何虹甫

（541006 廣西師范大學法學院/政治與公共管理學院 廣西 桂林）

一、引言

行政裁量權基準是指行政機關在相關法律規(guī)定的裁量空間內，依據(jù)立法者的意圖以及比例原則等要求并結合執(zhí)法經(jīng)驗的總結，按照裁量涉及的各種不同事實情節(jié)，將法律規(guī)范預先規(guī)定的裁量范圍加以細化，并設以相對固定的具體判斷標準。①行政裁量基準最重要的作用在于限制行政機關的行政裁量權利，使其能夠在一個最合適的區(qū)間內發(fā)揮出最大作用。行政裁量權是行政機關在法律許可內對其作為與不作為抑或是如何作為進行選擇的權力，是一項行政機關在依法行政過程中非常重要的權利，特別表現(xiàn)在行政處罰活動中。但是行政自由裁量權也具有雙面性，特別是在我國法治不健全、法治政府構建處于起步階段的情況下，行政自由裁量權的消極一面在近兩年來越發(fā)深刻，造成了極大的社會矛盾。所以越發(fā)迫切地需要加強對行政自由裁量權的控制。行政裁量基準提出與發(fā)展是學界以及實務界認為解決以上問題的有效途徑之一。

二、行政裁量基準的法理探析

（一）行政裁量基準的軟法屬性

在我國法治構建的實踐中，想要保證行政機關在行使行政裁量權時的正當性，就必須通過法律對其予以約束。行政裁量基準是行政機關對行政權力內在的自我控制手段，是行政機關進行自我約束、自我規(guī)范的重要制度創(chuàng)新，其涵括上級機關對下級機關的執(zhí)法監(jiān)督與指導；行政機關在執(zhí)法過程中的自律等。

若行政裁量基準作為硬法存在，其就難以對授權行政機關裁量處置的事物作更進一步的具體明確的規(guī)定，或更進一步制定行政裁量基準式的規(guī)則。否則，行政裁量的空間就會被壓縮乃至不復存在，行政裁量就無裁量可言。②事實上其也并不由國家立法機關頒布也并不依賴與國家強制保障實施。所以行政裁量基準事實上并不存在我們說的硬法的法律效力，也不屬于任何法律規(guī)范內容，更不具有直接的司法適用性。我國《行政訴訟法》中的相關規(guī)定，在行政案件的審理過程中，行政裁量基準并不能夠成為硬性的裁決適用因素。由此可知，在事實上行政裁量基準只能劃歸軟法范疇，也僅具備入軟法的約束效力。

（二）行政裁量基準的規(guī)則屬性

行政裁量基準是一種解釋性的行政規(guī)則。行政裁量基準，由于其設定并不是嚴格意義上的立法行為，也不符合行政法規(guī)的定義，僅僅能把它作為行政法意義上的行政規(guī)則，其在實質上所面對的對象并非是行政行為的相對人，而是行政機關內部行使行政權利的行政人員。行政裁量基準是一種自上而下的行政機關行為規(guī)范，是一種非法規(guī)性的內部行政規(guī)則。行政裁量基準作為一種非法規(guī)性的內部行政規(guī)則屬于一種解釋性規(guī)則，雖然它有著部分指導、建議的意思，和指導性規(guī)則有一定相似之處。但是，作為目的在于限制行政權力濫用的制度，它必須具有一定的強制性，而這中強制性就是相關行政部門運用基準讓行政主體與行政相對人明白法律法規(guī)的真實含義，要對行政行為本身進行再次的細化與劃分，讓行政權力行使者明確權利行使的限度，當其超出一定限度時必須要提出明確的原因，如若不然即需要承受相應的法律追責。這樣一個過程實質上就是一個對行政權利行使程度的具體解釋的過程。所以說行政裁量基準屬于行政機關制定的解釋性行政規(guī)則，是行政執(zhí)法機關對其所執(zhí)行的行政法律規(guī)范的具體化，是一種具有工具性的解釋性行政規(guī)則。

三、法治政府構建中的行政裁量基準

（一）法治政府構建對行政裁量基準的需求

法治國家的實現(xiàn)，最基本要求就是要實現(xiàn)成功構建法治政府與法治社會。而法治就意味著在國家社會的運行過程中，法律需要處于一個主導地位。要強調法律在社會生活中的權威性、普遍性，社會生活需要以法律為準則進行。在此基礎上的法治政府構建實質上要求政府行政機關需要通過法律來限制行政權利的濫用。法律由人民制定，政府行政機關的權利來源人民的賦予，所以也必然應當遵循法律的約束。行政自由裁量權作為行政機關治理復雜的社會生活的必要權力，它的優(yōu)點在于能夠克服法律的原則性，使行政主體可以機動靈活地因地制宜作出富有成效的治理。然而，任何一種自由裁量權之所以被稱為自由裁量權，是因行使其的主體是人，人具有強烈的主觀意識。當自由裁量權被無限擴大后，權利行使人的主觀意志得到最大地釋放，從而就容易造成權利腐敗。不受控制的行政自由裁量權對法治會造成深遠而沉重的影響。應對這一情況，如何對自由裁量權進行有效控制成為了另一個不容忽略的問題。行政裁量基準能夠使自由裁量條款進行科學細化的特性非常適合當前中國行政自由裁量現(xiàn)狀。目前中國行政自由裁量存在較為廣泛，在行政過程中普遍缺乏審慎與合理的裁量，在其行使過程中又缺乏有效的原則性約束和程序上的引導。因此，設立能夠細化、量化自由裁量權限的行政裁量基準對于依法行政與法治政府構建都有強列的針對性和必要性

（二）法治政府構建中行政裁量基準作用

在我國法治政府構建過程中，行政裁量基準起著重要作用。首先，行政裁量基準可作為行政機關作出行政行為的適用準則，能夠達到明確執(zhí)法標準，精細執(zhí)法規(guī)則的作用，從而實現(xiàn)行政機關在執(zhí)法過程中的自我約束與自我限制。其次，行政裁量基準能夠精準細化法律條文、彌補在行政過程中遇到的法律的立法不周性。由此可以排除行政機關的做具體的行政裁決時恣意行為，保障其合理、合法。最后，可以顯著提高公民的法治意識，在設定行政裁量基準的過程中向全社會予以公開，并將最終所確立的行政裁量標準予以公布，將有利于使公民對公民己身行為所將有可能面對的行政處分產(chǎn)生預見性，日積月累下，讓公民看知道法、得懂法、知道如何才能守法。從而達到提升公民的法治意識的作用。

四、行政裁量基準體系化制度的建立

（一）依據(jù)責任限制行政裁量濫用

對于如何限制行政人員自由裁量權的濫用，有學者認為，“讓自由裁量權對結果負責，即在解除規(guī)則和細則的繁瑣控制后，讓行政人員能夠在相對寬松的環(huán)境下依其積極性和主動性行使自由裁量權，但這種權力并非毫無責任，而是從‘對規(guī)則負責’轉化為‘對結果負責’，通過行政人員最終的行為結果來對其自由裁量權的運行狀況進行評價?！雹弁ㄟ^責任分配來限制行政裁量的濫用，這種“結果主義”的方法一方面能夠使行政人員在規(guī)則的框架內行使權力而不過于局限，又能夠有效規(guī)制權力運行的狀況。

（二）行政裁量基準公開制度

如果在審查的行政裁量基準沒有予以公開，那么申請人就無法根據(jù)基準來判斷行為的效力并作出合適的自我判斷。由于行政裁量基準由行政機關內部制定并由其內部所引用的行使行政裁量權利的重要依據(jù)，行政裁量基準必然會使行政機關在行使行政裁量權時對行政相對的人切身利益產(chǎn)生重大影響，所以行政裁量基準的設定需要面向公眾予以公開，除此之外， 從遵循行政法的重要原則之一的行政公開原則角度出發(fā)，行政機關在依法行使其權利的過程中所制定的一系列法規(guī)、規(guī)章等，以及相關的制定過程都應當依法公開。行政裁量基準當然也應當包含在需公開的內容中。只要將其公開，公眾才能對公眾自我行為進行自我約束，也能更好地對行政裁量基準進行監(jiān)督。

（三）行政裁量基準公開制度

在社會公眾利益越發(fā)多元的時代背景下，行政裁量基準作為行政機關行使行政權利內部依據(jù)，就天生具有了影響社會公眾利益的再分配的能力。既然涉及了社會公眾利益的再分配就應該讓公眾參與到行政裁量基準的制定過程中，公眾參與是行政法程序正當原則的基本要求，行政機關應該提供條件讓公眾參與到行政決策之中。也就是讓公眾有機會針對行政裁量基準提出自己的利益訴求，從而在行政裁量時將公眾的意見納入到考量范圍中，從而對行政裁量基準的制定產(chǎn)生一定的影響。在這一過程中，不僅加強了公眾和行政機關的溝通，也能夠提高行政裁量基準制定的民主性和科學性。除此之外，公眾對于行政裁量的可接受性也會提高，從而降低執(zhí)行的成本。

五、結語

行政裁量基準作為行政機關行使自由裁量權的重要依據(jù)，它是行政機關對于相關行政法律立法意圖、立法目標的更進一步的闡釋。雖然其并非國家立法機關所立法，但實質上也是控制行政裁量權的工具。這個工具地使用，在傳統(tǒng)立法與司法審查的疲軟以及行政自我監(jiān)督不到位造成社會矛盾沉積的背景下，對充分保證了行政裁量權的合理、合法使用起了重要作用。因此，行政裁量基準是一項體系化的制度，它的設立對于實現(xiàn)法治政府、法治國家的構建起著重要作用。

注釋：

①吳蘭.論行政裁量基準制度——以法治政府的建立為視角[J].長白學刊,2010,(01):100-104.

②戈佳琦.行政裁量基準的軟法效力研究[J].中國商界(上半月),2010,(06):159-160.

③崔卓蘭,劉福元.淺析行政自由裁量權的過度規(guī)則化[J].行政法學研究,2008,(2).