◎陳潤羊 德國潔

伴隨著我國農村環(huán)境問題日益突出，農村環(huán)保盡管在認識和政策層面得到不斷加強，然而，農村環(huán)境形勢依然嚴峻。這就令人不得不深思其背后關于單就環(huán)保論農村環(huán)保的邏輯困境。一直以來，無論是在“重中之重”的“三農”問題中，還是最嚴格的環(huán)境保護制度中，農村環(huán)保都屬于薄弱領域和薄弱環(huán)節(jié)，深究其理，這種困境是與農村環(huán)保在研究和實踐層面都沒有納入城鄉(xiāng)一體化的大視野去考察密切相關。由于我國各階段出現(xiàn)的農村環(huán)境問題是一系列制度安排的結果［1］，“頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳”式小格局走不出研究和實踐的新道路，這就需要從理論上，去分析農村環(huán)境問題產生的制度根源，并尋求治本之策。

一、以城鄉(xiāng)一體化的概念去認識城鄉(xiāng)環(huán)保一體化

城市和鄉(xiāng)村是區(qū)域的“空間”兩類存在形式，不同密度形成了城市和鄉(xiāng)村的概念。城鄉(xiāng)關系是發(fā)展中國家需要解決的重大問題，在我國就是被確認為是“重中之重”的所謂“三農”問題。當前的“城鎮(zhèn)化”研究所涉及范圍，不是單純的“城市”或“農村”問題，是城鄉(xiāng)兩大領域研究的共同主題。從歷史發(fā)展進程看，工業(yè)化階段的完成意味著經典的農村勞動力就業(yè)轉移已經完成，人口流動性質（同質與異質）和方向（單向與雙向）發(fā)生了新的變化。忽視階段性變化的政策，必然導致“城市病”與“農村病”的并發(fā)，重復發(fā)達國家已經走過的老路。城鄉(xiāng)一體化是為解決中國特殊問題而形成的一個特定概念，針對目標是城鄉(xiāng)二元經濟社會結構現(xiàn)象的解決。城鄉(xiāng)一體化的概念側重于從制度意義上處理城鄉(xiāng)關系，其主要目標和核心理念在于，在城鄉(xiāng)并存、共同繁榮的條件下，縮小乃至消除城鄉(xiāng)之間由制度差別而形成的差距［2］。

城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展以勞動力、物資、資金和信息等要素在兩者間的流動與聚集為基礎而緊密聯(lián)系在一起。要素的流動與聚集又導致了城鄉(xiāng)間生態(tài)環(huán)境的變化。城市的擴張，鄉(xiāng)村地區(qū)成為城市發(fā)展中環(huán)境壓力的承載地［3］。處在高度城市化階段的生態(tài)文明，更加需要依賴體量和規(guī)模上遠超過生產空間和生活空間的生態(tài)空間加以支撐，而鄉(xiāng)村則是高度城市化階段的生態(tài)文明賴以存在的重要空間［4］。

從生態(tài)環(huán)境的角度看，集聚不僅僅是單位面積上人口、產業(yè)、就業(yè)、居住等密度的加大，也是環(huán)境負荷和污染排放在單位空間上強度的增加；而擴散則是通過產業(yè)和人口的布局調整，降低單位面積上環(huán)境負荷和污染排放的強度，使經濟發(fā)展與資源環(huán)境的承載力相適應。生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)具有開放性的特點，城鄉(xiāng)在自然生態(tài)景觀上盡管差異明顯，但都屬于大的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)。因此，城鄉(xiāng)環(huán)保一體化既是城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)有機體系的空間體現(xiàn)，也是城鄉(xiāng)一體化的主要內容和主要目標。這里的城鄉(xiāng)環(huán)保一體化，主要是從研究和實踐層面為認識、分析和解決問題而提出的一個概念，并非為了人為分割城鄉(xiāng)原有或本有的生態(tài)聯(lián)系，而是從制度層面消除或縮小城鄉(xiāng)之間的差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境的公平和正義。

我國特定的社會經濟二元結構既是一般意義上城鄉(xiāng)分割的制度根源，也是城鄉(xiāng)環(huán)保差距、不平等的根本緣由。西方環(huán)保主義起源于對工業(yè)和城市污染的認識和反思，我國的環(huán)保事業(yè)起步于借鑒和學習國外，加之環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題首先或者比較大規(guī)模地發(fā)生于城市或工業(yè)，因此，我國的城鄉(xiāng)環(huán)保的制度差距的歷史緣由也由此形成。我國的環(huán)保起步于甚至現(xiàn)在也基本上是圍繞著城市進行的，“重城市、輕農村”，“重工業(yè)、輕農業(yè)”的思想根深基固，致使我國城鄉(xiāng)環(huán)保的差距巨大、后果嚴重。雖然環(huán)保的城市偏向主義正在發(fā)生改變，但二元結構的影響不可能在短期內消除。

