中國自1978年進(jìn)入改革開放后，40年來的發(fā)展歷程既是國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長、綜合國力極大提升的進(jìn)程，也是民生普遍獲得大幅改善的進(jìn)程，還是社會保障制度全面而深刻變革的進(jìn)程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)自2010年開始穩(wěn)居世界第二位，2017年人均GDP超過8 800美元，已經(jīng)達(dá)到中等偏上收入國家水平。城鎮(zhèn)化率從1980年的19.14%提高到2017年常住人口城鎮(zhèn)化率58.52%(其中戶籍城鎮(zhèn)化率為42.35%)注參見國家統(tǒng)計(jì)局：《中華人民共和國2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2018-02-28，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html。。在民生方面，1981年中國城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)為56.7%，農(nóng)村居民為59.9%；2000年分別為39.4%、49.1%；2010年分別為35.7%、41.1%注參見國家統(tǒng)計(jì)局：《中國統(tǒng)計(jì)提要2011》，國家統(tǒng)計(jì)局印制，2011年。。2017年中國的恩格爾系數(shù)為29.3%，其中城鎮(zhèn)為28.6%，達(dá)到了國際上“富?！彼?；農(nóng)村為31.2%，接近國際上“富?！彼阶⒁娦氯A社：《中華人民共和國2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，《人民日報(bào)》，2018-03-01。。居民人均預(yù)期壽命從1981年的66.52歲提高到了76.7歲，居民主要健康指標(biāo)總體上優(yōu)于中高收入國家平均水平注參見國家衛(wèi)健委：《2017年我國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2018-06-12，http://www.nhfpc.gov.cn/guihuaxxs/s10743/201806/44e3cdfe11fa4c7f928c879d435b6a18.shtml。。這些關(guān)鍵指標(biāo)表明，中國已經(jīng)從一個(gè)發(fā)展不足、供應(yīng)短缺的落后農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變成了一個(gè)物質(zhì)豐裕、民生日益富足的工業(yè)化國家，共同貧窮成為歷史，正在向共同富裕的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國快步邁進(jìn)。與此同時(shí)，中國的社會保障制度經(jīng)過艱辛探索，已經(jīng)從適應(yīng)計(jì)劃體制的傳統(tǒng)制度安排轉(zhuǎn)型為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制與社會發(fā)展進(jìn)步的新型社會保障體系，不僅極大地化解了城鄉(xiāng)居民的各種生活風(fēng)險(xiǎn)，而且事實(shí)上成了全體人民共享國家發(fā)展成果的基本制度保障，為全球社會保障改革與發(fā)展提供了一個(gè)有價(jià)值的正面范例?；仡櫩偨Y(jié)中國社會保障的改革與發(fā)展進(jìn)程，探索社會保障未來發(fā)展中的難點(diǎn)問題，對于新時(shí)代“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”具有特別重要的意義。[1](P47)

一、中國社會保障制度的轉(zhuǎn)型與路徑選擇

(一)中國社會保障制度的轉(zhuǎn)型

在中國的改革發(fā)展進(jìn)程中，社會保障改革既構(gòu)成了整個(gè)改革事業(yè)的重要組成部分，同時(shí)也是維系整個(gè)改革事業(yè)順利進(jìn)行、國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和社會基本穩(wěn)定的關(guān)鍵性制度保障。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的傳統(tǒng)社會保障制度到能夠與市場經(jīng)濟(jì)體制和社會發(fā)展相適應(yīng)的新型社會保障體系，中國社會保障制度走過的是一條并不平坦的改革與發(fā)展之路。整個(gè)社會保障體系已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從國家—單位保障制到國家—社會保障制的轉(zhuǎn)型。[2]“伴隨制度體系日益健全和保障水平持續(xù)提升，中國的社會保障不僅事實(shí)上為全民共享國家發(fā)展成果提供了基本途徑，而且客觀上已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的基本制度保證，它也是帶給人民群眾獲得感最強(qiáng)烈、最實(shí)惠的重大制度安排?！盵3]

