張莉瓊

（721004 寶雞市監(jiān)察委員會(huì) 陜西 寶雞）

為保證監(jiān)察體制改革的決策得以落實(shí)，在監(jiān)察體制改革之前以及改革過(guò)程中需要對(duì)目前的社會(huì)變化形式及其他方面因素實(shí)施有效分析，在分析的基礎(chǔ)上確定更為合理的監(jiān)察體制改革模式，從而為推進(jìn)監(jiān)察體制改革工作順利開展提供有效參考依據(jù)，也盡可能減少監(jiān)察體制改革將要面臨的問(wèn)題。從行政監(jiān)察法到監(jiān)察法，不僅表現(xiàn)在法律名稱的變化上，還表現(xiàn)在法律內(nèi)容和法律屬性的變化上。為此，應(yīng)深入分析這一體制變化模式，彰顯監(jiān)察工作作用效果。

1 從特別法到一般法

行政監(jiān)察法自1997年5月9日起施行，2018年3月20日廢止；監(jiān)察法于2018年3月20日經(jīng)第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)，國(guó)家主席簽署第3號(hào)主席令予以公布，自公布之日起施行。為什么要用監(jiān)察法取代原有的行政監(jiān)察法，筆者認(rèn)為主要是基于以下三方面原因：第一，消除監(jiān)察盲區(qū)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋；第二，確立監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立性；第三，紀(jì)檢監(jiān)察力量整合，既反腐敗，也反懶政不作為。由此我們可以在一定程度上對(duì)監(jiān)察法與行政監(jiān)察法加以區(qū)分，從行政監(jiān)察法廢止到監(jiān)察法的有效落實(shí)，從最大程度上擴(kuò)大了監(jiān)察對(duì)象的范圍，表明了國(guó)家反腐敗力度的增強(qiáng)，也體現(xiàn)了反腐敗不再只是黨內(nèi)監(jiān)督，更上升為一項(xiàng)國(guó)家意志，從而奠定了監(jiān)察委員會(huì)的法律地位。按照原來(lái)的行政監(jiān)察法，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為政府的一個(gè)組成部分，其監(jiān)察對(duì)象當(dāng)然為行政機(jī)關(guān)及其工作人員。而監(jiān)察法則不同，監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的組成部分，根據(jù)監(jiān)察法十五條的規(guī)定，其實(shí)現(xiàn)了對(duì)公職人員監(jiān)察的全面覆蓋，從這個(gè)層面來(lái)說(shuō)，體現(xiàn)出監(jiān)察法監(jiān)察對(duì)象的全面性和監(jiān)察范圍的廣泛性，也體現(xiàn)了從行政監(jiān)察法這一特別法到監(jiān)察法這一一般法的變化。

不僅如此，從行政監(jiān)察法到監(jiān)察法，將原有的紀(jì)檢監(jiān)察職能進(jìn)行了有效整合，將監(jiān)察監(jiān)督的對(duì)象從原來(lái)的行使行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)及其工作人員，擴(kuò)大到所有行使公權(quán)力的公職人員和有關(guān)人員，這不僅契合黨中央反腐敗全覆蓋，無(wú)禁區(qū)的站位，也符合全面依法治國(guó)的制度設(shè)計(jì)。監(jiān)察體制改革，對(duì)原有監(jiān)察監(jiān)督范圍進(jìn)行了有效擴(kuò)展，增加了監(jiān)察監(jiān)督對(duì)象數(shù)量，盡可能的保證監(jiān)察監(jiān)督能夠滿足現(xiàn)行社會(huì)發(fā)展形勢(shì)和要求。當(dāng)前實(shí)施的監(jiān)察體制改革，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察監(jiān)督全覆蓋的目標(biāo)，全面增強(qiáng)監(jiān)察監(jiān)督的權(quán)威性和合理性，監(jiān)察法作為一般法在保證法律規(guī)章完整性的同時(shí)，也有效減少處理涉及監(jiān)察法律事項(xiàng)時(shí)矛盾與沖突出現(xiàn)的可能性，進(jìn)一步保證監(jiān)察體制改革的作用效果能夠充分的發(fā)揮出來(lái)。

