◎史 宇

“三農(nóng)”問(wèn)題是事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定的基本問(wèn)題。受計(jì)劃生育政策影響，我國(guó)包括農(nóng)村在內(nèi)，出現(xiàn)上億獨(dú)生子女家庭，這些家庭因?yàn)檎恼呙媾R著失獨(dú)的風(fēng)險(xiǎn)，威脅整個(gè)社會(huì)和諧穩(wěn)定。農(nóng)村失獨(dú)家庭作為絕對(duì)的社會(huì)弱勢(shì)群體，針對(duì)農(nóng)村失獨(dú)家庭社會(huì)保障不完善等問(wèn)題，從社會(huì)保障角度，解決農(nóng)村失獨(dú)家庭的養(yǎng)老保障問(wèn)題，要通過(guò)增加資金投入，擴(kuò)大社會(huì)保障范圍等，設(shè)立各省市地方貼合實(shí)際的地方保障標(biāo)準(zhǔn)，共同關(guān)愛(ài)農(nóng)村失獨(dú)家庭，探究農(nóng)村失獨(dú)家庭權(quán)益保障的新模式，共同解決農(nóng)村失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障問(wèn)題，使其老有所養(yǎng)，老有所依。

一、農(nóng)村失獨(dú)家庭權(quán)益保障正當(dāng)性

（一）農(nóng)村失獨(dú)家庭內(nèi)涵

學(xué)術(shù)界對(duì)失獨(dú)家庭展開(kāi)研究，但尚未形成統(tǒng)一概念。胡疊泉，邢啟順（2013）認(rèn)為，失獨(dú)家庭是指夫妻雙方只生育一個(gè)子女，且現(xiàn)無(wú)存活子女家庭［1］；張翼（2012）認(rèn)為，失獨(dú)家庭是指生育獨(dú)生子女但隨后死亡家庭［2］。筆者認(rèn)為，農(nóng)村失獨(dú)家庭是指在農(nóng)村，夫妻雙方只有一個(gè)子女，且子女去世不再有子女的家庭。

（二）農(nóng)村失獨(dú)家庭權(quán)益保障理論

1.基本人權(quán)理論。人權(quán)屬于人的基本理論，包括以形式平等為基礎(chǔ)的自由權(quán)和以實(shí)質(zhì)平等為基礎(chǔ)的社會(huì)權(quán)。人權(quán)原則在農(nóng)村的具體適用，其主要表現(xiàn)為解決農(nóng)村失獨(dú)家庭的社會(huì)保障問(wèn)題。形式平等原則是對(duì)任何人不能采取歧視態(tài)度，平等給予保護(hù)。實(shí)質(zhì)平等則實(shí)行差別保護(hù)，對(duì)弱者采取傾斜保護(hù)政策，保障社會(huì)公平，推進(jìn)了人權(quán)理論發(fā)展。農(nóng)村失獨(dú)家庭屬于弱勢(shì)群體，對(duì)失獨(dú)家庭進(jìn)行特殊保護(hù)是人權(quán)理論的基本要求，有利于彰顯人權(quán)理論價(jià)值理念和價(jià)值追求。

2.“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的政府責(zé)任理論。從政府角度，政府對(duì)農(nóng)村失獨(dú)家庭權(quán)益保障體現(xiàn)了“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的政府責(zé)任。根據(jù)社會(huì)契約理論，政府必須承擔(dān)與其權(quán)力相當(dāng)?shù)呢?zé)任。［3］為控制人口數(shù)量，政府推行計(jì)劃生育政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；但是計(jì)劃生育時(shí)期，政府運(yùn)用行政權(quán)控制人口數(shù)量，給獨(dú)生子女家庭社會(huì)保障帶來(lái)諸多風(fēng)險(xiǎn)。失獨(dú)家庭權(quán)益受損與政府的政策具有直接關(guān)系。計(jì)劃生育政策導(dǎo)致出現(xiàn)失獨(dú)家庭，根據(jù)“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”政府責(zé)任理論，政府必須承擔(dān)相適應(yīng)責(zé)任，解決失獨(dú)家庭的社會(huì)保障問(wèn)題。