改革開放前，始建于20世紀(jì)50年代的中國社會保障制度可以稱之為“國家—單位保障制”，呈現(xiàn)出國家負(fù)責(zé)、單位(集體)包辦、板塊結(jié)構(gòu)、封閉運(yùn)行等特征，基本上是城鎮(zhèn)居民的專利，鄉(xiāng)村人口只有極為有限的國家救濟(jì)，主要依靠農(nóng)村集體組織內(nèi)部成員之間的互助共濟(jì)?，F(xiàn)在的社會保障制度則是“國家—社會保障制”，呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)、責(zé)任分擔(dān)、社會化、多層次特征，城鄉(xiāng)居民均被社會保障制度覆蓋，板塊結(jié)構(gòu)已經(jīng)被完全打破，單位(集體)包辦社會保障事務(wù)的格局已成歷史。因此，經(jīng)過近40年特別是近20年來的改革與發(fā)展，傳統(tǒng)社會保障制度已轉(zhuǎn)型為新型社會保障體系。這種全面而深刻的制度變革主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.從非繳費(fèi)型走向繳費(fèi)型，責(zé)任分擔(dān)機(jī)制基本確立。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，社會保障是政府負(fù)責(zé)的非繳費(fèi)型制度安排，包括救災(zāi)救濟(jì)、退休金、勞保醫(yī)療與公費(fèi)醫(yī)療以及城鎮(zhèn)居民住房、托幼事業(yè)等，均是完全免費(fèi)型保障制度安排，它建立在以國家財(cái)政為物質(zhì)支撐、以單位(或集體)長生不死為組織支撐、以勞動者就業(yè)終身制為實(shí)踐條件的基礎(chǔ)之上，為城鎮(zhèn)居民提供了穩(wěn)定的安全預(yù)期。但因受國家財(cái)力限制，農(nóng)村居民(除極少數(shù)災(zāi)民及陷入生存危機(jī)者)基本上處于無保障狀況。因此，傳統(tǒng)社會保障制度固化了城鄉(xiāng)壁壘與職業(yè)壁壘，也阻礙了勞動力市場統(tǒng)一和人員自由流動，亦因單純依靠國家財(cái)政負(fù)責(zé)而陷入不可持續(xù)性的困境。改革開放后，逐漸建立起了責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，繳費(fèi)成為享受相應(yīng)社會保障待遇的條件。例如，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等社會保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)了用人單位與個(gè)人分擔(dān)繳費(fèi)，同時(shí)政府給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼，承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)構(gòu)成參保人享受相應(yīng)待遇的前提條件；城鎮(zhèn)住房制度從過去的統(tǒng)一無償分配走向了私有化、自有化，政府只負(fù)責(zé)保障困難家庭的住房配給或租金補(bǔ)貼；面向老年人、兒童、殘疾人等群體的社會福利及相關(guān)公共服務(wù)，亦開辟了多元化的籌資渠道。因此，新型社會保障制度事實(shí)上已由繳費(fèi)型制度安排替代了原有的非繳費(fèi)型制度安排，從而實(shí)質(zhì)上重構(gòu)了社會保障的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

2.從單位或集體包辦走向獨(dú)成體系。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，城鎮(zhèn)社會保障事務(wù)通常由機(jī)關(guān)事業(yè)單位與國有企業(yè)或集體企業(yè)直接舉辦，只有極少數(shù)孤老殘幼被送進(jìn)政府舉辦的福利院或給予直接救助；農(nóng)村則由集體(生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì))包辦其成員的義務(wù)教育、合作醫(yī)療等福利事務(wù)，并負(fù)責(zé)“五保戶”供養(yǎng)；因此，傳統(tǒng)社會保障制度是典型的單位或集體包辦制，這種制度安排的組織基礎(chǔ)是單位或集體組織長生不死，組織內(nèi)部的成員相對固化，勞動者及其家屬也被貼上“單位人”或“集體人”的顯著標(biāo)識。進(jìn)入改革開放年代后，農(nóng)村承包責(zé)任制的全面推行，迅速消解了原來穩(wěn)固的集體經(jīng)濟(jì)組織依托，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)改革使國有單位也面臨著破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，勞動合同制的全面建立則使勞動者失去了“鐵飯碗”，這些重大改革在帶來了效率與活力并賦予勞動者自由流動、發(fā)展空間擴(kuò)張的權(quán)利的同時(shí)，也使原來由單位或集體包辦的社會保障事務(wù)喪失了穩(wěn)固的組織基礎(chǔ)。在這樣的條件下，社會保障制度便不得不逐漸脫離原有的組織機(jī)制與方式，用人單位或集體不再承擔(dān)組織實(shí)施社會保障事務(wù)的責(zé)任，國家必須建立起獨(dú)立于企事業(yè)單位和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之外的社會保障體系，以便為統(tǒng)一勞動力市場和促進(jìn)勞動者自由流動創(chuàng)造條件，并促進(jìn)社會公平正義。例如，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會保險(xiǎn)事務(wù)由專門的社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施，社會救助亦建立了專門的實(shí)施機(jī)構(gòu)并委托基層政權(quán)或者第三方負(fù)責(zé)經(jīng)辦，面向老年人、兒童、殘疾人的相關(guān)福利及公共服務(wù)則由社會化的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、兒童服務(wù)機(jī)構(gòu)、殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)等組織實(shí)施。因此，改革后的社會保障制度成了獨(dú)成體系的龐大社會系統(tǒng)，它由政府主導(dǎo)、各類專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施，在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中扮演著不可替代的、極為重要的角色，這是對社會保障組織體系的重構(gòu)。