二、城鄉(xiāng)環(huán)保差距的重大挑戰(zhàn)

（一）城鄉(xiāng)環(huán)保差距的現(xiàn)實表現(xiàn)

1.在環(huán)保法律和政策上，城鄉(xiāng)差別巨大。經過40多年的法治建設，我國的環(huán)保法治體系已經比較健全，但農村環(huán)保領域的立法尚有無法可依的空白之處。目前還沒出臺農村環(huán)境保護的專門性法律，呼吁多年的《土壤污染防治法（草案）》也才在2017年6月向社會征求意見。在農村環(huán)保的地方立法、標準體系等方面，都尚有巨大的改進空間。究其原因，我國環(huán)境立法中的“城市中心主義”直接導致農村環(huán)境立法供給嚴重不足［5］。在政策上，對城市和工業(yè)企業(yè)污染治理有許多優(yōu)惠政策，如排污費返還，城市污水處理廠建設時征地低價，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)污染治理設施的貸款貼息等。但農村從財政渠道獲得污染治理的資金渠道有限，也難以申請到用于專項治理的排污費［6］。

2.在治理投入上，農村環(huán)保嚴重不足。從工業(yè)污染治理項目、“三同時”項目和城市環(huán)境基礎設施建設的投資額上看，《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》的數(shù)據(jù)顯示：2015年我國污染治理投資總額為8 806.3億元，占當年GDP的1.3%，比2014年的1.51%有所下降。近年來，我國雖然加大了對農村環(huán)保的投資力度，但大多仍然還是在還環(huán)保投入欠缺尤其是針對農村環(huán)保的歷史舊賬?！笆濉睍r期，中央財政支出專項資金275億元，在23個省份進行農村環(huán)境連片整治示范。2014年全國盡管有25萬個行政村開展了村莊整治，但占全國行政村的比例也只有45.7%而已。

3.在環(huán)境基礎設施建設上，農村嚴重缺乏。在環(huán)境基礎設施建設上，我國城鄉(xiāng)之間差距還是同樣明顯。2015年，城市生活垃圾無害化處理率平均達到94.1%，上海、江蘇、山東已達100%。全國城市污水處理率91.9%，其中污水處理廠集中處理率87.97%。與此同時，《城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示：同年末，全國65.6%的行政村有集中供水，但處理了生活污水的行政村僅占11.4%，處理了生活垃圾的行政村相對較好，但占比也只有62.2%。

4.在環(huán)境監(jiān)測上，農村還在試點示范階段。環(huán)境質量公報制度是依賴于環(huán)境監(jiān)測體系的。目前，我國已建立了以城市為中心，涵蓋大氣、水、聲等環(huán)境要素在內的、以地面監(jiān)測和衛(wèi)星監(jiān)測為一體的環(huán)境監(jiān)測網絡體系，如針對338個地級及以上城市的環(huán)境空氣質量監(jiān)測等。但是，目前我國農村環(huán)境監(jiān)測尚沒全面覆蓋。根據(jù)《全國農村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》，2014年到2016年，全國合計監(jiān)測村莊總數(shù)約為 1362個。這樣的環(huán)境監(jiān)測規(guī)模，對于幅員遼闊的農村而言顯然太小，難以全面反映農村環(huán)境質量的狀況。

5.在環(huán)境監(jiān)管上，農村應對乏力。目前，我國縣級以上環(huán)保部門的工作大都是針對城市的，絕大多數(shù)的環(huán)保機構也沒有延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，致使農村環(huán)保監(jiān)管不力。《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》的數(shù)據(jù)顯示：2015 年，在全國環(huán)保系統(tǒng)機構總數(shù)中，國家級、省級、地市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構占比分別為0.30%、2.69%、15.66%、61.80%、19.55%?！冻青l(xiāng)建設統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示：2968個鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構，只占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的10%，約90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏專職負責環(huán)保職責的機構。

