趙翠萍 周艷 徐會蘋

自農(nóng)業(yè)部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部于2017年8月聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見》明確“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、帶動普通農(nóng)戶發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的主推服務(wù)方式”以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)得到了長足發(fā)展。然而，應(yīng)該看到，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管中仍然面臨一些難題。筆者在對河南10個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣進(jìn)行調(diào)研基礎(chǔ)上，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)開展情況的總體特征、取得成效與面臨問題進(jìn)行了分析，并提出發(fā)展建議。

一、總體特征

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)呈現(xiàn)出多方面的不平衡。品種之間的不平衡主要表現(xiàn)為小麥、水稻、玉米等大田作物的托管服務(wù)開展較多，而蔬菜園藝類作物的托管則相對較少。區(qū)域之間的不平衡主要表現(xiàn)為平原地區(qū)的托管服務(wù)發(fā)展相對較快、托管規(guī)模較大，而丘陵或山區(qū)托管服務(wù)則開展相對緩慢滯后，甚至部分村莊還有“撿田戶”（ 在耕種環(huán)境較差、收益較低的山區(qū)，耕地可以“隨便”種植，稱之為“撿田戶”）。服務(wù)環(huán)節(jié)的不平衡主要表現(xiàn)為灌溉環(huán)節(jié)的托管服務(wù)開展極少，而耕、種、收、打、晾、儲等環(huán)節(jié)的托管服務(wù)則相對普遍。從服務(wù)形式來看，不平衡主要表現(xiàn)為半托管的服務(wù)比重遠(yuǎn)高于全托管。

經(jīng)營規(guī)模不同的主體其利用托管服務(wù)的目的不盡相同。專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等適度規(guī)模經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的目的就是賺取收益，因此其利用托管服務(wù)的目的也非常明確。與此形成對比的是，多數(shù)普通小規(guī)模農(nóng)戶托管土地的目的首先在于方便種地和保留土地，而不在于獲得經(jīng)濟(jì)收益。由此可見，對眾多的普通農(nóng)戶而言，土地的保障功能仍然強(qiáng)于財(cái)產(chǎn)功能。這意味著，作為托管服務(wù)的提供主體，應(yīng)該有長期服務(wù)小規(guī)模普通農(nóng)戶的發(fā)展應(yīng)對措施。

各類合作經(jīng)濟(jì)組織是提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的主體。合作經(jīng)濟(jì)組織主要是指近年發(fā)展起來的各類農(nóng)民合作社和供銷社這一傳統(tǒng)的合作經(jīng)濟(jì)組織措施。農(nóng)民合作社主要是指農(nóng)機(jī)合作社和各類種植合作社。農(nóng)機(jī)合作社因其業(yè)務(wù)優(yōu)勢曾一度領(lǐng)跑各地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)；種植合作社則主要是通過為農(nóng)戶提供種子、化肥、薄膜等農(nóng)資開展托管服務(wù)。各地供銷社開展托管服務(wù)的背后多有政府的引導(dǎo)和推進(jìn)，而農(nóng)民合作社則更多是立足市場需求、依賴自身力量開展服務(wù)。

村集體大都在托管服務(wù)開展過程中發(fā)揮了重要作用。村“兩委”在其中扮演了無可替代的重要角色。個(gè)別整村開展托管服務(wù)的村莊，村“兩委”在其中的作用更加凸顯?？梢姡r(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管不僅盤活了家戶小規(guī)模生產(chǎn)的僵局，也為村集體在“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營”架構(gòu)中發(fā)揮“統(tǒng)”的作用提供了機(jī)遇，這是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管帶來的附加效應(yīng)。

二、取得成效

有效實(shí)現(xiàn)了小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之間的對接。小農(nóng)戶難以對接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主要是難在小規(guī)模限制了技術(shù)、市場、資金與信息等關(guān)鍵要素的進(jìn)入，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式在保留農(nóng)戶生產(chǎn)主體的前提下為這些現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素進(jìn)入小農(nóng)戶提供了有效通道，實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)地細(xì)碎化家庭經(jīng)營的有效校正。

有助于遏制農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的農(nóng)地“非糧化”趨勢。伴隨土地流轉(zhuǎn)比例提高以及多元化適度規(guī)模經(jīng)營方式的探索，農(nóng)地的“非糧化”比重也在提高，糧食安全面臨新的困境，這已是不爭的事實(shí)。但是在生產(chǎn)托管模式下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的品種多是小麥、水稻、玉米等大宗糧谷類作物為主。粗略估算，糧食作物種植面積占河南全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管面積的90%以上。之所以如此，主要是因?yàn)榧Z食等大宗品種的機(jī)械化水平整體較高，從而適應(yīng)了生產(chǎn)托管服務(wù)的規(guī)模要求和管理要求。