3.從板塊結(jié)構(gòu)、封閉運(yùn)行走向社會化。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，社會保障因城鄉(xiāng)分割、單位或集體分割、職業(yè)群體分割而采取各行其事、各負(fù)其責(zé)的板塊結(jié)構(gòu)、封閉運(yùn)行方式，形成的是戶籍壁壘、單位或集體壁壘、職業(yè)群體壁壘，客觀上限制了人員流動，也阻礙了社會保障的全面發(fā)展。改革后，新型社會保障制度首先打破了單位或集體分割、職業(yè)群體分割格局，之后逐漸走向社會統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)一體化，雖然這一任務(wù)還未最終完成，但職工社會保險(xiǎn)早已打破了單位分割的格局，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)也實(shí)現(xiàn)了制度整合，社會救助制度消除了城鄉(xiāng)分割的制度痕跡，所有這些均表明，新型社會保障體系已經(jīng)走上不可逆轉(zhuǎn)的開放型、社會化發(fā)展之路，這是維護(hù)制度公平、進(jìn)而促進(jìn)社會公平的必由之路。

4.從單一層次走向多層次化。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，各項(xiàng)社會保障均只有一個(gè)層次的保障待遇，它雖然在同一群體內(nèi)部體現(xiàn)了公平，但群體之間并不公平，也無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展來滿足城鄉(xiāng)居民個(gè)性化的福利及服務(wù)需求。改革后，政府負(fù)責(zé)或主導(dǎo)的法定保障制度滿足城鄉(xiāng)居民的基本生活保障需要，市場主體提供的相關(guān)保障滿足城鄉(xiāng)居民的更高生活需求，慈善事業(yè)則提供著扶貧濟(jì)困與相關(guān)公益服務(wù)的補(bǔ)充，多層次保障體系雖然還未最后成型并共同發(fā)揮作用，但已經(jīng)呈現(xiàn)出不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢。與單一層次保障相比，多層次保障體系不僅能夠充分調(diào)動市場與社會的力量并持續(xù)不斷地壯大整個(gè)社會保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且可以分層次滿足城鄉(xiāng)居民的美好生活需要，從而是最具共識的世界社會保障改革與發(fā)展取向。

綜上可見，近40年間的中國社會保障改革是全面而深刻的制度變革，它重構(gòu)了社會保障制度的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，重塑了整個(gè)制度的組織與運(yùn)行機(jī)制，重建了能夠滿足不同群體不同需要的多層次結(jié)構(gòu)體系，從而實(shí)現(xiàn)了新舊制度的整體轉(zhuǎn)型，這在人類社會保障發(fā)展史上是絕無僅有的現(xiàn)象。

(二)中國社會保障制度變革的路徑選擇

從近40年社會保障制度的改革與發(fā)展歷程來看，中國選擇的漸進(jìn)改革路徑，起步于自下而上、試點(diǎn)先行，經(jīng)過上下結(jié)合、漸次推廣，再到頂層設(shè)計(jì)、自上而下全面推進(jìn)，走過的是一條不平凡之路。概括而言，中國社會保障制度變革大體可以分為如下五個(gè)階段：[4](P251-282)

1.社會保障制度變革前的準(zhǔn)備階段(1978—1985年)。在這一階段，農(nóng)村承包責(zé)任制全面推行，城鎮(zhèn)進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)體制改革時(shí)期，它從根本上觸動了傳統(tǒng)的國家—單位(或集體)保障制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也動搖了賴以支撐國家—單位保障制的行政體系和單位組織結(jié)構(gòu)，從而使社會保障制度變革成為必要。一些國有企業(yè)在這一階段開始自發(fā)嘗試讓職工分擔(dān)部分醫(yī)療費(fèi)用，這實(shí)際上是后來建立繳費(fèi)型醫(yī)療保險(xiǎn)制度的原始試驗(yàn)；一些地區(qū)自發(fā)對某些行業(yè)(如紡織等)的退休費(fèi)用進(jìn)行跨單位統(tǒng)籌，這實(shí)際上是單位包辦的退休金制度走向社會化的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的最初嘗試；但傳統(tǒng)的國家—單位保障制的實(shí)質(zhì)及其以單位保障為重心的格局并未改變，從而只能算是改革前的準(zhǔn)備階段。

