“531通知”在我國(guó)光伏業(yè)界引起較大的反響，市場(chǎng)一度冷清，一些人不禁懷疑：我國(guó)的光伏產(chǎn)業(yè)政策是否發(fā)生了變化？今后光伏發(fā)電發(fā)展的方向是什么？

國(guó)家對(duì)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)支持的政策和方向沒(méi)有變，但是在光伏發(fā)電發(fā)展的各個(gè)階段支持的方式和目的是有變化的。

《可再生能源法》立法的目的是促進(jìn)可再生能源的開(kāi)發(fā)利用，通過(guò)政策的支持，推動(dòng)可再生能源規(guī)模化、市場(chǎng)化，增加清潔能源供應(yīng)，改善能源結(jié)構(gòu)，保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。“531通知”的實(shí)質(zhì)是盡快建立不需要國(guó)家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電市場(chǎng)，這和《可再生能源法》立法的目的，推動(dòng)可再生能源市場(chǎng)化是一致的。其實(shí)，《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》，即所謂的“531通知”并不是新政，而是在政策法規(guī)中早就明確規(guī)定的。

《可再生能源法》實(shí)施前，我國(guó)光伏發(fā)電基本上處于科研示范階段。從1973年在天津港安裝太陽(yáng)能航標(biāo)燈開(kāi)始，到2005年底，30多年我國(guó)光伏發(fā)電累計(jì)安裝只有7萬(wàn)kW，占世界累計(jì)安裝量615萬(wàn)kW的1%。其中，規(guī)模最大的項(xiàng)目是2002年國(guó)家啟動(dòng)的“西部省區(qū)無(wú)電鄉(xiāng)通電計(jì)劃”，通過(guò)光伏發(fā)電或風(fēng)光互補(bǔ)系統(tǒng)解決西部7省700多個(gè)無(wú)電鄉(xiāng)的用電問(wèn)題，光伏裝機(jī)達(dá)15.3 MWp，工程總投資47億元，由國(guó)債資金和地方政府支付。

從“六五計(jì)劃”到“十五計(jì)劃”，科技攻關(guān)計(jì)劃都安排了光伏發(fā)電的科研和示范項(xiàng)目。這為以后的規(guī)?；瘧?yīng)用打下了基礎(chǔ)。在科研示范階段，所需資金均由政府支撐，市場(chǎng)障礙很多。雖然在2000年前后我國(guó)光伏制造已經(jīng)崛起，但市場(chǎng)在國(guó)外。2005年，我國(guó)光伏發(fā)電新增裝機(jī)為5 MWp，僅占當(dāng)年光伏組件產(chǎn)量的4%。光伏組件價(jià)格在25～35元/Wp，系統(tǒng)價(jià)格約70元/Wp。光伏發(fā)電價(jià)格高是市場(chǎng)開(kāi)發(fā)的主要障礙。

2006年起，《可再生能源法》開(kāi)始實(shí)施，我國(guó)光伏發(fā)電迎來(lái)飛速發(fā)展的大好時(shí)機(jī)。

2013年以前，光伏發(fā)電無(wú)固定上網(wǎng)電價(jià)，實(shí)行“一事一議”，政府核準(zhǔn)上網(wǎng)電價(jià)。2006年，我國(guó)第一個(gè)光伏并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目“上海崇明島光伏電站”的上網(wǎng)電價(jià)為6元/kWh，是當(dāng)時(shí)火電上網(wǎng)電價(jià)的20倍。

從2009年啟動(dòng)了光電建筑應(yīng)用示范工程、金太陽(yáng)示范工程、特許權(quán)招標(biāo)等，我國(guó)光伏發(fā)電的規(guī)模才大幅提高，發(fā)電價(jià)格才大幅度下降。2009年，我國(guó)光伏發(fā)電累計(jì)裝機(jī)28.4萬(wàn)kW，2012年增加到796萬(wàn)kW，特許權(quán)招標(biāo)的上網(wǎng)電價(jià)也下降到1.15元/kWh以下。

光伏裝機(jī)爆發(fā)式增長(zhǎng)是在2013年國(guó)家光伏分區(qū)上網(wǎng)電價(jià)出臺(tái)以后?！笆濉惫夥l(fā)電的規(guī)劃目標(biāo)最初設(shè)想只有200萬(wàn)kW，規(guī)劃文本出臺(tái)時(shí)定為2100萬(wàn)kW，實(shí)際完成4300萬(wàn)kW?！笆濉比匀谎永m(xù)飛速發(fā)展的勢(shì)態(tài)，規(guī)劃目標(biāo)105 GW在2017年7月就已完成，2018年仍可新增35～40 GW，2020年的目標(biāo)翻番已成定局。

光伏發(fā)電發(fā)展快固然是好事，但其是由政策性補(bǔ)貼推動(dòng)的市場(chǎng)，過(guò)快的發(fā)展會(huì)引起一系列的不協(xié)調(diào)、不平衡問(wèn)題。《可再生能源法》的核心是總量目標(biāo)，總量目標(biāo)表示在一定時(shí)間內(nèi)市場(chǎng)容量有多大，以及政策保障的能力有多大。爆發(fā)式增長(zhǎng)的背后是光伏補(bǔ)貼需求和缺口的持續(xù)擴(kuò)大，以及棄光限電、電網(wǎng)接入難、土地亂收費(fèi)、融資難等問(wèn)題。