二、農(nóng)村失獨(dú)家庭權(quán)益保障立法現(xiàn)狀與法律問(wèn)題

（一）農(nóng)村失獨(dú)家庭權(quán)益保障立法現(xiàn)狀

長(zhǎng)期實(shí)行的計(jì)劃生育政策，農(nóng)村失獨(dú)家庭權(quán)益保障的法律制度缺失，是目前我國(guó)農(nóng)村失獨(dú)家庭權(quán)益保障的立法現(xiàn)狀特征。

第一，計(jì)劃生育政策是我國(guó)獨(dú)特政策。計(jì)劃生育政策是一把雙刃劍，不可避免地引發(fā)社會(huì)問(wèn)題，特別是農(nóng)村失獨(dú)家庭的養(yǎng)老問(wèn)題。一旦農(nóng)村獨(dú)生子女發(fā)生意外，農(nóng)村失獨(dú)家庭權(quán)益就無(wú)法保障，產(chǎn)生農(nóng)村失獨(dú)家庭無(wú)人養(yǎng)老困境，再加上政府對(duì)農(nóng)村失獨(dú)家庭制度保障不健全，農(nóng)村失獨(dú)家庭的權(quán)益保障實(shí)在令人堪憂，嚴(yán)重影響農(nóng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

第二，農(nóng)村失獨(dú)家庭權(quán)益保障的法律制度缺失。目前，我國(guó)缺乏完善的失獨(dú)家庭權(quán)益保障法律法規(guī)體系，農(nóng)村失獨(dú)家庭權(quán)益保障的法律制度缺失。在法律層面，《人口與計(jì)劃生育法》規(guī)定，政府對(duì)失獨(dú)家庭給予必要的幫助，這種規(guī)定具有模糊性，在實(shí)踐中可操作性不強(qiáng)，農(nóng)村失獨(dú)家庭權(quán)益無(wú)法保障。在地方行政法規(guī)層面，全國(guó)各地規(guī)定不同，對(duì)失獨(dú)家庭保障各異，特別是失獨(dú)家庭補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低下，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每月每人一百至兩百元不等，失獨(dú)家庭生存及養(yǎng)老無(wú)法保障。

（二）農(nóng)村失獨(dú)家庭權(quán)益保障法律問(wèn)題

1.獨(dú)生子女死亡扶助金發(fā)放制度不健全。獨(dú)生子女死亡扶助金發(fā)放制度不健全是農(nóng)村失獨(dú)家庭權(quán)益無(wú)法保障的重要原因之一。通過(guò)北京市的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，失獨(dú)家庭主要收入來(lái)源包括養(yǎng)老金和地方政府特別扶助金，53.1%的失獨(dú)家庭依靠養(yǎng)老金生活，33.2%依靠政府發(fā)放的“獨(dú)生子女死亡特別補(bǔ)助金”維持生存?？梢?jiàn)，政府扶助金對(duì)農(nóng)村失獨(dú)家庭特別重要，有利于緩解其生活狀況，但是政府扶助金制度不健全，無(wú)法對(duì)失獨(dú)家庭進(jìn)行長(zhǎng)期性保障。

2.失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障制度不健全。目前，我國(guó)在農(nóng)村和城鎮(zhèn)實(shí)行不同的養(yǎng)老社會(huì)保障制度。農(nóng)村養(yǎng)老保障屬于新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，其主要特征表現(xiàn)為農(nóng)村居民參與保險(xiǎn)具有自愿性，國(guó)家不能運(yùn)用行政權(quán)強(qiáng)制農(nóng)村居民參與養(yǎng)老保險(xiǎn)。這樣，農(nóng)村居民只能根據(jù)其生活狀況，自愿參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，然而農(nóng)村居民生活水平低下，再加上無(wú)參與保險(xiǎn)意識(shí)，通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，89.2%的農(nóng)村居民都不自愿參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，致使農(nóng)村養(yǎng)老保障覆蓋率低，失獨(dú)家庭就面臨老無(wú)所依困境，農(nóng)村失獨(dú)家庭養(yǎng)老困難。

3.法律援助制度不完善。法律援助制度不完善致使農(nóng)村失獨(dú)家庭社會(huì)保障問(wèn)題重重。目前，我國(guó)法律援助制度處于起始階段，社會(huì)保障存在諸多問(wèn)題。第一，法律援助立法不完善。隨著我國(guó)法律援助范圍日益擴(kuò)大，特別是在農(nóng)村出現(xiàn)失獨(dú)家庭，《法律援助條例》已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其社會(huì)保障資金無(wú)法解決。第二，法律援助資金不到位與短缺。財(cái)產(chǎn)撥款是目前我國(guó)法律援助資金來(lái)源渠道，但是財(cái)政撥款對(duì)法律援助比例極小，法律援助資金短缺制約法律援助活動(dòng)順利開(kāi)展。