2 從行政法到反腐敗國(guó)家立法

法律體系是指一國(guó)全部現(xiàn)行法律規(guī)范分類組合為不同的法律部門而形成的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。當(dāng)前我國(guó)的法律體系有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)三個(gè)層次，包括憲法及其相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法七個(gè)法律部門。按照這一劃分標(biāo)準(zhǔn)，雖然行政監(jiān)察法和監(jiān)察法在調(diào)整社會(huì)關(guān)系方面具有內(nèi)在的一致性，但是原來(lái)的行政監(jiān)察法屬于行政法法律部門，而監(jiān)察法很顯然不屬于行政法的范疇。從監(jiān)察法出臺(tái)的背景以及立法目的來(lái)看，其是為了推進(jìn)全面依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作而制定的法律，因而其應(yīng)屬于反腐敗國(guó)家立法。

監(jiān)察體制改革從2016年12月在北京、山西、浙江開始試點(diǎn)，到2017年11月在全國(guó)推開試點(diǎn)，再到2018年3月20日監(jiān)察法出臺(tái)，整個(gè)過(guò)程都在彰顯著反腐敗的力度和決心。同時(shí)，監(jiān)察法的頒布實(shí)施賦予了監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察職責(zé)的權(quán)限和措施，對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家反腐目標(biāo)具有重要意義。監(jiān)察體制改革正是適應(yīng)這一要求的，從行政監(jiān)察到國(guó)家層面的全覆蓋的監(jiān)察，進(jìn)而形成巡視、派駐、監(jiān)察全覆蓋的統(tǒng)一的權(quán)力監(jiān)督格局，形成發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、糾正偏差、懲治腐敗的有效機(jī)制。正如全國(guó) 人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)李建國(guó)在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議上作監(jiān)察法草案說(shuō)明時(shí)所說(shuō)，制定監(jiān)察法，就是通過(guò)立法方式保證依規(guī)治黨與依法治國(guó)、黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一，將黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來(lái)，不斷提高黨和國(guó)家的監(jiān)督效能。

3 從其他法律到基本法律

眾所周知，全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律與國(guó)務(wù)院、地方政府或權(quán)力機(jī)關(guān)制定的規(guī)章、地方政府規(guī)章、地方性法律存在本質(zhì)上的差異。為了更好的實(shí)施監(jiān)察監(jiān)督工作，就需要對(duì)現(xiàn)有法律、規(guī)章實(shí)施優(yōu)化改善，從本源上降低各項(xiàng)工作在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題的可能。而且在原有監(jiān)察體制的影響下，享有紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)力或職責(zé)的部門在開展工作時(shí)所涉及的法律法規(guī)在主體和法律效力等方面大不相同，從而在很大程度上對(duì)監(jiān)察效果的實(shí)現(xiàn)造成了掣肘，為了改變這一問(wèn)題，就需要在監(jiān)察體制改革中結(jié)合改革現(xiàn)狀設(shè)定合理的法律規(guī)章。從國(guó)家立法的角度出發(fā)，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)能夠按照國(guó)家監(jiān)察工作要求開展工作，而監(jiān)察法作為全國(guó)人大制定的基本法律，一方面賦予監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察權(quán)行使的正當(dāng)性，另一方面也約束監(jiān)察權(quán)的行使，這是其他法律所無(wú)法實(shí)現(xiàn)的效果。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，正是鑒于以上三方面的變化，從而說(shuō)明行政監(jiān)察法已經(jīng)不能滿足社會(huì)發(fā)展的需求，而監(jiān)察法亦是在全面反腐、國(guó)家反腐、制度反腐的大背景下應(yīng)運(yùn)而生。從行政監(jiān)察法到監(jiān)察法，以上三大定位的變化，不僅從基本觀念上厘清了我們認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，而且為監(jiān)察體制改革、監(jiān)察委員會(huì)全面實(shí)行監(jiān)察權(quán)，推動(dòng)國(guó)家反腐目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定了制度基礎(chǔ)。