2.為國有企業(yè)改革配套、新制度緩慢生長階段(1986—1992年)。1986年是中國社會保障制度進(jìn)入改革年代的標(biāo)志性年份，同年第六屆全國人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》首次提出了社會保障概念且單獨(dú)設(shè)章闡述了社會保障改革與社會化問題，國務(wù)院頒布了《國營企業(yè)實(shí)行勞動合同制暫行規(guī)定》、《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，勞動人事部頒發(fā)了《關(guān)于外商投資企業(yè)用人自主權(quán)和職工工資、保險(xiǎn)福利費(fèi)用的規(guī)定》，這些事件成為中國社會保障制度發(fā)生根本性變革的關(guān)鍵性標(biāo)志。此后，國家責(zé)任得到了適度的控制和調(diào)整，改變單位包辦社會保障事務(wù)的做法成了制度變革的重要內(nèi)容，個(gè)人亦開始承擔(dān)有象征意義的繳費(fèi)責(zé)任等，這預(yù)示社會保障社會化開始替代社會保障單位化，從而可以理解為新型社會保障制度的因素在相對被動的條件下開始生長，但也不可避免地打上深厚的為國有企業(yè)改革配套的烙印。

3.為市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)、制度急劇變革階段(1993—1998年)。這一階段以1993年11月中共十四屆三中全會通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》為主要標(biāo)志，社會保障制度被確定為市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的維系機(jī)制和市場經(jīng)濟(jì)體系的五大支柱之一，并首次明確了“建立多層次的社會保障體系”的目標(biāo)取向，同時(shí)規(guī)定了“社會保障體系包括社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助、個(gè)人儲蓄積累保障”及“城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)金由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合”，社會保障社會化以及以“社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”為代表的個(gè)人責(zé)任回歸自此成為制度變革追求的主要目標(biāo)。在這種理念與思路指導(dǎo)下，1994年在江西九江、江蘇鎮(zhèn)江等地啟動社會醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)住房制度改革試點(diǎn)；1995年3月國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，正式確立社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)模式；1997年初步建立城市居民最低生活保障制度等。這些表明傳統(tǒng)社會保障制度進(jìn)入了權(quán)利義務(wù)關(guān)系重構(gòu)的急劇變革時(shí)期，但原有的社會保障制度亦未明確宣布廢除。因此，這一階段是國家—單位保障制和國家—社會保障制雙軌并存、此消彼長的時(shí)期。

4.建立獨(dú)立于企事業(yè)單位的社會保障體系階段(1998—2008年)。1998年3月，國務(wù)院新組建勞動和社會保障部并賦予其管理全國社會事務(wù)的職責(zé)，這使得原來多部門分割的社會保險(xiǎn)管理體制得以統(tǒng)一，同年中央政府強(qiáng)力推進(jìn)“兩個(gè)確保、三條保障線”，并開始推進(jìn)退休人員社會化管理；1999年國務(wù)院制定《城市居民最低生活保障條例》，摒棄原有的“誰家孩子誰家抱”(即凡有單位的困難職工只能向所在單位申請救助)政策，正式確立了面向全體城市居民的最低生活保障制度，并隨后向農(nóng)村擴(kuò)展；2000年中央啟動遼寧綜合社會保障改革試點(diǎn)，標(biāo)志著個(gè)別項(xiàng)目突破發(fā)展到了統(tǒng)籌規(guī)劃、整體推進(jìn)。這些重大措施使社會保障改革從效率取向走向維護(hù)公平正義，社會保障從此全面走向社會化和去單位化，建立獨(dú)立于企事業(yè)單位之外的社會保障體系、籌資渠道多元化、管理服務(wù)社會化成為改革舊制度和建設(shè)新制度的明確目標(biāo)。進(jìn)入21世紀(jì)后，國家繼續(xù)推進(jìn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)改革，在完善以低保制度為核心的城鄉(xiāng)社會救助制度同時(shí)，先后啟動了城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)，并開始推動其他社會保障項(xiàng)目的改革。因此，這一階段社會保障逐漸擺脫了被動地為國有企業(yè)改革配套和為市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)的附屬角色，成為一項(xiàng)基本的社會制度并進(jìn)入全面建設(shè)時(shí)期，國家—社會保障制的特色日益明顯地得到了體現(xiàn)。

