■ 文 / 苑 鵬

改革開放40年，從國家與合作社關(guān)系的視角看，農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展大體經(jīng)歷了從改革初期國家尊重并支持農(nóng)民的自我選擇與創(chuàng)新，提供良好的創(chuàng)新氛圍，到20世紀(jì)90年代初國家介入、開展試點(diǎn)、擴(kuò)大農(nóng)民專業(yè)合作社的創(chuàng)新空間，再到21世紀(jì)初國家全面推動(dòng)、建立良好的法律和政策環(huán)境，大力扶持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展等三個(gè)階段。

展望未來，農(nóng)民專業(yè)合作社將逐步走上有質(zhì)量的發(fā)展軌道，提升整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力和服務(wù)成員能力，農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合與合作將取得重要突破。同時(shí)，以落實(shí)新修訂的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》為契機(jī)，政府政策有望轉(zhuǎn)向促進(jìn)發(fā)展與強(qiáng)化監(jiān)管并舉，為農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展?fàn)I造公平的競爭環(huán)境。

一、萌芽初創(chuàng)階段：政府首肯、民間自我探索與創(chuàng)新（20世紀(jì)80年代—1992年）

1.發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)中的農(nóng)民創(chuàng)新。20世紀(jì)70年代末，中國農(nóng)村改革拉開序幕，各地陸續(xù)推行“包干到戶”為核心的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，人民公社體制最終被瓦解，農(nóng)戶成為獨(dú)立生產(chǎn)經(jīng)營主體。廣大農(nóng)戶在開展商品生產(chǎn)中，遇到了信息不暢、缺少資金與技術(shù)、農(nóng)產(chǎn)品賣難等問題，在農(nóng)業(yè)公共社會(huì)化服務(wù)缺位，市場失靈的情況下，少數(shù)經(jīng)營能手自發(fā)行動(dòng)起來，將從事相同農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的農(nóng)戶聯(lián)合在一起，以不改變各自家庭承包經(jīng)營地位為前提，開展技術(shù)交流和新品種引進(jìn)等活動(dòng)，發(fā)展出各種類型的技術(shù)服務(wù)組織，成為農(nóng)村改革以來出現(xiàn)的第一批農(nóng)民合作組織。

對于農(nóng)民的自我創(chuàng)新實(shí)踐，中央及時(shí)洞察并在1983年以來連續(xù)出臺(tái)的5個(gè)中央1號文件中明確態(tài)度，強(qiáng)調(diào)解放思想、積極支持。1983年中央1號文件強(qiáng)調(diào)要從群眾的實(shí)踐出發(fā)，破除合作經(jīng)濟(jì)等同于集體統(tǒng)一經(jīng)營、共同生產(chǎn)的“左”傾錯(cuò)誤觀念，提出合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)多樣化，在生產(chǎn)合作之外，向產(chǎn)前產(chǎn)后的社會(huì)化服務(wù)延伸。1984年中央1號文件進(jìn)一步指出農(nóng)民可不受區(qū)域限制，發(fā)展不同形式、不同規(guī)模的各種專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織。在隨后3年的中央1號文件中，中央始終強(qiáng)調(diào)合作組織發(fā)展應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民的選擇、尊重和支持農(nóng)民的自我創(chuàng)新，堅(jiān)持群眾自愿原則，不允許政府干涉，為農(nóng)民的專業(yè)合作營造了良好的社會(huì)輿論氛圍和寬松的制度創(chuàng)新空間。

在有利的發(fā)展環(huán)境下，隨著市場化改革的不斷深化，農(nóng)民專業(yè)合作組織穩(wěn)步發(fā)展，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)顯示，到20世紀(jì)90年代初期，全國各類農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)達(dá)11萬家，會(huì)員350萬戶。其中一批初具規(guī)模、組織功能強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)，轉(zhuǎn)型升級為實(shí)體經(jīng)營型的專業(yè)合作社。黨的十三屆八中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》（1991年）對農(nóng)民的創(chuàng)新給予充分肯定。該決定指出，農(nóng)民自愿組成的服務(wù)實(shí)體，是農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的重要組成部分，適應(yīng)性強(qiáng)，要積極扶持。這批農(nóng)村技術(shù)協(xié)會(huì)成為日后我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)育的重要母體。