三、農(nóng)村失獨(dú)家庭權(quán)益保障的法律制度構(gòu)建

農(nóng)村失獨(dú)家庭屬于特殊群體，在現(xiàn)有社會(huì)保障制度基礎(chǔ)上，提出構(gòu)建農(nóng)村失獨(dú)家庭權(quán)益保障的法律制度。

（一）探索農(nóng)村失獨(dú)家庭集中養(yǎng)老制度

建立農(nóng)村失獨(dú)家庭集中養(yǎng)老制度是解決農(nóng)村失獨(dú)家庭權(quán)益保障的重要法律制度。失去獨(dú)生子女是農(nóng)村失獨(dú)父母共同特征，集中養(yǎng)老可以為農(nóng)村失獨(dú)父母提供共同的精神家園，在心靈上互相慰藉。探索農(nóng)村失獨(dú)家庭集中養(yǎng)老制度要注意：1.加大政府財(cái)政投入力度。農(nóng)村社會(huì)保障屬于新型保障模式，農(nóng)村失獨(dú)家庭社會(huì)保障離不開(kāi)政府資金支持，因此，解決農(nóng)村失獨(dú)家庭社會(huì)保障，需要政府加大資金投入，對(duì)農(nóng)村失獨(dú)家庭實(shí)行政策上傾斜，簡(jiǎn)化保障手續(xù)，縮短程序時(shí)間。同時(shí)鼓勵(lì)民間力量投資失獨(dú)家庭集中養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，推動(dòng)失獨(dú)家庭養(yǎng)老制度常態(tài)性發(fā)展。2.建立農(nóng)村失獨(dú)家庭集中養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。集中養(yǎng)老目的在于推進(jìn)社會(huì)保障專(zhuān)業(yè)化水平，農(nóng)村失獨(dú)家庭屬于社會(huì)弱勢(shì)群體，建立集中養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作人員服務(wù)素質(zhì)，推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和專(zhuān)業(yè)化，提高農(nóng)村失獨(dú)家庭社會(huì)保障能力。3.建立多樣化的農(nóng)村失獨(dú)家庭集中養(yǎng)老制度。解決農(nóng)村失獨(dú)家庭的權(quán)益保障問(wèn)題，我國(guó)要借鑒國(guó)外集中養(yǎng)老制度，建立多樣化的農(nóng)村失獨(dú)家庭集中養(yǎng)老制度。

（二）建立農(nóng)村失獨(dú)家庭社區(qū)養(yǎng)老機(jī)制

農(nóng)村失獨(dú)家庭社區(qū)養(yǎng)老機(jī)制是解決農(nóng)村失獨(dú)家庭社會(huì)保障的重要制度。1.加大對(duì)農(nóng)村失獨(dú)老人的日常心理安慰。農(nóng)村失獨(dú)家庭失去獨(dú)生子女，心理遭受?chē)?yán)重創(chuàng)傷，心理安慰是農(nóng)村失獨(dú)老人最為棘手問(wèn)題，因此心理慰藉是建立農(nóng)村失獨(dú)家庭社會(huì)保障制度不可或缺的重要組成部分，可以通過(guò)心靈溝通撫慰失獨(dú)老人心靈，為失獨(dú)老人提供專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。2.建立農(nóng)村失獨(dú)家庭針對(duì)性服務(wù)制度。農(nóng)村失獨(dú)老人具有生活自理能力和年齡差異性，農(nóng)村失獨(dú)老人年齡不同，其生活自理能力也表現(xiàn)各異。因此，針對(duì)農(nóng)村失獨(dú)老人的生活自理能力及年齡差別，對(duì)農(nóng)村失獨(dú)老人實(shí)行分類(lèi)化，針對(duì)性對(duì)農(nóng)村失獨(dú)家庭實(shí)行針對(duì)性服務(wù)。3.建立網(wǎng)絡(luò)式覆蓋的失獨(dú)家庭社區(qū)養(yǎng)老機(jī)制?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代具有信息化特征，可以通過(guò)微信與失獨(dú)家庭進(jìn)行聯(lián)系，及時(shí)通過(guò)微信與老人進(jìn)行溝通，社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)附近農(nóng)村居民日常醫(yī)療護(hù)理，提高醫(yī)療服務(wù)水平，為社區(qū)失獨(dú)老人提供基礎(chǔ)性以及專(zhuān)業(yè)性醫(yī)療服務(wù)。