2009年，可再生能源補(bǔ)貼需求為73億元，2017年增至1250億元。其中，光伏發(fā)電的需求在2012年公布的前兩批可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼中只有7.91億元，占全部資金的4%；到2017年光伏發(fā)電的補(bǔ)貼需求已達(dá)530億元，占全部資金的43%，與風(fēng)電補(bǔ)貼額度相差無(wú)幾。但是，2017年光伏發(fā)電量為1182億kWh，風(fēng)電發(fā)電量為3057億kWh，光伏發(fā)電量?jī)H為風(fēng)電的1/3。在講求質(zhì)量和效益的時(shí)代，這種狀況是不能可持續(xù)發(fā)展的。

盡管可再生能源電價(jià)附加由0.1分/kWh調(diào)整到1.9分/kWh，補(bǔ)貼仍入不敷出。2009年補(bǔ)貼缺口為13億元，2017年擴(kuò)大到1127億元，目前已超過(guò)2000億元。

《可再生能源法》的目標(biāo)之一是增加清潔能源的供應(yīng)量。2016年，我國(guó)光伏發(fā)電量為662億kWh，占全部發(fā)電量的1.1%，第一次列入電力工業(yè)的統(tǒng)計(jì)數(shù)字中，成為我國(guó)繼火電、水電、風(fēng)電、核電之后第五大電力，標(biāo)志著光伏發(fā)電規(guī)?；呀?jīng)取得階段性成果。

平價(jià)上網(wǎng)已是世界各國(guó)光伏發(fā)電的發(fā)展方向。德國(guó)于2012年就引入“規(guī)?？偭靠刂普摺?，2014年開(kāi)始競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)試點(diǎn)并于2016年全面實(shí)施。2017年，印度、拉丁美洲、中東光伏發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)度電成本已經(jīng)在人民幣0.3/kWh元左右。我國(guó)光伏公司在墨西哥的光伏電站競(jìng)標(biāo)中報(bào)出人民幣0.12元/kWh的低價(jià)。

我國(guó)擁有世界上規(guī)模最大和產(chǎn)業(yè)鏈最完整的光伏制造業(yè)。1976年建立的兩條國(guó)產(chǎn)單晶硅太陽(yáng)電池生產(chǎn)線年產(chǎn)0.5 kW，組件價(jià)格為400元/Wp，相當(dāng)于當(dāng)時(shí)普通工人1年的工資。2018年，組件價(jià)格已降至2元/Wp左右，相當(dāng)于1瓶礦泉水的價(jià)格。我國(guó)光伏制造業(yè)有責(zé)任、有能力為光伏發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)做出貢獻(xiàn)。

我國(guó)早已確定2020年光伏發(fā)電用戶側(cè)平價(jià)上網(wǎng)的目標(biāo)。2018年5月，風(fēng)電建設(shè)政策管理有關(guān)規(guī)定要求，未來(lái)新增風(fēng)電全部通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式確定上網(wǎng)電價(jià)，風(fēng)電標(biāo)桿電價(jià)補(bǔ)貼時(shí)代已經(jīng)結(jié)束。光伏發(fā)電取消補(bǔ)貼，平價(jià)上網(wǎng)已是指日可待?！?31通知”控制光伏發(fā)電發(fā)展規(guī)模，加快退坡機(jī)制，鼓勵(lì)平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)，也是在情理之中。

“十三五”光伏發(fā)電發(fā)展思路有兩個(gè)轉(zhuǎn)變：由規(guī)模擴(kuò)張型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變；由高補(bǔ)貼依賴模式向低補(bǔ)貼競(jìng)爭(zhēng)模式轉(zhuǎn)變。“531通知”符合這兩個(gè)轉(zhuǎn)變思路。

“十三五”以來(lái)，上網(wǎng)電價(jià)已經(jīng)4次降低，通過(guò)“領(lǐng)跑者”計(jì)劃引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提升了技術(shù)水平，降低了發(fā)電成本。目前“領(lǐng)跑者”計(jì)劃最低競(jìng)價(jià)上網(wǎng)電價(jià)為0.31元/kWh，已低于當(dāng)?shù)鼗痣妰r(jià)格。“領(lǐng)跑者”計(jì)劃的實(shí)施為平價(jià)上網(wǎng)提供了經(jīng)驗(yàn)和參照。

政府支持光伏發(fā)電的職能有所變化。在規(guī)?；A段，政府征收和發(fā)放補(bǔ)貼，制定上網(wǎng)電價(jià)，審批發(fā)電項(xiàng)目。今后，將通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式確定上網(wǎng)電價(jià)、項(xiàng)目投資者、補(bǔ)貼等。政府將在控制發(fā)展規(guī)模、保證消納、減少非技術(shù)性成本、協(xié)調(diào)各方面工作等方面發(fā)揮作用。

政府支持光伏發(fā)電的方式和目的有所變化。上網(wǎng)電價(jià)支持發(fā)電環(huán)節(jié)，即將實(shí)施的“可再生能源電力配額制+綠證”支持用電消費(fèi)環(huán)節(jié)。各省區(qū)在電力消費(fèi)中必須有一定比例來(lái)自可再生能源并且自己制定政策和措施完成配額指標(biāo)。傳統(tǒng)的固定電價(jià)補(bǔ)貼模式即將消失，強(qiáng)制性的配額與綠證共同保障可再生能源電力在市場(chǎng)交易過(guò)程中具備一定的競(jìng)爭(zhēng)力。

2018年9月13日，國(guó)家能源局發(fā)文征求《關(guān)于加快推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》意見(jiàn)的函，標(biāo)志著引導(dǎo)和促進(jìn)可再生能源高質(zhì)量發(fā)展，提高新能源的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步和早日擺脫補(bǔ)貼依賴，實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)的新時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨。