文｜閆磊 北京市東城區(qū)人民政府東四街道辦事處

截至2016年底，北京市60歲以上戶籍老年人口329.2萬，占戶籍人口總量的24.1%，老齡人口總量和老齡化速度均位居全國前列。為此，北京市大力推進(jìn)“市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）”四級養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，積極應(yīng)對人口老齡化問題：在區(qū)級層面，2017年已初步建成養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心（街鄉(xiāng)對應(yīng)成立養(yǎng)老服務(wù)管理中心），作為區(qū)級養(yǎng)老服務(wù)體系運(yùn)行樞紐和指揮平臺，發(fā)揮統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、組織、指導(dǎo)作用；在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）層面，通過2014—2016年3年行動計劃集中建設(shè)完成252個養(yǎng)老照料中心，同時具備機(jī)構(gòu)全托養(yǎng)老和輻射開展社區(qū)托老、居家助老能力；在社區(qū)層面，啟動2016—2020年社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站建設(shè)，作為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老功能的延伸和下沉，打造老年人家門口的“服務(wù)管家”，在日間照料、呼叫服務(wù)、助餐服務(wù)、健康指導(dǎo)、文化娛樂、心理慰藉等6類服務(wù)的基礎(chǔ)上，拓展提供助潔、助浴、助醫(yī)、助行等服務(wù)，截至2017年底已建成驛站380個。

主要問題

作為四級服務(wù)體系最關(guān)鍵一環(huán)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站，自醞釀之初就已廣受關(guān)注，既有對未來前景的希冀，也有對過去類似平臺建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的汲取。驛站運(yùn)營以來，政府、運(yùn)營方都投入了大量人力、物力、財力，扎根社區(qū)、深入家庭，開展了大量精細(xì)務(wù)實(shí)的為老服務(wù)，贏得了廣泛認(rèn)可。但隨著周期拉長，一些問題也引起多方關(guān) 注。

“政府無償提供設(shè)施、運(yùn)行商低償運(yùn)營”“不離家”“就近養(yǎng)老”“老人身邊的服務(wù)管家”等定位最大限度回應(yīng)了當(dāng)前社會各方的期待：從群眾的角度，最大限度增進(jìn)老年人福祉、提升服務(wù)可及性；從政府的角度，最大限度織密老年人社會福利網(wǎng)絡(luò)、提升社會服務(wù)水平；從市場的角度，最大限度挖掘消費(fèi)潛能、激活銀齡產(chǎn)業(yè)。但這種定位就決定了現(xiàn)有驛站的社會公益性、福利性和微利性。在目前公開報道中，已運(yùn)營驛站贏利的不足兩成，嚴(yán)重虧損的高達(dá)五成以上；在實(shí)際運(yùn)營中，一些驛站為尋求盈利點(diǎn)，開始在政策空隙中開展健康保健品銷售、醫(yī)藥診療等；一些驛站為降低成本裁減人員、減少服務(wù)或服務(wù)外包，驛站“活力不夠”，專業(yè)性缺失。

探究原因

一是較密的驛站布局，在方便老年人獲得服務(wù)的同時也稀釋了市場資源，一定距離范圍內(nèi)的驛站之間存在“爭奪”老人和市場的競爭壓力，運(yùn)營方獲利難度較大。這一問題也促使街鄉(xiāng)照料中心收縮社區(qū)托老和居家助老服務(wù)，成為區(qū)域性小微托老機(jī)構(gòu)。

二是驛站自身及其輻射范圍面積較小、空間有限，既定的6大基礎(chǔ)功能帶有較多的公益和微利性質(zhì)，6大功能的開展不僅占據(jù)了驛站絕大部分的空間和資源，也限制了運(yùn)營方不斷循環(huán)放大資源投入，在微利或虧損狀態(tài)下的資源投入存在相應(yīng)萎縮趨勢。

三是在政府宏觀政策紅利刺激下，一些養(yǎng)老企業(yè)“走馬圈地”，集中較多“驛站”作為市場資本開展市場運(yùn)作，“驛站”成為市場要素，淡化了為老服務(wù)平臺原有功能定位。

四是一些小微企業(yè)在政策紅利刺激下紛紛投身驛站運(yùn)營，以“驛站”為媒介將自身發(fā)展與宏觀政策捆綁，寄希望于政府兜底和政府買單。

五是政府對驛站服務(wù)的限價政策和對其社會公益性質(zhì)的強(qiáng)化，一定范圍上限制了市場要素的創(chuàng)新活力，驛站之間的服務(wù)項(xiàng)目出現(xiàn)同質(zhì)化趨勢，這一趨勢造成毗鄰驛站間的同步衰弱，一些政策空隙間的靈活運(yùn)作又偏離了驛站福利性質(zhì)的原有定 位。

六是“驛站”嵌入“社區(qū)”不足，多數(shù)驛站以福利主體或市場主體形式出現(xiàn)，著重對接街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，下沉和融入社區(qū)不夠，還無法充分利用社區(qū)資源提供服務(wù)，這與政策定位初衷不符。

七是驛站服務(wù)嵌入居民生活不當(dāng)，要么嵌入過度，驛站成為老年人休閑娛樂活動室或各類問題“全能保姆”；要么嵌入不足，驛站成為“類商店化”業(yè)態(tài)，游離于居民日常生活之外。

“驛站大集”：社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站外延式發(fā)展的新模式

驛站作為四級養(yǎng)老服務(wù)體系扎根社區(qū)、貼近群眾的最關(guān)鍵和最基礎(chǔ)一環(huán)，“規(guī)范”“專業(yè)”“務(wù)實(shí)”“有效”在政策設(shè)計伊始就被反復(fù)強(qiáng)調(diào)。從內(nèi)涵與外延式發(fā)展兩個角度來看，驛站的內(nèi)涵式發(fā)展主要包括規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化和品質(zhì)服務(wù)等方面，監(jiān)管和評價體系是約束驛站內(nèi)涵式發(fā)展的主要外部手段；外延式發(fā)展主要是指在政策規(guī)范以外，驛站拓展的功能、服務(wù)、形象和運(yùn)作模式，基于市場利潤、社會榮譽(yù)、群眾需求等現(xiàn)實(shí)因素，運(yùn)營方和行政指導(dǎo)方都有著強(qiáng)烈的外延式發(fā)展訴求，但這又存在造成驛站政策混亂、定位模糊和服務(wù)泛化等風(fēng)險。

應(yīng)該說，外延式發(fā)展是實(shí)現(xiàn)驛站內(nèi)涵進(jìn)步的內(nèi)在張力和關(guān)鍵動力。外延式發(fā)展的關(guān)鍵是允許資本要素在市場機(jī)制下實(shí)現(xiàn)擴(kuò)張，并在與政策的契合中得到合法性激勵；基礎(chǔ)是在穩(wěn)定的場域空間內(nèi)實(shí)現(xiàn)基于契約（或公約）的對等“交易”；最終目標(biāo)是在這一場域空間構(gòu)建起基于“交易”的文化共同體—融入并成為社區(qū)和群眾生活的一部分。當(dāng)前驛站建設(shè)、運(yùn)營的監(jiān)管和評價體系已逐步完善，存在的許多問題雖然可以歸結(jié)為“內(nèi)涵式”發(fā)展不足，但根本在于外延式發(fā)展缺失。北京市東城區(qū)東四街道南門倉“驛站大集”是一種外延式發(fā)展的探索模式。

南門倉“驛站大集”借鑒了傳統(tǒng)“集市”模式，以“打造覆蓋東四地區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)平臺，整合資源、匯聚服務(wù)”為目標(biāo)，固定每月底在南門倉社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站舉行，當(dāng)期預(yù)告下期時間和主要攤位。參加各方不僅有企業(yè)、社會組織，也有居民個人和各類興趣小組。老年人及其家屬既可以到集市上去買“服務(wù)”，也可以報名參加各類興趣組織、志愿服務(wù)團(tuán)隊，還可以申請攤位展示組織、個人的為老服務(wù)成果和個人創(chuàng)意、才藝，吸引“志趣相投”的同 伴。

南門倉“驛站大集”首場活動廣受居民關(guān)注，活動持續(xù)一天，10余家企業(yè)、社會組織、志愿團(tuán)隊提供了50余項(xiàng)服務(wù)菜單，26人現(xiàn)場報名驛站興趣小組和互助團(tuán)隊，40人預(yù)約了15天內(nèi)的驛站居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，10 人預(yù)約老年公寓入住，21人預(yù)約了老年餐，13人報名了老年旅游，2位老年書法家展示并為居民書寫了書法作品，150余人進(jìn)行了家政、按摩、修腳、金融知識、慢病管理、護(hù)理技能、養(yǎng)老助殘卡辦理等現(xiàn)場咨詢，實(shí)現(xiàn)了驛站、居民、第三方產(chǎn)品（服務(wù)）供給方的良性互動。

第一，發(fā)揮了驛站作為為老服務(wù)平臺的“鏈接”作用，真正實(shí)現(xiàn)小平臺大服務(wù)的目的。通過大集整合資源，在實(shí)現(xiàn)驛站既定功能的同時，拓展和豐富了服務(wù)種類，便利了居民，也改善了驛站自身的資源投入結(jié)構(gòu)，能夠擺脫“全能保姆”的困境，集中資源聚焦特色和品牌服務(wù)項(xiàng)目。

第二，驛站發(fā)揮“連接”作用，改善“福利供給”模式，在市場化運(yùn)作中實(shí)現(xiàn)“社會公益”。在大集中，以驛站為平臺，居民直接面向各類服務(wù)進(jìn)行選擇，減少了驛站負(fù)擔(dān)，從中介位置轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔⑻峁┱吆汀笆袌鰷?zhǔn)入”把關(guān)人，以市場機(jī)制優(yōu)化了服務(wù)項(xiàng)目供給。對參與其中的企業(yè)和社會組織而言，參加大集并非以驛站為經(jīng)營場所、以交易為謀生目的，更加側(cè)重于市場認(rèn)可和消費(fèi)者體驗(yàn)，起到了引導(dǎo)“自律”的效果，客觀上利于為老服務(wù)企業(yè)、組織的培育和發(fā)展。

第三，驛站發(fā)揮“聯(lián)結(jié)”作用，依托“驛站大集”構(gòu)建地域和文化共同體，使驛站融入社區(qū)、驛站服務(wù)融入居民生活。在驛站，人們相互交流并滿足各自需求，驛站成為一種公共空間，大集成為一種集體記憶，“交易”和展示活動引導(dǎo)驛站、企業(yè)、居民各方之間構(gòu)建起鄰里關(guān)系、消費(fèi)者關(guān)系等關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，互動中產(chǎn)生的相互影響也有利于激發(fā)價值觀念等的趨同，如老年消費(fèi)觀、消費(fèi)習(xí)慣、企業(yè)社會責(zé)任感等，形成文化共同體。在這種共同體的形塑中，驛站本身既實(shí)現(xiàn)了政策預(yù)期，又成為社區(qū)建設(shè)更廣泛意義上的參與者和貢獻(xiàn)者。在政策合法性和社會認(rèn)可的激勵下，有利于引導(dǎo)市場及社會資本力量更廣泛深入地投入以社區(qū)為單元、以老年人需求為導(dǎo)向的社區(qū)建設(shè)發(fā)展。

“驛站大集”的走向

從目前的驛站建設(shè)來看，單體建設(shè)、連鎖運(yùn)營是主流，“PPP（公共私營合作制）模式”“聯(lián)盟模式”極少。隨著數(shù)量龐大的驛站建成，運(yùn)營方特色化運(yùn)營的愿望十分強(qiáng)烈，如“老殘一體”模式、“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式等等。這些模式都或多或少有著“便民服務(wù)綜合體”的趨勢?！绑A站大集”作為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站實(shí)踐活動的一種探索性嘗試，其意義也在于指向了這樣的一種趨勢，并在一定程度上避免了造成政策混亂、定位模糊、服務(wù)泛化等問題，以相對更加開放的姿態(tài)，鼓勵各方投身并共同建設(shè)尚不成熟的區(qū)域?yàn)槔戏?wù)體系和為老服務(wù)市場。這一趨勢的特點(diǎn)在于：第一，契合居民日常生活的復(fù)雜性；第二，契合基層政府和基層社會的現(xiàn)實(shí)條件；第三，契合基層社會治理能力現(xiàn)代化的需 要。

因此，“便民服務(wù)綜合體”這一趨勢的本質(zhì)在于構(gòu)建基于社區(qū)團(tuán)結(jié)和公共利益的社區(qū)共同體，“驛站大集”這一具體活動形式的本質(zhì)也在于成為一種以老年人為基礎(chǔ)的，走進(jìn)家庭、聯(lián)結(jié)周邊、扎根社區(qū)、依托社區(qū)的地域和文化共同體，并以此參與到社區(qū)整體的共同體建設(shè)之中—在這一目標(biāo)下，任何形式都是值得探索的。