（三）將失獨(dú)家庭納入法律援助范圍

要做好農(nóng)村失獨(dú)家庭的養(yǎng)老保障問(wèn)題，必須將農(nóng)村失獨(dú)家庭納入社會(huì)保障和援助范圍。法律援助是否是國(guó)家重要的職責(zé)，目前我國(guó)《法律援助條例》并沒(méi)有進(jìn)行規(guī)定，致使農(nóng)村失獨(dú)家庭社會(huì)保障缺位。因此，要做好農(nóng)村失獨(dú)家庭的養(yǎng)老和社會(huì)保障問(wèn)題，我國(guó)要積極借鑒國(guó)外法律援助制度，將失獨(dú)家庭納入社會(huì)保障范圍，形成全方位的法律援助范圍，推進(jìn)全方位的法律援助制度在我國(guó)建立。1.建立《法律援助法》?！斗稍ā肥寝r(nóng)村失獨(dú)家庭的基本援助法律，建立專(zhuān)門(mén)性的《法律援助法》，有利于在法律層面保障農(nóng)村失獨(dú)家庭的養(yǎng)老問(wèn)題，并將農(nóng)村失獨(dú)家庭納入法律援助范圍，擴(kuò)大法律援助實(shí)施范圍，解決農(nóng)村失獨(dú)家庭的養(yǎng)老問(wèn)題。2.建立專(zhuān)業(yè)性索賠訴訟程序。建立了專(zhuān)門(mén)性的《法律援助法》后，要解決農(nóng)村失獨(dú)家庭問(wèn)題，還必須建立專(zhuān)業(yè)索賠訴訟程序，通過(guò)專(zhuān)業(yè)的法律援助和訴訟程序，更好地保護(hù)農(nóng)村失獨(dú)家庭的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

（四）加強(qiáng)政府責(zé)任，建立農(nóng)村“失獨(dú)”家庭精神撫慰機(jī)制

增加人民幸福是法律制度最終設(shè)計(jì)。1.加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村“失獨(dú)”家庭群體的救助力度。要解決農(nóng)村失獨(dú)家庭的權(quán)益保障問(wèn)題，完善的法律法規(guī)體系對(duì)農(nóng)村失獨(dú)家庭權(quán)益具有重要的保障功能。因此，要解決農(nóng)村失獨(dú)家庭權(quán)益保障問(wèn)題，就必須完善我國(guó)社會(huì)保障制度，將農(nóng)村失獨(dú)家庭權(quán)益納入社會(huì)保障范圍，建立完善的社會(huì)保障法律法規(guī)體系，根據(jù)農(nóng)村失獨(dú)家庭具體情況，在法律法規(guī)中明確規(guī)定農(nóng)村“失獨(dú)”家庭補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)村失獨(dú)家庭獲得社會(huì)保障。2.政府要通過(guò)人文關(guān)懷，對(duì)農(nóng)村失獨(dú)家庭發(fā)揮心理慰藉作用。政府要建立人文關(guān)懷制度，一旦農(nóng)村家庭發(fā)生變故，政府要及時(shí)與農(nóng)村失獨(dú)家庭進(jìn)行交流與溝通，對(duì)農(nóng)村失獨(dú)家庭進(jìn)行心理慰藉，讓他們得到情感上的撫慰，及時(shí)走出陰影。3.建立扶助失獨(dú)家庭志愿者協(xié)會(huì)。充分調(diào)動(dòng)社會(huì)民間組織力量參與“扶助失獨(dú)家庭志愿者協(xié)會(huì)”，同時(shí)可以吸納熱心企業(yè)家、心理咨詢(xún)師等人員加入，定期到農(nóng)村失獨(dú)家庭上門(mén)服務(wù)，對(duì)農(nóng)村失獨(dú)家庭進(jìn)行心理慰藉。