2.供銷社回歸“三性”改革中發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社。在同一時(shí)期，供銷合作社在改革傳統(tǒng)體制、回歸真正農(nóng)民合作組織的探索實(shí)踐中，較早地發(fā)展了一批農(nóng)民專業(yè)合作社。據(jù)河北省、江蘇省等地有關(guān)材料顯示，這些省份早在20世紀(jì)80年代初，在恢復(fù)供銷社組織群眾性、管理民主性和經(jīng)營靈活性的“三性”改革中，按照自愿、互利、平等、自主的原則，與農(nóng)民共同創(chuàng)建專業(yè)合作社，開展“統(tǒng)分雙層經(jīng)營”，農(nóng)民保持家庭生產(chǎn)經(jīng)營，供銷社統(tǒng)一為農(nóng)民提供系列化服務(wù)，并收購農(nóng)產(chǎn)品，盈余按照各自的入股額及農(nóng)民提交的產(chǎn)品量比例返利，實(shí)現(xiàn)互利共贏。據(jù)供銷社系統(tǒng)26個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的統(tǒng)計(jì)，到20世紀(jì)80年代末，以供銷合作社為依托，組織農(nóng)民成立專業(yè)合作社10384個(gè)，覆蓋農(nóng)林牧副漁、工商建運(yùn)服等各領(lǐng)域，成員規(guī)模大小不一，小到三五戶，大到兩三百戶，合作方式從訂單收購、委托代理，到共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，松散型、半緊密型與緊密型共存。

二、起步發(fā)展階段：政府全面介入、擴(kuò)大創(chuàng)新與發(fā)展空間（1993年—2003年）

1.前奏：1987年啟動(dòng)農(nóng)民專業(yè)合作組織試點(diǎn)縣。1987年黨中央5號文件提出“有計(jì)劃地建立改革試驗(yàn)區(qū)”，試驗(yàn)區(qū)的中心任務(wù)是為黨中央深化改革提供決策參考和示范經(jīng)驗(yàn)，其中一項(xiàng)是“農(nóng)民專業(yè)合作組織建設(shè)示范”，試驗(yàn)地點(diǎn)選在黑龍江省尚志市。根據(jù)當(dāng)年尚志試驗(yàn)區(qū)的工作總結(jié)，到1989年底，全市建立市、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)民專業(yè)協(xié)會(huì)216家，市級農(nóng)民專業(yè)協(xié)會(huì)及行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)6家，并組建了尚志市農(nóng)民專業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合總會(huì)，全市入會(huì)會(huì)員1.2萬人，占全市農(nóng)村勞動(dòng)力總量的17.3%。此外，還建立8家專業(yè)公司，與農(nóng)民專業(yè)協(xié)會(huì)接口，形成利益共同體。但據(jù)了解，雖然搭建起完備的農(nóng)民合作組織體系并創(chuàng)設(shè)了實(shí)體化公司，但在當(dāng)時(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型滯后、市場化發(fā)育不充分的背景下，試驗(yàn)區(qū)的實(shí)際運(yùn)行效果并沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

2.政府全面介入、啟動(dòng)中西部三省試點(diǎn)（1993年——）。1993年，黨的十四大確立了建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，同年，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》，提出建立健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，并提出農(nóng)村各類民辦的專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)（簡稱農(nóng)技協(xié)）要逐步形成技術(shù)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，鼓勵(lì)農(nóng)技協(xié)向?qū)嶓w化、集團(tuán)化、股份化方向發(fā)展，國務(wù)院明確農(nóng)業(yè)部為行政主管部門。同年，中國農(nóng)村技術(shù)協(xié)會(huì)成立，定位于“成為黨和政府聯(lián)系廣大農(nóng)民的助手和紐帶”。

在政策的引導(dǎo)下，政府、民間力量共同參與農(nóng)技協(xié)的建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)技協(xié)的發(fā)展加速，發(fā)起人群體除了專業(yè)大戶、村干部，還有科協(xié)組織、農(nóng)技推廣站，甚至有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、行政部門等。據(jù)農(nóng)業(yè)部不完全統(tǒng)計(jì)，到1993年底，全國各類合作經(jīng)濟(jì)組織已有146.6萬個(gè)，比1990年增長18.9%，但進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，從事產(chǎn)供銷、貿(mào)工農(nóng)系列化服務(wù)的農(nóng)技協(xié)僅占10%左右。

1994年，國務(wù)院決定在陜西省進(jìn)行借鑒日本農(nóng)協(xié)經(jīng)驗(yàn)、建設(shè)農(nóng)協(xié)體系試點(diǎn)工作。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)部選擇在安徽省、山西省開展農(nóng)民專業(yè)協(xié)會(huì)試點(diǎn)工作，其中，山西省借鑒日本農(nóng)協(xié)經(jīng)驗(yàn)發(fā)展農(nóng)民專業(yè)協(xié)會(huì)，安徽省開展規(guī)范專業(yè)農(nóng)協(xié)試點(diǎn)，制定農(nóng)民專業(yè)協(xié)會(huì)的示范章程。據(jù)了解，當(dāng)年三個(gè)試點(diǎn)省的試點(diǎn)成效不明顯，某種意義上是一種“試錯(cuò)”試驗(yàn)。

20世紀(jì)90年代中期以來，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營在以山東省濰坊市為代表的發(fā)達(dá)地區(qū)興起，帶動(dòng)了農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，合作社開始成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的重要參與主體。據(jù)農(nóng)業(yè)部1998年的一項(xiàng)調(diào)查顯示，各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織中，合作經(jīng)濟(jì)組織帶動(dòng)型約占其總數(shù)的30%左右，而合作經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)中有60%是專業(yè)合作社。

1998年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于1998年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》肯定農(nóng)民自主建立的各種專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會(huì)等有利于引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入市場，完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，提出要積極鼓勵(lì)和大力支持。同年，黨的十五屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，明確支持農(nóng)民的聯(lián)合與合作，并為21世紀(jì)加速農(nóng)民合作組織的立法進(jìn)程奠定了良好基礎(chǔ)。

總的看，20世紀(jì)90年代以來，隨著中國農(nóng)村改革市場化的深入，農(nóng)民專業(yè)合作社穩(wěn)步發(fā)展，規(guī)模逐步擴(kuò)大，并積極參與到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中來，在沿海少數(shù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化較為發(fā)達(dá)的地區(qū)取得了突破性進(jìn)展。按照農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)，到20世紀(jì)90年代末，農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織規(guī)模仍舊穩(wěn)定在140多萬個(gè)，其中規(guī)模較大、管理較好、活動(dòng)較為規(guī)范的有近1/10，帶動(dòng)農(nóng)戶4000多萬戶。

三、加速階段：政府全力推動(dòng)、總量快速擴(kuò)張（2003年——）

21世紀(jì)以來，農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展環(huán)境發(fā)生了重大變化。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入工業(yè)化中期階段，農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)入新階段，表現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品供給由全面短缺走向總量基本平衡，結(jié)構(gòu)性、地區(qū)性相對過剩，農(nóng)民收入增長緩慢成為突出的社會(huì)問題。2002年，黨的十六大提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，2003年中央農(nóng)村工作會(huì)議首次提出要把解決“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，實(shí)行“多予、少取、放活”的“三農(nóng)”政策。

2003年修訂的《農(nóng)業(yè)法》提出國家鼓勵(lì)農(nóng)民在家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上自愿組成各類專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，鼓勵(lì)和支持各類農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、農(nóng)產(chǎn)品流通和加工以及農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等。黨的十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》進(jìn)一步提出支持農(nóng)民發(fā)展多種形式的農(nóng)村專業(yè)合作組織。在隨后的2004年中央1號文件中，又提出中央和地方要安排專門資金支持農(nóng)民專業(yè)合作組織開展信息、技術(shù)、培訓(xùn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證、市場營銷等服務(wù)，并要求有關(guān)金融機(jī)構(gòu)支持農(nóng)民專業(yè)合作組織建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地、興辦倉儲(chǔ)設(shè)施和加工企業(yè)、購置農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)銷設(shè)備，并提出財(cái)政可適當(dāng)給予貼息。財(cái)政部當(dāng)年啟動(dòng)7000萬元的“中央財(cái)政農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展資金”項(xiàng)目，到2007年，中央財(cái)政專項(xiàng)資金累計(jì)5.15億元，29個(gè)?。▍^(qū)、市）分別出臺(tái)專門文件，明確農(nóng)民專業(yè)合作組織的財(cái)政扶持政策。

2007年7月1日起正式實(shí)施的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，在明確農(nóng)民專業(yè)合作社市場主體地位的同時(shí)，進(jìn)一步從法律上明確了國家對農(nóng)民專業(yè)合作社的扶持政策，因此此法又被稱為是一部“促進(jìn)法”。2008年，十七屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出要“扶持農(nóng)民專業(yè)合作社加快發(fā)展，使之成為引領(lǐng)農(nóng)民參與國內(nèi)外市場競爭的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織”。2013年，十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，提出了“允許財(cái)政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的合作社，允許財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)，允許合作社開展信用合作”。此外，2004年以來連續(xù)15年的中央1號文件從農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展等多個(gè)不同的方面，提出鼓勵(lì)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的政策舉措。

在國家政策和法律的推動(dòng)下，尤其是《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布以來，農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展進(jìn)入了高速擴(kuò)張時(shí)期，總量增長出現(xiàn)了“井噴”態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年12月底，農(nóng)民專業(yè)合作社的注冊登記總量達(dá)201.7萬家，占全國各類市場主體的2.1%，是2007年底的77.6倍。其中，合作社注冊成員規(guī)模從2007年的35萬戶，擴(kuò)大到2016年底的4485.5萬戶。10年間，中央財(cái)政累計(jì)安排農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展資金118億元，年均增長21.48%。農(nóng)民專業(yè)合作社逐步成為各級政府構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，提升農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力、促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、落實(shí)“三農(nóng)”政策的一個(gè)重要載體。但是由于存在總量大、實(shí)力弱、規(guī)模小，有效運(yùn)作和規(guī)范運(yùn)作的比例低以及地方政府追求政績對農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展存在不當(dāng)干預(yù)等突出問題，農(nóng)民專業(yè)合作社在推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化中的作用仍然很有限，從總體發(fā)展水平看，仍然處在初級階段。

四、展望未來：有望進(jìn)入有質(zhì)量發(fā)展的新階段

隨著我國發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展將面臨嚴(yán)峻的硬約束，一方面消費(fèi)者的需求轉(zhuǎn)型升級，更加關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品安全和品質(zhì)，市場競爭將更加激烈；另一方面政府在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化中，將更加關(guān)注可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民增收，同時(shí)將強(qiáng)化市場監(jiān)管。在市場和政策的雙重?cái)D壓下，農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展有望轉(zhuǎn)入提質(zhì)期，實(shí)現(xiàn)有質(zhì)量的發(fā)展，增長速度逐步放慢，聯(lián)合與合作步伐加快，以有效促進(jìn)農(nóng)戶增收，提升農(nóng)戶的獲得感，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接。

在新的歷史條件下，政府應(yīng)將政策核心轉(zhuǎn)向營造與其他類型市場主體平等的競爭環(huán)境，改善農(nóng)民專業(yè)合作社的公共服務(wù)，特別是金融服務(wù)和市場準(zhǔn)入機(jī)會(huì)，促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社提升為成員服務(wù)的能力。政府應(yīng)按照新修訂的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》改進(jìn)登記與注銷制度，促使“空殼社”“休眠社”“冒牌社”等退出，凈化農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展環(huán)境。同時(shí)，政府應(yīng)警惕在精準(zhǔn)扶貧中出現(xiàn)新一輪的“空殼社”，及時(shí)遏制個(gè)別地方政府脫離實(shí)際定發(fā)展數(shù)量指標(biāo)的亂作為。

〔本文為國家自然基金農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理學(xué)科群重點(diǎn)項(xiàng)目“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織體系與農(nóng)民合作社發(fā)展”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：71333011）階段性成果〕