5.從長期試驗(yàn)性改革逐漸走向成熟、定型發(fā)展階段(2009年以來)。以2008年美國次貸危機(jī)引發(fā)國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)并影響到中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展為背景，為更好地通過改善民生和激發(fā)內(nèi)需來應(yīng)對危機(jī)，中國于2009年確立了建立全民醫(yī)保制度的目標(biāo)并著力全面推進(jìn)，啟動農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)并于2012年實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋，大規(guī)模推進(jìn)保障性住房建設(shè)，這標(biāo)志著中國社會保障改革與發(fā)展進(jìn)入全面建設(shè)時(shí)期。2010年10月全國人大常委會制定《社會保險(xiǎn)法》并于2011年實(shí)施，規(guī)制了中國要建立的是以權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的社會保險(xiǎn)為主體的新型社會保障體系；2013年，國務(wù)院發(fā)布政策性文件，全面推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展；2014年，國務(wù)院頒布《社會救助暫行辦法》行政法規(guī)，確立了城鄉(xiāng)一體的綜合型社會救助制度；2015年，國務(wù)院頒布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，標(biāo)志著非繳費(fèi)型機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金制度終止和社會養(yǎng)老保險(xiǎn)成為全面覆蓋的養(yǎng)老金制度安排；2016年全國人大制定了《慈善法》，使慈善事業(yè)的發(fā)展有了法律依據(jù)；2017年10月，黨的十九大召開，其政治報(bào)告中明確社會保障改革的核心任務(wù)是“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”；[1]2018年3月，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，在保留民政部、人力資源社會保障部的同時(shí)新組建退役軍人事務(wù)部、國家醫(yī)療保障局，使整個(gè)社會保障管理體制得以重構(gòu)。因此， 2009年以來的10年，是中國社會保障體系建設(shè)步伐明顯加快、公共投入力度持續(xù)加大、社會保障惠及全民的廣度顯著擴(kuò)張的時(shí)期，也是各項(xiàng)社會保障制度逐漸通過立法走向定型的過程，雖然新型社會保障體系還需要通過深化改革和優(yōu)化制度才能最終定型，但近10年來的發(fā)展實(shí)踐客觀上表明了中國社會保障制度正在從長期試驗(yàn)性改革狀態(tài)走向成熟發(fā)展的新階段。

從上述簡要線索可見，中國社會保障制度變革的路徑是從被動變革到主動變革、從自下而上探索到自上而下推進(jìn)、從個(gè)別地區(qū)試點(diǎn)到全面總結(jié)經(jīng)驗(yàn)推廣、從單項(xiàng)改革到綜合改革、從服務(wù)并服從于經(jīng)濟(jì)改革到獨(dú)成體系地發(fā)展、從注重效率取向到以維系和促進(jìn)社會公正為己任的發(fā)展路徑，它雖然借鑒了國外的許多做法，但確實(shí)是中國特色的社會保障改革之路。

二、中國社會保障制度變革的主要成就與基本經(jīng)驗(yàn)

(一)中國社會保障改革與發(fā)展的主要成就

從社會保障制度整體轉(zhuǎn)型，到全體人民受惠于新型社會保障制度，證明了中國社會保障制度改革所取得的成就巨大。概括而言，中國社會保障改革所取得的成就主要有：

1.實(shí)現(xiàn)了社會保障觀念革新。在改革前，城鎮(zhèn)居民普遍依靠國家與單位為自己的生老病死以及教育、住房等提供保障，農(nóng)村居民雖然不能指望國家負(fù)責(zé)，但也完全依靠集體組織提供生計(jì)保障；改革后，人們逐漸接受社會保障責(zé)任分擔(dān)，為養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等繳納相應(yīng)的費(fèi)用變成了法定義務(wù)，其他社會保障項(xiàng)目也不再是完全免費(fèi)供給，而是需要調(diào)動主體各方的積極性。這種觀念的革新事實(shí)上為新型社會保障體系的建設(shè)與發(fā)展奠定了良性的思想基礎(chǔ)，從而實(shí)質(zhì)上掃除了社會保障制度變革最重要的觀念障礙。

2.實(shí)現(xiàn)了新舊制度的整體轉(zhuǎn)型。一個(gè)政府主導(dǎo)、責(zé)任分擔(dān)、社會化、多層次化的新型社會保障體系已經(jīng)全面地替代了原有的國家負(fù)責(zé)、單位包辦、板塊分割、封閉運(yùn)行、全面保障型的傳統(tǒng)社會保障制度。在新型社會保障制度下，勞動者不再是屬于單位或集體的“單位人”或“集體人”，而是在獲得了自主擇業(yè)、自主發(fā)展權(quán)利后成了社會人，同時(shí)新制度因開放性與社會化而有力地促進(jìn)了社會公平正義，使全民共享國家發(fā)展成果成為現(xiàn)實(shí)。

3.為國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展做出了不可替代的重要貢獻(xiàn)。中國的經(jīng)濟(jì)改革既是對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的革命，更是利益格局的深刻調(diào)整，加之融入全球化進(jìn)程后還面臨著國際風(fēng)險(xiǎn)，從而必然不是一帆風(fēng)順。而社會保障改革與發(fā)展不僅成為化解市場經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)的有效工具，而且形成了可以在全國范圍內(nèi)自由流動的統(tǒng)一勞動力市場，并在持續(xù)不斷地增進(jìn)國民福利的條件下極大地提振了城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)欲望與消費(fèi)能力，進(jìn)而成為支撐中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長的重要因素。特別是在1998、2009年兩個(gè)關(guān)鍵時(shí)節(jié)點(diǎn)，其共同背景是在不利的國際金融危機(jī)背景下，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展也遇到了危機(jī)，社會保障制度對化解危機(jī)、促進(jìn)發(fā)展發(fā)揮了特別重要的作用。如面對1997年東南亞金融危機(jī)及其帶來的負(fù)面影響，中國于1998年將社會保障改革與制度建設(shè)擺到各級政府工作頭等重要的位置上，強(qiáng)力落實(shí)“兩個(gè)確保、三條保障線”，即通過國家財(cái)政補(bǔ)貼來確保退休人員按時(shí)足額領(lǐng)取養(yǎng)老金，確保國有企業(yè)下崗職工按時(shí)足額領(lǐng)到基本生活保障金，同時(shí)建立面向低收入困難群體的最低生活保障制度，推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)改革與住房體制改革，還建立了應(yīng)對未來人口老齡化高峰的社會保障戰(zhàn)略儲備基金等，通過全面落實(shí)這些重大的社會保障措施，不僅解決了城鄉(xiāng)居民的現(xiàn)實(shí)困難，也重振了人們對社會保障制度的信心，提振了居民消費(fèi)，有效地化解了當(dāng)時(shí)的社會風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)造了較為安定的社會環(huán)境條件，這是1998年后全面推進(jìn)各項(xiàng)重大改革并實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)再次持續(xù)高速增長的一個(gè)奧秘；在2008年，美國次貸危機(jī)引發(fā)全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)，中國經(jīng)濟(jì)也深受其害，進(jìn)出口額下降幅度大，如果不能有效地解除城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育等方面的后顧之憂，城鄉(xiāng)居民的生活會受到影響，內(nèi)需也不可能調(diào)動起來，中國經(jīng)濟(jì)將面臨步入低谷無法自拔的風(fēng)險(xiǎn)，在這樣的背景下，中國逆可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展低潮而動，在2009年做出與一些發(fā)達(dá)國家緊縮福利相反的正確決策，即通過加大財(cái)政投入，強(qiáng)力推進(jìn)包括城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等在內(nèi)的各項(xiàng)社會保障制度建設(shè)，使社會保障覆蓋率與保障水平普遍地迅速得到大幅度提升，這些重大舉措迅速安定了人心，減輕了城鄉(xiāng)居民的生活后顧之憂，同時(shí)也直接增加了居民收入，促使居民消費(fèi)快速增長，逐漸成了拉動國民經(jīng)濟(jì)增長的第一大引擎?？梢?，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會保障改革的共同發(fā)展，深刻地揭示了發(fā)展社會保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅不矛盾，而且可以相得益彰地共同發(fā)展。[5]

4.社會保障制度惠及全民，已經(jīng)成為全體人民共享國家發(fā)展成果的基本途徑與制度保障。截至2017年，全國已有9億多人被基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋，2.6億多老年人均能夠按月領(lǐng)取一筆數(shù)額不等的養(yǎng)老金，老年人群進(jìn)入了人人享有養(yǎng)老金的時(shí)代；全民醫(yī)保的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，13多億人有了基本醫(yī)療保障；[6]綜合型社會救助制度實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保，面向老年人、兒童、殘疾人的社會福利及相關(guān)服務(wù)亦在全面發(fā)展。實(shí)踐證明，社會保障制度在調(diào)節(jié)收入分配方面發(fā)揮著越來越重要的作用。[7]因此，中國社會保障制度的變革與發(fā)展過程，既是維護(hù)經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)社會公平和實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展的過程，更是惠及民生、改善民生和不斷增長人民福祉的過程。

(二)中國社會保障改革與發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)

中國社會保障改革與發(fā)展成就不僅惠及了全體人民，也得到了國際社會的高度認(rèn)可。國際社會保障協(xié)會秘書長康克樂伍斯基就曾指出：“如果不算中國，全世界社保覆蓋面只有50%，算上中國就達(dá)到61%，中國對世界社會保障的貢獻(xiàn)是巨大的，為其他國家做出表率。”[8]2016年11月17日國際社會保障協(xié)會將“社會保障杰出成就獎”授予中華人民共和國政府，亦是對中國近年來在擴(kuò)大社會保障覆蓋面工作中取得的卓越成就的高度認(rèn)可[注]國際社會保障協(xié)會會長埃羅爾·弗蘭克·斯杜威(Errol Frank Stoové)向中國人力資源和社會保障部部長尹蔚民頒發(fā)授予中國政府的“社會保障杰出成就獎”。參見國際社會保障協(xié)會(ISSA)以及https://www.youtube.com/watch?v=GIhKw6z_QEM可獲取更多信息。。概括起來，中國社會保障改革與發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)主要有：