農(nóng)地租金居高不下的背景維持了適度規(guī)模經(jīng)營的持續(xù)探索。農(nóng)業(yè)勞動力持續(xù)非農(nóng)化以及持續(xù)老齡化背景下，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是基本趨勢，也是發(fā)達(dá)國家（地區(qū)）的基本經(jīng)驗(yàn)。然而，土地租金居高難下的狀況造成了部分適度規(guī)模經(jīng)營主體難以為繼的困境。比較而言，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)則可以在避免土地租金壓力、分?jǐn)偸袌鼋?jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，通過搭建適度規(guī)模生產(chǎn)的組織基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)土地的成方連片種植，從而維持了適度規(guī)模經(jīng)營的持續(xù)探索。

三、問題與難題

總體來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)處于較低水平。首先，從服務(wù)層次看，售賣農(nóng)資、提供植保、機(jī)耕、收割等一般性服務(wù)的比重偏高，而真正能夠通過生產(chǎn)托管引領(lǐng)農(nóng)戶種植優(yōu)質(zhì)品種并進(jìn)入高端產(chǎn)品市場的服務(wù)比重總體偏低。其次，從服務(wù)內(nèi)容看，圍繞深耕深松、工廠化育秧、烘干倉儲等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展的托管服務(wù)數(shù)量仍然偏少，圍繞秸稈還田、地膜回收等實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展短板環(huán)節(jié)開展的服務(wù)還不夠充分。另外，從服務(wù)模式看，即便是在農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移程度較高的地區(qū)，綜合托管以及全程托管等托管模式的比重仍然總體偏低。

從托管服務(wù)提供方來看，仍然面臨基礎(chǔ)性生產(chǎn)條件的困難。托管服務(wù)提供主體面臨的生產(chǎn)性困難可總結(jié)為“四難、三缺”，即用地難、用電難、用水難、融資難；缺設(shè)施、缺人才、缺保險(xiǎn)。“四難”的核心其實(shí)是托管主體在獲取關(guān)鍵要素方面的困難。其中，用地是托管主體面臨的共性難題。比如，因?yàn)樯婕胺寝r(nóng)用地的審批，多數(shù)仍然難以順利建設(shè)農(nóng)機(jī)停放場所、糧食晾曬場地等。

從托管服務(wù)利用方來看，面臨難以選擇并甄別服務(wù)的難題。首先，面對已經(jīng)成文的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)合同，農(nóng)戶往往只能被動接受，對合同當(dāng)中涉及的包括農(nóng)資價(jià)格、服務(wù)價(jià)格等在內(nèi)的敏感條款，即便心存疑慮，也往往無從對比。其次，面對村干部的游說以及周邊獨(dú)此一家服務(wù)主體的情況，農(nóng)戶往往無從選擇而只能被動接受所謂的服務(wù)。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以監(jiān)督的天然特性決定了農(nóng)戶對內(nèi)在服務(wù)質(zhì)量的難以甄別。

從托管服務(wù)監(jiān)管方來看，面臨有效對接需求等管理規(guī)范的難題。首先，由于相關(guān)統(tǒng)計(jì)工作的滯后以及基礎(chǔ)性信息的缺乏，相關(guān)部門對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管基本情況的掌握還極其有限，由此帶來工作的不對接，比如，補(bǔ)貼的烘干塔、田間機(jī)井灌溉設(shè)施等在空間布局上缺乏規(guī)劃，不能更有效地適應(yīng)托管主體對規(guī)模、作物品種等方面的要求。其次，面對實(shí)踐當(dāng)中的糾紛難題，政府在服務(wù)價(jià)格、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以及合同規(guī)范等方面的監(jiān)管和服務(wù)都有待跟進(jìn)。最后，面對眾多托管服務(wù)提供方的強(qiáng)烈贏利性動機(jī)，如何在新一輪資本下鄉(xiāng)壓力下保持農(nóng)地真正農(nóng)用也是政府作為監(jiān)管方必須面對的難題。

四、幾點(diǎn)建議

當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的發(fā)展主要是適應(yīng)了農(nóng)戶在“進(jìn)退兩難”境況下的理性選擇，解決了農(nóng)戶的“農(nóng)工兼顧難題”。長期來看，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)主體終將走向內(nèi)生形成家庭農(nóng)場以及擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的道路。因此，建議對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的扶持，尤其在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，應(yīng)首先著眼于引導(dǎo)其形成家庭農(nóng)場。

其次，面對當(dāng)前活躍在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)市場的各類主體，應(yīng)著眼于未來可能的適度規(guī)模經(jīng)營格局，在扶持對象選擇上，更多聚焦于各類農(nóng)民合作社或者提供服務(wù)的家庭農(nóng)場，而非各類農(nóng)資經(jīng)營主體。

另外，在扶持方式和扶持內(nèi)容上，應(yīng)注重強(qiáng)化基礎(chǔ)生產(chǎn)條件建設(shè)。比如，依托土地整治、農(nóng)田灌溉、農(nóng)業(yè)信息化等項(xiàng)目載體，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵抗自然風(fēng)險(xiǎn)的能力。比如，在扶持方式上配合糧食生產(chǎn)功能區(qū)的劃定，充分發(fā)揮托管對保障糧食安全的引導(dǎo)作用，重點(diǎn)配合糧食生產(chǎn)功能區(qū)開展糧食創(chuàng)建項(xiàng)目。