（二）城鄉(xiāng)環(huán)保分割造成的惡果

正是由于城鄉(xiāng)環(huán)保方面的巨大差距，導致我國農村環(huán)境問題日益嚴重。然而，農村環(huán)境問題主要體現(xiàn)為農業(yè)和農村的非點源污染或者說是面源污染，其不同于城市和工業(yè)的點源污染，具有如下的特征：原因的復雜性、來源的廣泛性、時空的分散性和治理的困難性等［7］。環(huán)境問題是二元結構導致的結果，不應視為二元結構本身。城鄉(xiāng)環(huán)保的制度差距造成了一系列的惡果，不僅僅導致表面上的農村環(huán)境問題日益嚴重，也造成食品安全問題突出、威脅農民健康、影響農村持續(xù)發(fā)展等。因此，要改變農村環(huán)境不斷惡化的趨勢，就必須縮小城鄉(xiāng)差距，提高農民收入，進而從制度上去改變環(huán)境問題產生的根源。

三、農村環(huán)保走向城鄉(xiāng)一體化的應對之策

（一）科學認識城鄉(xiāng)環(huán)保差距

城鄉(xiāng)二元結構產生了“三農”問題和環(huán)境污染問題，兩者都是在發(fā)展過程中付出的代價，但站在現(xiàn)在的角度看，也因此支撐了國家整體的經濟增長，為后來對農民反哺和環(huán)境補償積累了雄厚的經濟基礎。無疑，城市是污染負荷的最大貢獻者，環(huán)境治理路徑設計就是城市偏向型的。但是，將其視為合理并放任長此下去就必然引發(fā)城鄉(xiāng)生態(tài)失調的嚴重后果。城鄉(xiāng)環(huán)保的不平衡也具有不同于其他城鄉(xiāng)差距的特性，如與我國特有的土地集體制度沒有直接的聯(lián)系。同時，城鄉(xiāng)環(huán)保差距在我國不同發(fā)展水平的省份上，也呈現(xiàn)較大的區(qū)域差異，社會經濟發(fā)展水平較低的中西部地區(qū)和省份，要比社會經濟發(fā)展水平較高的東部地區(qū)和省份的環(huán)保差距更大。

（二）城鄉(xiāng)環(huán)保一體化的目標和內容

在特定歷史條件下形成的城鄉(xiāng)二元體制機制，造成了城鄉(xiāng)環(huán)保多方面的巨大差距。因此，城鄉(xiāng)環(huán)保一體化的主題就是通過城鄉(xiāng)發(fā)展一體化機制體制和生態(tài)環(huán)保領域的深入改革，破解城鄉(xiāng)二元結構的困境?？上驳氖?，十八大以來，我國全面深化改革工作深入推進，這方面的制度正在不斷重構。而城鄉(xiāng)環(huán)保一體化的制度建構，需要樹立理性、人本、自由等理念，通過消除對農民的制度性歧視、健全完善農民權利實現(xiàn)的保障機制和建立適應農村環(huán)保要求的環(huán)境法制來實現(xiàn)［8］。

城鄉(xiāng)環(huán)保一體化就是通過城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)保規(guī)劃、環(huán)境基礎設施建設和公共服務供給等多方面的一體化，推動城、鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境問題的協(xié)同治理，促進城鄉(xiāng)環(huán)境的公平。需要注意的是，城鄉(xiāng)環(huán)境一體化不是一樣化，也不可能一樣化，因此需要根據(jù)我國社會經濟發(fā)展階段的實際，制定差異化的城鄉(xiāng)環(huán)保指標的目標。

1.城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)保規(guī)劃。一是健全城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)?？傮w規(guī)劃體系。形成“發(fā)展、建設、國土、環(huán)保”系統(tǒng)融合而成的、具有高度綜合性、融合性、法制性和約束性的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃體系［9］。二是推進城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境一體化規(guī)劃。主要從城鄉(xiāng)空間利用、城鄉(xiāng)生態(tài)工程等方面展開各項規(guī)劃設計內容［10］。三是做好各類規(guī)劃的銜接。包括生態(tài)保護和污染防治的城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，要與區(qū)域的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等其他規(guī)劃相銜接，以保證各類規(guī)劃的協(xié)調性。