1.堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)增長與社會保障相互促進(jìn)。中國的改革開放肇始于共同貧窮的年代，因此，改革初期即確立了一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展方略，而追求經(jīng)濟(jì)增長的目的是了快速擺脫貧困狀態(tài)并持續(xù)不斷地改善人民生活。進(jìn)入21世紀(jì)后，國家明確將保障和改善民生作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，而社會保障則被視為保障與改善民生的基本制度安排。在這種理念指導(dǎo)下，政府持續(xù)加大對社會保障及公共服務(wù)的公共投入。正是由于財(cái)政投入的持續(xù)增長，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)才能迅速覆蓋到全體城鄉(xiāng)居民，社會救助才能成為解除低收入困難群體的重要制度保障，教育事業(yè)才得以快速長足發(fā)展。因此，中國的經(jīng)濟(jì)增長成果通過社會保障制度惠及了全體人民，這一制度又反過來構(gòu)成支撐中國經(jīng)濟(jì)擺脫困難并持續(xù)增長的重要因素。兩者之間有機(jī)結(jié)合與良性循環(huán)，才能在共同發(fā)展之路上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。[9]

2.堅(jiān)持政府主導(dǎo)、共建共享。一方面，中國的社會保障改革是在政府強(qiáng)勢主導(dǎo)下逐漸推進(jìn)的。盡管改革初期基于一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，更多的是削減政府與企業(yè)的福利責(zé)任、強(qiáng)化個(gè)人責(zé)任，但從1998年開始，政府重新?lián)?fù)起建設(shè)社會保障制度的責(zé)任。從建立全面覆蓋的最低生活保障制度開始，到2009年為農(nóng)村老年人發(fā)放政府補(bǔ)貼的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，再到大幅度補(bǔ)貼城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大規(guī)模興建保障性住房和改造城鄉(xiāng)危房，以及采取措施扶持民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)等民生領(lǐng)域，肩負(fù)的都是強(qiáng)勢主導(dǎo)社會保障制度建設(shè)的重大責(zé)任。特別是對弱勢群體的保障高度重視，國家采取構(gòu)建綜合型社會救助制度和著力推進(jìn)大規(guī)模扶貧開發(fā)并舉，還動員社會慈善資源與市場資源投向貧困地區(qū)，中央還要求發(fā)達(dá)省市對欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行對口支援，正是在政府的強(qiáng)有力推動下，中國才在減少貧困方面取得了舉世矚目的卓越成效?？梢?，沒有政府財(cái)政日益巨大的公共投入和執(zhí)行力，不可能有今天社會保障發(fā)展的巨大成就。另一方面，堅(jiān)持共建與共享相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)人人參與、人人盡責(zé)、人人共享。例如，將養(yǎng)老、醫(yī)療等傳統(tǒng)保障制度從非繳費(fèi)型轉(zhuǎn)向繳費(fèi)型，并從單一層次向多層次發(fā)展，實(shí)質(zhì)上是追求共建共享；在最低生活保障制度的實(shí)踐中，政府提供公益崗位，將消滅零就業(yè)家庭定為目標(biāo)，也是追求共建共享；在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，許多地方采取公建民營或者購買服務(wù)方式，亦是為了更多地調(diào)動社會資源進(jìn)入，同樣是追求共建共享。因此，在中國社會保障改革與發(fā)展進(jìn)程中，政府的有效作為和推行共建共享不僅構(gòu)成了兩個(gè)重要的條件，而且使這一制度能夠得到快速發(fā)展。

3.采取漸進(jìn)改革與收入增長替代策略。中國的社會保障改革不是在白紙上寫字，而是在已有一整套傳統(tǒng)保障制度的基礎(chǔ)上進(jìn)入重大變革，同時(shí)從計(jì)劃體制轉(zhuǎn)向市場體制也無現(xiàn)成的國際經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，國家采取了非常謹(jǐn)慎的試點(diǎn)先行、漸次推進(jìn)的策略。即每一項(xiàng)社會保障制度改革都是先選擇個(gè)別地區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)，然后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成國家層級的改革方案，再自上而下地進(jìn)行推廣。近40年來在中國社會經(jīng)歷劇烈變革而未出現(xiàn)社會動蕩，整個(gè)社會保持了安定有序，還有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)改革與經(jīng)濟(jì)增長，證明這種自下而上的漸進(jìn)改革策略是成功的。同時(shí)，近40年的改革發(fā)展進(jìn)程也是城鄉(xiāng)居民收入不斷增長的過程，這降低了城鄉(xiāng)居民對社會保障制度的依賴性，收入替代效應(yīng)較為明顯。例如，20世紀(jì)80年代初期農(nóng)村合作醫(yī)療幾乎崩潰，但農(nóng)村居民并未因此而抗議，因?yàn)橥菩型恋爻邪?zé)任制后給農(nóng)民帶來的收益增長明顯地超過了合作醫(yī)療福利的損失。當(dāng)然，進(jìn)入21世紀(jì)后因種地成本上升和相對收益下降，再加上疾病醫(yī)療費(fèi)用不斷提高，農(nóng)民對醫(yī)療保險(xiǎn)制度的訴求也持續(xù)高漲，但這并不等于可以否定改革初期農(nóng)村居民收入增長對福利削減的替代效應(yīng)。在城鎮(zhèn)也是一樣，近40年間，城鎮(zhèn)居民的收入水平是伴隨國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長而不斷增長的，這為社會保障改革創(chuàng)造了有利條件。因此，“漸進(jìn)改革與收入增長替代作為推進(jìn)社會保障改革中國方案，確實(shí)是優(yōu)先方案?！盵9]

