◎溫 華

目前，我國尚未出臺一部完整的小額信貸法律法規(guī)，因而使小額信貸的調(diào)整和規(guī)范得不到法律的支持，這也是導致其在發(fā)展過程中存在很多困難的直接原因。在推行過程中常見的難度包括：一是依法問題，沒有可以適用的法律，而且法律主體也沒有明確，造成小額信貸的發(fā)展基礎(chǔ)不夠牢固。二是監(jiān)管制度的落實問題，三是風險防控還需要加強。我國小額信貸在發(fā)展過程中存在利率風險、自然風險和信用風險。通過對廣大農(nóng)村發(fā)行小額信貸，有利于提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，有利于更好地解決“三農(nóng)”問題，更有利于信貸制度的完善與落實。因此，必須對制約小額信貸發(fā)展的上述問題徹底解決。

一、農(nóng)村小額信貸制度的法律困境

（一）法律主體地位不明

我國農(nóng)村小額信貸服務組織可分為兩種，即：包括信貸公司和非政府組織在內(nèi)的非金融組織，以及包括信用合作社和商業(yè)銀行在內(nèi)的金融組織?！吨袊y行監(jiān)督管理法》和《商業(yè)銀行法》明確規(guī)定了金融組織的法律地位。盡管在這種規(guī)定中，尚未把小額信貸納入戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，只是將它視為政府用于扶貧的一種手段，也沒有對它做出長期設(shè)計，但不管怎樣，金融組織的主體地位已經(jīng)得到了法律的認可。對于非金融組織來說，我國對它的管制不夠規(guī)范，也沒有出臺相關(guān)的政策法規(guī)，從而導致該類型組織的發(fā)展比較滯后。另外，以政府與捐贈人所簽訂的合同或協(xié)議為依據(jù)，即可獲得經(jīng)營許可證，但是隨著合同或協(xié)議的期限已滿，這種組織的法律主體地位也就逐漸會喪失，因此，其法律主體地位是不夠穩(wěn)固的。誠然，并不是所有的非金融組織都是短命的，經(jīng)過開發(fā)計劃署和社會科學院扶貧社共同授權(quán)和批準的農(nóng)村發(fā)展協(xié)會，則是一個特殊例子。大多數(shù)的非金融機構(gòu)都難以得到政府對自己經(jīng)營主體的認定［1］。這種模糊不清的狀態(tài)，產(chǎn)生了不明確、不穩(wěn)定的信貸雙方的義務與權(quán)利，從而造成很多糾紛，影響了金融市場的規(guī)范化發(fā)展。另外，小額信貸公司具有“只貸不存”的特質(zhì)，由于其主體地位得不到法律的認可，從而也造成這些公司的違規(guī)行為不能及時受到法律制裁。

（二）內(nèi)部管理不完善

為我國農(nóng)村提供小額信貸服務的正規(guī)金融機構(gòu)包括信用合作社和商業(yè)銀行等金融組織，由于這些金融組織可以通過《商業(yè)銀行法》、《公司法》來監(jiān)督和規(guī)范自己的行為，因此它們的內(nèi)部管理相對來說應當比較全面。相對于它們來說，“只貸不存”的小額貸款機構(gòu)和農(nóng)村小額信貸組織，由于是非政府機構(gòu)，在發(fā)展的過程中也沒有相關(guān)的法律法規(guī)對其做出規(guī)范化指導，必然會出現(xiàn)很多問題。歷來非政府機構(gòu)的管理問題都是一個棘手問題，盡管各種機構(gòu)都在想方設(shè)法來提升自己的內(nèi)部管理水平，但是要想從根本上解決，必須創(chuàng)建一套完善的法律法規(guī)。當前我國還沒有制定出專門的小額信貸法律條文，這必然不利于小額信貸的良好發(fā)展。從當前小額信貸的發(fā)展現(xiàn)狀來看，不明確的宗旨和目標、不清楚的管理職責、混亂的治理方式以及不健全的法律法規(guī)，可謂是影響其正常發(fā)展的主要因素。盡管有些非政府性質(zhì)的信貸機構(gòu)已經(jīng)創(chuàng)建了一套運行體系，但是工作人員的服務宗旨往往難以與小額貸款的宗旨保持一致。從2000年起，我國非政府小額貸款組織在市場上的份額在不斷縮減，究其主要原因在于內(nèi)部管理機制不夠完善。小額信貸公司雖然具有“只貸不存”的弊端，但由于該組織通過依據(jù)《公司法》，能夠逐漸改進內(nèi)部管理模式，但綜合來看，它的管理機制還不夠完善，監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)不是過于集中就是過于分散，形成了比較混亂的內(nèi)部管理格局。

（三）缺乏有效的外部法律監(jiān)管

目前，依據(jù)《中國人民銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》可對商業(yè)金融組織進行規(guī)范性管理。當然，對于農(nóng)村來說，可以為其提供小額信貸服務的金融組織，理應受到銀監(jiān)會和中國人民銀行的指導與監(jiān)督。從上述論述可以得知，相較于其他信貸類型，小額信貸凸顯了社會屬性，因此不應當將其監(jiān)管范圍、監(jiān)管方式與其他信貸服務等同。但是，由于我國沒有推廣專門的小額信貸法律法規(guī)，很難以對小額信貸的監(jiān)督方式進行細化。長久以來，導致小額信貸的發(fā)展受到了一定的制約，使小額信貸對于推進農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)的作用逐漸被弱化。

另外，對于非政府機構(gòu)的主體地位、運行機制以及市場準入標準，我國現(xiàn)行法律也沒有做出明確的規(guī)定，至今為止，在小額信貸發(fā)展過程中，還沒有制定一個完整的專業(yè)性的監(jiān)督個管理體系，對于非金融機構(gòu)的監(jiān)管并不屬于銀監(jiān)會和中國人民銀行的職責。因此，當前最突出的問題就是獨立的監(jiān)管機構(gòu)的缺失，從而導致非政府機構(gòu)對于我國農(nóng)村提供的小額貸款服務不夠規(guī)范，存在很多弊端。

二、完善我國農(nóng)村小額信貸法律規(guī)制

（一）明確農(nóng)村小額信貸機構(gòu)的法律主體地位

農(nóng)資合作社、村鎮(zhèn)銀行等新型的金融管理組織，都屬于我國農(nóng)村信用社和商業(yè)銀行的范疇，并且這些金融服務機構(gòu)的主體地位，已經(jīng)得到了法律的許可，也就是說，通過立法形式，國家承認這些組織的合法地位。當前，非常迫切需要得到我國法律對主體進行認可的小額金融組織包括兩種。首先是具有非政府組織性質(zhì)的小額貸款組織；其次是具有“只存不貸”性質(zhì)的小額貸款組織。“法律應當對非政府組織的小額貸款機構(gòu)，做出詳細規(guī)定，明確其市場準入條件及金融服務項目”，只有這樣才能有助于小額信貸機構(gòu)的健康發(fā)展，如果沒有得到法律的許可，小額信貸公司在開展業(yè)務服務時就不會得到充分的法律保障，并且還會使社會公眾對其行為持有懷疑的態(tài)度［2］。除此之外，我國還應當加強立法，在法律的介入下，推進傳統(tǒng)金融組織與小額貸款組織之間的業(yè)務協(xié)作，通過彼此借鑒，改進缺點發(fā)揚優(yōu)點，從而開創(chuàng)小額信貸發(fā)展的新局面。

（二）完善管理制度

只有從企業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，制定出合理的內(nèi)部管理制度，才能助推企業(yè)的良好發(fā)展。在我國，農(nóng)村信用社、商業(yè)銀行等傳統(tǒng)金融組織的內(nèi)部管理機制比較完善，農(nóng)資社、村鎮(zhèn)銀行等先進的小額信貸組織的管理機制在不斷改進之中，而內(nèi)部管理最為混亂的則屬于“只貸不存”的小額信貸組織和非政府小額信貸機構(gòu)，雜亂無章的內(nèi)部管理狀態(tài)，也是造成這兩種信貸組織發(fā)展緩慢的主要原因。

對于非政府的小額信貸機構(gòu)來說，要想完善內(nèi)部管理制度，關(guān)鍵在于對產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進行明確。明確產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的好處體現(xiàn)在兩個方面，一方面可使非政府性質(zhì)小額信貸公司不再受制于政府的不當限制，另一方面還可以引發(fā)社會閑置資金匯聚，提高投資者的積極性，便于機構(gòu)更好地進行融資。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的明確，對于分清運作機構(gòu)、投資主體以及政府等三者之間的權(quán)利與義務，具有非常重要的作用。唯有如此，才能使人真正明確誰才是非政府組織小額信貸公司的管理者，才能使管理人員摸清各類部門在小額信貸組織中的相應的法律地位，有助于構(gòu)建一套合理的完善的管理體系。這是因為，一旦確立了管理者，對于非政府小額信貸來說，就可以按照《公司法》的執(zhí)行標準，完善內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮每一個管理機構(gòu)的能動作用，使非政府組織小額信貸機構(gòu)得到更好地監(jiān)督與管理。

（三）建立有效的監(jiān)管機制

農(nóng)資社和商業(yè)銀行是常見的傳統(tǒng)金融組織，它們在開展小額信貸服務時，往往能夠得到銀監(jiān)會的指導與監(jiān)督。但是監(jiān)管的時候，也應當從實際情況出發(fā)，采取審慎的態(tài)度。這是因為信用合作社和商業(yè)銀行具有交易數(shù)額大、市場影響大、吸收存量大等特性。但是在實際操作中，我們不難發(fā)現(xiàn)，無論是服務項目，還是服務方式，小額信貸與傳統(tǒng)的金融服務是截然不同的，因此在傳統(tǒng)金融服務機構(gòu)上所應用監(jiān)管方式，并不適用于小額信貸機構(gòu)。原則上，我們可以借鑒傳統(tǒng)的金融服務機構(gòu)的監(jiān)管方式，結(jié)合小額信貸提供的服務項目，并充分考慮負債率、風險調(diào)控、審計、資本利用率等因素，設(shè)計出一套合理的、科學的、全面的監(jiān)管方案。

由于非政府小額信貸機構(gòu)在法律上還沒有得到確認，因而，對于該小額信貸機構(gòu)的監(jiān)管缺乏專門的金融機構(gòu)。但是，這并不等于說小額信貸機構(gòu)的監(jiān)管可有可無。對于我國來說，當前最常見的監(jiān)管方式則是行業(yè)協(xié)會。這種監(jiān)管手段沒有較強的約束性，不利于非政府小額信貸的發(fā)展。因此，當務之急，是盡快認可小額信貸的法律主體地位，從而確定監(jiān)管機構(gòu)。

另外，應對秉持審慎性監(jiān)管態(tài)度，來加強對非政府組織小額信貸的管制。與傳統(tǒng)金融組織不同的是，小額信貸機構(gòu)無法對公眾存款進行吸納，國內(nèi)外的資助與捐贈，是該機構(gòu)的主要資金來源。正因為如此，小額信貸機構(gòu)才具有風險較小的特性。對于捐贈者或投資者來說，無須讓政府費心，可以委托其他機構(gòu)對贈與的物品進行管理，加大審計力度。如果非政府性質(zhì)的小額信貸機構(gòu)觸犯了法律，則可依據(jù)相關(guān)法律的要求，施加一定的懲罰。而這對于創(chuàng)建一套完整的法律監(jiān)管系統(tǒng)具有重要的作用。

三、結(jié)束語

當前，對于農(nóng)村金融機制的改革，我國非常關(guān)注，并給予了大力支持。我們應當充分利用這一有利條件，從小額信貸當前發(fā)展的現(xiàn)狀入手，認真研究，仔細分析，對國外的實踐經(jīng)驗科學參考，從立法上進行完善，加強監(jiān)督，從而構(gòu)建一套適用于小額信貸發(fā)展的法律法規(guī)，從而確保我國廣大農(nóng)村的小額信貸的發(fā)展取得更大的進步。本文以我國農(nóng)村小額信貸為研究對象，對其緩慢發(fā)展的原因進行了剖析，并提出了相關(guān)合理化建議，以期望對于規(guī)范農(nóng)村小額信貸運行，以及解決當前農(nóng)村小額信貸存在的問題，具有一定的借鑒作用。