孫茂霖

（201100 華東師范大學(xué)法學(xué)院 上海）

普惠金融又稱包容性金融，其核心在于全方位、高效地為社會(huì)所有階層提供金融服務(wù)，但實(shí)際上，大型企業(yè)、城市居民、高收入群體更容易獲得金融服務(wù)，而廣大農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村居民則長(zhǎng)期被排斥在普惠金融范圍以外。在此背景下，黨中央特別強(qiáng)調(diào)了發(fā)展農(nóng)村普惠金融的重要性，并做出了多項(xiàng)指示與舉措，以切實(shí)維護(hù)農(nóng)村居民的根本利益，在此過(guò)程中，加強(qiáng)普惠金融法制保障建設(shè)，是一個(gè)突出且緊迫的問(wèn)題。

一、農(nóng)村地區(qū)普惠金融發(fā)展?fàn)顩r

截止到2017年年底，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的網(wǎng)點(diǎn)已經(jīng)覆蓋到了所有縣和大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，金融服務(wù)己覆蓋所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涉農(nóng)貸款年均增速高達(dá)23%，比同期各項(xiàng)貸款的增速高出5個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，2017年，獲得信貸支持的農(nóng)戶數(shù)量高達(dá)8500多萬(wàn)，承保農(nóng)作物面積接近10億畝，占全國(guó)農(nóng)作物面積的40%。

可以說(shuō)，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的普惠金融已經(jīng)得到了初步的發(fā)展，但尚未構(gòu)建起一個(gè)全覆蓋、高質(zhì)量、多層次地農(nóng)村金融體系。同時(shí)，隨著農(nóng)村地區(qū)普惠金融的發(fā)展和完善，加強(qiáng)農(nóng)村普惠金融法律保障的呼聲和現(xiàn)實(shí)需求越來(lái)也高，越來(lái)越迫切。

二、農(nóng)村地區(qū)普惠金融法律保障現(xiàn)狀

1.普惠金融的專門(mén)立法缺失

目前，我國(guó)還沒(méi)有專門(mén)針對(duì)農(nóng)村普惠金融的立法，只有一部尚處于可行性研究階段的《農(nóng)村金融促進(jìn)法》，這直接導(dǎo)致農(nóng)村普惠金融的法律保障存在巨大缺失。而反觀發(fā)達(dá)國(guó)家，德國(guó)有《德國(guó)合作銀行法》等多部法律來(lái)服務(wù)金融監(jiān)管體系；美國(guó)有《農(nóng)場(chǎng)抵押貸款法》《農(nóng)業(yè)信貸法》等關(guān)于農(nóng)村金融的法律；即使是同時(shí)發(fā)展中國(guó)家的印度，也有多部法律來(lái)管理農(nóng)村金融。

2.現(xiàn)有法律針對(duì)性不強(qiáng)

目前，我國(guó)用于管理農(nóng)村金融的法律包括《商業(yè)銀行法》《中國(guó)人民銀行法》等，但這些法律的管理范圍是傳統(tǒng)金融，缺少專門(mén)針對(duì)農(nóng)村普惠金融的法律規(guī)范。雖然農(nóng)村金融與傳統(tǒng)金融有很多相似之處，但是其也存在很多特殊性，現(xiàn)階段的法律并不能更貼合的服務(wù)農(nóng)村金融管理。

3.法律法規(guī)效力等級(jí)低

隨著農(nóng)村普惠金融的不斷發(fā)展，相關(guān)機(jī)構(gòu)與部門(mén)出臺(tái)了大量通知和管理辦法用于指導(dǎo)農(nóng)村地區(qū)普惠金融的發(fā)展，如《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)辦公廳關(guān)于進(jìn)一步將愛(ài)情農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)安全防范工作的緊急通知》等，這類通知和辦法知識(shí)規(guī)范性文件或部門(mén)規(guī)章，管理對(duì)象局限于金融服務(wù)的提供者（如小額貸款公司、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)等），并不具備法律效力，其對(duì)于農(nóng)村金融的管理也很不全面。

三、農(nóng)村地區(qū)普惠金融法律體系的構(gòu)建建議

加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村普惠金融的針對(duì)性立法主要有三個(gè)方面:

一是要加快建立并頒布《農(nóng)村金融促進(jìn)法》，以此為基礎(chǔ)逐步構(gòu)建農(nóng)村普惠金融法律框架體系，確立農(nóng)村普惠金融的基本法律制度與原則，對(duì)農(nóng)村普惠金融服務(wù)中的服務(wù)提供者、服務(wù)需求者和監(jiān)管者都做出權(quán)責(zé)利約束。要重點(diǎn)解決農(nóng)村資金外流、抵押擔(dān)保難度大、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等農(nóng)村金融領(lǐng)域的難點(diǎn)問(wèn)題，確保廣大農(nóng)民與金融機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益，防范農(nóng)村金融的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

二是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村金融消費(fèi)者的立法保護(hù)。農(nóng)村普惠金融的服務(wù)需求者一般是農(nóng)民，這一群體普遍文化水平不高，對(duì)金融知識(shí)不了解，法律意識(shí)也不強(qiáng)，難以識(shí)別金融風(fēng)險(xiǎn)，是金融風(fēng)險(xiǎn)的易受害群體，同時(shí)，他們?cè)谧陨砝媸艿角趾笠埠芸赡苓x擇極端手段維護(hù)自身權(quán)益。對(duì)此，有必要規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的收費(fèi)行為，加強(qiáng)透明化建設(shè)，要求人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)等建立專門(mén)的農(nóng)村普惠金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制，成立消費(fèi)者保護(hù)部門(mén)。

三是用立法來(lái)理順農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等機(jī)構(gòu)的管理機(jī)制，提升農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)構(gòu)的資本實(shí)力與服務(wù)能力，使農(nóng)村普惠金融機(jī)構(gòu)更好地發(fā)揮貼近農(nóng)戶、扎根基層的服務(wù)主力軍作用。

四、農(nóng)村普惠金融立法的路徑建議

1.修訂、完善現(xiàn)有法律法規(guī)

一是對(duì)《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》中涉及到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的條文進(jìn)行修訂，讓農(nóng)民可以通過(guò)抵押房屋產(chǎn)權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等來(lái)獲得金融支持，解決農(nóng)民缺少抵質(zhì)押物融資困難的問(wèn)題。同時(shí)，對(duì)《物權(quán)法》《擔(dān)保法》中有效擔(dān)保物的范圍進(jìn)行相應(yīng)修改，并開(kāi)展抵押試點(diǎn)，做好修改法律法規(guī)的準(zhǔn)備工作。

二是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村普惠金融的法律監(jiān)管。應(yīng)對(duì)《商業(yè)銀行法》進(jìn)行修訂，構(gòu)建起包含市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、監(jiān)管主體、市場(chǎng)推出的全方位的農(nóng)村普惠金融法律監(jiān)管體系。

三是完善《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，給予農(nóng)民專業(yè)合作社更多地金融職權(quán)，使農(nóng)民專業(yè)合作社成為帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展、服務(wù)廣大農(nóng)民的主力軍。

2.完善相關(guān)配套制度

現(xiàn)階段，盡管各項(xiàng)農(nóng)業(yè)科技在不斷進(jìn)步，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然具有很大的不確定性，一些重大自然災(zāi)害等都可能導(dǎo)致農(nóng)民減產(chǎn)甚至破產(chǎn)，對(duì)此，有必要建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)制度，大型災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分散制度等，為應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害保留好資金，切實(shí)降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、減輕農(nóng)民損失。

其次，要加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的信用體系建設(shè)。在農(nóng)民群體中，也存在一小部分投機(jī)心理較重的人，拖欠貸款的現(xiàn)象也比較普遍。對(duì)此，要建立健全農(nóng)民征信系統(tǒng)，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行金融信用評(píng)級(jí)，優(yōu)先給予信用度高的農(nóng)民更多貸款，而對(duì)于屢次失信的農(nóng)民，則可以納入黑名單。

再次，要加強(qiáng)線上普惠金融系統(tǒng)建設(shè)，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對(duì)農(nóng)村普惠金融的形式與渠道進(jìn)行完善，從而擴(kuò)大農(nóng)村普惠金融的覆蓋率，利用線上和線下體系共同構(gòu)建全覆蓋、大格局的農(nóng)村普惠金融體系。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，農(nóng)村普惠金融是惠及廣大農(nóng)民，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的重大舉措，在農(nóng)村普惠金融體系的建設(shè)過(guò)程中，加強(qiáng)法律保障與規(guī)范是必要措施，通過(guò)出臺(tái)專門(mén)立法、完善現(xiàn)有法律及配套制度，必然會(huì)推動(dòng)農(nóng)村普惠金融的進(jìn)一步完善，降低學(xué)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)農(nóng)民增收，實(shí)現(xiàn)共同富裕。