情不能做。

(三)組織管理不規(guī)范，全國仍有較多的公安機關沒有成立專門的管理機構，絕大多數(shù)地區(qū)對于輔警隊伍的管理都掌握在公安機關手中，而公安機關往往也是輔警的聘用者，屬于一種病態(tài)的管理體系，明顯會產(chǎn)生諸多弊端，如：錄用、培訓、考核、獎懲、辭退等更多的是以單位內(nèi)部文件規(guī)定的，執(zhí)行起來隨意性也較大，甚至一些有違法前科的人員也混入警務輔助人員隊伍。同時大多地方也未建立對輔警隊伍的監(jiān)督機構，不能形成有效的監(jiān)督。我國各地區(qū)關于警務輔助人員的管理仍處于探索階段，多數(shù)地方公安機關都尚未建立合理高效成熟的輔警組織管理結構。

(四)準入機制不完善。全省尚未形成完善成熟的輔警準入機制，由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，沒有統(tǒng)一、權威的管理。目前在輔警準入機制上存在著兩大問題，一是不完善，二是不均衡。各地輔警準入機制的不完善與不均衡，主要表現(xiàn)在以下兩大方面。一是招錄主體、程序、條件、考核等各個方面。招錄主體多元，在現(xiàn)實中，有的地方成立了專門的輔警管理部門，由專門的部門負責輔警的招錄培訓；沒有專門的輔警管理部門的，就由用人所、隊自行招錄。有的由政府出面，成立專門的領導機構，會同人事、編制、財政等部門進行，再分配到具體的工作崗位上。也有的地方由基層政府的勞動人事部門或者直接由基層政府負責輔警招聘[4]。不同的招錄主體，必然導致招錄程序、條件等方面的差異。招錄程序各異，除少數(shù)做得好的地方外，各地的招錄程序大多不完整。此外，一些地方雖然有一套明確的程序規(guī)定，但是實施起來卻流于形式，沒有嚴格按照程序進行把關。很多地方招錄程序主觀性較強，隨意性較大，主要的考核環(huán)節(jié)就是面試，致使一些不符合規(guī)定標準的人員進入輔警隊伍，嚴重影響了輔警隊伍的整體素質(zhì)。二是培訓機制不完善，我國輔警被招錄后，不少都是粗略的接受一下培訓即可上崗，培訓主要就是體現(xiàn)在形式上，并未收到系統(tǒng)化的指導培訓，因此對工作不太了解，素質(zhì)未達到與崗位相匹配的水平，工作后由于對業(yè)務規(guī)范的不熟悉很容易引發(fā)一系列問題。

(五)保障機制不完善，主要體現(xiàn)在三個方面：一是工資福利方面，我省大多地區(qū)輔警工資僅僅是高于當?shù)氐淖畹凸べY標準，為了維持生計不少輔警還同時在其他單位做兼職。二是晉升機制方面，由于缺乏政策依據(jù)與財政保障，輔警普遍沒有類似于公務員和事業(yè)編制人員的職級晉升體系，隊伍管理激勵機制缺位，輔警職業(yè)發(fā)展前景并不明朗。例如南京目前只有特勤人員具有相應的晉升機制。三是撫恤保障機制方面，缺乏具體的規(guī)定，導致有些輔警因公受傷或犧牲，卻享受不到對應的補助。

三、解決我國輔警存在問題的對策

(一)明確輔警的法律地位和職責范圍及制定一系列的輔警規(guī)范制度

輔警力量已經(jīng)是當前社會治安治理中一只不可缺少的力量，為了充分發(fā)揮這只隊伍的效能，我們應該不斷完善輔警制度、準確定位，促進輔警隊伍的法制化和規(guī)范化，要建立科學、規(guī)范、高效的現(xiàn)代輔警制度走法治化道路，不斷增強輔警隊伍的戰(zhàn)斗力凝聚力，以適應日益嚴峻的社會治安形勢，為我國的社會穩(wěn)定與和諧保駕護航。

(二)分層次對輔警進行監(jiān)督管理

1.從源頭加強管理。各地公安機關應負責統(tǒng)一制定輔警招錄標準、工作程序及制度規(guī)范，各基層單位輔警招錄工作必須嚴格按照上級公安機關規(guī)定的標準和程序進行，嚴格把關，對輔警人員的招收，加強對各方面的要求，提高輔警人員的錄用標準，不斷完善招錄制度與培訓制度。

2.加強輔警履職的過程中監(jiān)管。輔警獨立履行職責時，應當在規(guī)定的職責范圍內(nèi)進行，公安機關應從內(nèi)部做出有效地監(jiān)督，做出準確的指令及時了解監(jiān)督輔警履行職責的時間、處所、原因和過程，同時也可以發(fā)動群眾、媒體等力量，加強對輔警人員的外部監(jiān)督。

3.明確輔警違法、違規(guī)履職的法律責任。對輔警人員加強監(jiān)督力度，及時查明輔警有無違法、違紀的情況，嚴格按照法律規(guī)定辦事，對于違法亂紀，破壞公安隊伍形象的人員一定要及時追究其責任，切不可草草了事。

(三)完善對輔警人員的保障機制

1.提高工資水平，改善福利待遇。各地公安機關要進一步提高輔警的工資，保障其基本的生活水平。除了工資和勞動保險之外，有條件的地方應該適當發(fā)放一些其他的福利或者是補貼，這樣既能提高和改善輔警的物質(zhì)生活水平，又能加強輔警對單位的歸屬感與認同感，對于家庭困難的輔警，要給與一定的生活補助，只有做好這些基礎工作，輔警才能沒有“后顧之憂”的進行公安工作。

2.建立經(jīng)費的保障渠道。各地公安機關應主動向黨委、政府匯報，爭取有關部門支持，積極推動輔警經(jīng)費保障制度的建立，努力解決經(jīng)費保障問題。對于輔警裝備、辦公經(jīng)費、工資福利等人員經(jīng)費和特定物資經(jīng)費，應當納入地方的財政預算，各地可因地制宜的、分步實施，制定輔警經(jīng)費的保障機制。

3.改善工作條件和裝備。作為開展工作、履行職責的必要之物，輔警的工作條件和裝備應符合輔警隊伍正規(guī)化建設的要求，能夠滿足工作環(huán)境的需求，要逐步向科學化、系統(tǒng)化和標準化方向發(fā)展。

(四)建立輔警組織管理體系

當前我國大多數(shù)地方上并未建立統(tǒng)一的輔警組織管理體系，不利于對輔警隊伍的統(tǒng)一管理。各地應該抓緊建立自上而下的輔警組織管理體系，如在省公安廳下設一個輔警總隊，負責指導全省輔警隊伍工作，制定相應的關于輔警隊伍的職責要求，招錄標準，培訓要求等方面的重大事項；在市公安局下設輔警支隊，主要負責將省一級制定的政策實施下去如負責本市的輔警招錄與培訓等，并嚴格監(jiān)督下級單位對輔警隊伍的管理狀況；在縣公安局下設輔警大隊，負責對輔警隊伍的日常管理。