2.環(huán)境基礎設施建設。一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境基礎設施。各級政府切實按照2015年新“環(huán)境保護法”的要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)污水處理、固體廢物的收運和處置等設施，以及危險廢物處置等環(huán)境保護公共設施，并通過督查以保障各類設施發(fā)揮效應。二是確保污染治理能力。加大投資和建設力度，每個縣至少具備垃圾處理和污水治理的能力，提高區(qū)域環(huán)境監(jiān)測的評估水平。三是城鎮(zhèn)環(huán)境治理設施和服務向農村延伸。推進城鄉(xiāng)污水處理，垃圾回收、處理和處置設施的統(tǒng)一規(guī)劃、建設和管理工作，有步驟地實現(xiàn)農村環(huán)境問題治理的全覆蓋。

3.公共環(huán)境服務供給。一是深入推進城鄉(xiāng)環(huán)保制度改革。穩(wěn)步擴大跨地區(qū)環(huán)保機構試點、省以下環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理試點，加強對地方政府環(huán)保履責情況的監(jiān)查。二是各級政府統(tǒng)籌推進區(qū)域和城鄉(xiāng)環(huán)境基本公共服務的均等化。市級政府強化統(tǒng)籌和綜合管理職責，區(qū)縣政府負責執(zhí)行落實，縣鄉(xiāng)級政府提高農村環(huán)保公共服務水平，推動農村環(huán)境綜合整治。三是建立和創(chuàng)新環(huán)境治理新模式。構建區(qū)域流域聯(lián)防聯(lián)控和城鄉(xiāng)協(xié)同治理的新機制，健全可以嚴格監(jiān)管所有污染物排放的制度體系。

（三）農村環(huán)境治理的著力點

針對我國農村環(huán)保的薄弱局面，以城鄉(xiāng)環(huán)保一體化為導向，努力縮小城鄉(xiāng)環(huán)保的差距，因此，農村環(huán)境治理的著力點主要有：

1.加強法治建設，完善農村環(huán)保政策體系。克服環(huán)境立法中的“城市中心主義”的影響，彌補農村環(huán)保法治和政策領域的空白點。研究制定國家層面《農村環(huán)境保護法》的必要性和可行性，鼓勵地方層面先行制定農村環(huán)保的地方性法規(guī)，修訂和完善畜禽養(yǎng)殖污染防治等方面的技術標準。實施和城市和工業(yè)一樣的污染治理優(yōu)惠政策。

2.拓展投入渠道，構建農村環(huán)?；I資機制。以各類生態(tài)環(huán)境建設項目和工程為載體，開展合同環(huán)境服務，以PPP模式推進農村環(huán)境治理設施的建設，形成政府、企業(yè)和社會三方投資農村環(huán)保的長效機制［11］。形成工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的體制機制和政策體系。建立生態(tài)受益區(qū)補償生態(tài)屏障區(qū)、市場化化和多元化的生態(tài)補償機制。

3.著眼能力建設，覆蓋農村環(huán)境監(jiān)管空白。不斷加強包括宣傳、監(jiān)測、監(jiān)察等在內的基礎環(huán)境基本能力建設，當前的重點是環(huán)境監(jiān)督管理要從縣向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村下移延伸，在有條件和農村環(huán)境需求大的地區(qū)，要建立鄉(xiāng)村環(huán)保機構；在不具備條件和企業(yè)布局在鄉(xiāng)村較少的地區(qū)，要在現(xiàn)有的縣級環(huán)保機構中設立農村監(jiān)管的相關科室；這兩種情形都通過人員專職或兼職的方式負起農村環(huán)境監(jiān)管的職責來，尤其是經濟欠發(fā)達的中西部地區(qū)，建立針對農村環(huán)保監(jiān)管機構的任務更為迫切。逐步擴大農村環(huán)境監(jiān)測試點的范圍，優(yōu)化監(jiān)測方案，擴大環(huán)境監(jiān)測范圍，全面反映環(huán)境質量。加大環(huán)境執(zhí)法力度，提高監(jiān)察執(zhí)法能力。堅決阻止工業(yè)和城市污染向農村轉移，改善農村環(huán)境質量。

總之，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)保一體化格局形成的標志，是生態(tài)環(huán)保制度體系設計的全面實現(xiàn)以及針對城鄉(xiāng)的全域覆蓋，而城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)保一體化實現(xiàn)的標志，則是城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)保多方面差距的逐步消除或不斷縮小。當前的農村環(huán)境保護，重點是努力彌補歷史的欠賬，夯實環(huán)境基礎設施、環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)測等方面的基礎。長遠而言，農村環(huán)境問題的根本解決，有賴于我國整體城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制和體制的完善，尤其是生態(tài)環(huán)保城鄉(xiāng)一體化的進程。