4.家庭保障與農(nóng)村土地承包制發(fā)揮了緩沖作用。當(dāng)社會成員因改革遭遇生活風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，傳統(tǒng)的家庭保障往往具有強(qiáng)大的互助韌性，從而避免了個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)直接轉(zhuǎn)化成社會風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)國有企業(yè)改革導(dǎo)致數(shù)以千萬計(jì)的職工失業(yè)或下崗，以及數(shù)以百萬計(jì)的退休人員一度不能按時(shí)足額領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)，基本上是依靠家庭成員的相互保障度過生活難關(guān)。而農(nóng)村土地集體所有制與承包制，既為農(nóng)村居民提供了相應(yīng)的生活保障，也為億萬農(nóng)民工提供了風(fēng)險(xiǎn)庇護(hù)場所，當(dāng)進(jìn)城農(nóng)民工在城鎮(zhèn)遭遇失敗時(shí)，還可以回到鄉(xiāng)村繼續(xù)務(wù)農(nóng)并獲得生活資料與相應(yīng)收益，從而并未構(gòu)成社會風(fēng)險(xiǎn)?？梢姡彝ケＵ吓c農(nóng)村土地制度作為中國的傳統(tǒng)優(yōu)勢與制度優(yōu)勢，為社會保障制度的變革提供了彈性空間，其貢獻(xiàn)不容低估。

綜上，中國社會保障改革走的是有自己特色的道路，它離不開堅(jiān)強(qiáng)的政治魄力與執(zhí)行力，更離不開獨(dú)特的政治智慧與改革策略，還利用了傳統(tǒng)的家庭保障與農(nóng)村土地制度優(yōu)勢。

三、中國社會保障存在的問題與發(fā)展取向

在充分肯定中國社會保障改革所取得的巨大成就及其路徑選擇的正確性的同時(shí)，還必須承認(rèn)，新型社會保障體系建設(shè)的任務(wù)尚未完成?，F(xiàn)行制度安排還存在著諸多缺陷或不足，從而需要繼續(xù)深化改革，并加大改革力度、加快改革步伐，才能最終全面建成中國特色的社會保障體系。

(一)現(xiàn)行制度安排存在的主要問題

從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，社會保障權(quán)責(zé)不清亟待厘清、互助共濟(jì)性不足亟待強(qiáng)化、法治欠缺亟待彌補(bǔ)、制度短板亟待彌補(bǔ)構(gòu)成了四大根本問題。

1.主體各方權(quán)責(zé)不清帶來責(zé)任失衡。從一般規(guī)律出發(fā)，主體各方責(zé)任邊界清晰并合理分擔(dān)責(zé)任是現(xiàn)代社會保障可持續(xù)發(fā)展的根本，一個(gè)成熟、優(yōu)良的社會保障體系必定是主體各方責(zé)任邊界清晰并能夠有機(jī)協(xié)同的體系。然而，在現(xiàn)行制度安排中，作為責(zé)任主體的政府、企業(yè)、社會、市場、個(gè)人及家庭的責(zé)任邊界是模糊的。以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，雖然由用人單位與參保者個(gè)人分擔(dān)繳費(fèi)，但單位繳費(fèi)相當(dāng)于個(gè)人繳費(fèi)的2倍以上，且個(gè)人繳費(fèi)全部記入私人所有的個(gè)人賬戶，這意味著參保人之間完全沒有互助共濟(jì)功能，而政府承擔(dān)的也不是相對穩(wěn)定的比例責(zé)任而是難以預(yù)計(jì)的兜底責(zé)任；同時(shí)，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度處于地區(qū)分割狀態(tài)，不同地區(qū)的繳費(fèi)基數(shù)與繳費(fèi)率均因人口年齡結(jié)構(gòu)不同而不同，繳費(fèi)責(zé)任的調(diào)整處于地方控制之下，使得作為國家利益的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)淪為地方利益，其權(quán)責(zé)關(guān)系變得混亂無序。再以城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)為例，2003年啟動農(nóng)村新型合作醫(yī)療試點(diǎn)時(shí)確立的費(fèi)用分擔(dān)比例是，政府與個(gè)人為2∶1，后來逐漸變形為3∶1、4∶1，個(gè)別地方甚至到了8∶1以上，政府責(zé)任愈來愈重，個(gè)人責(zé)任愈來愈輕；在兒童福利方面，托幼事業(yè)是全民關(guān)注的，但政府在這方面的投入極其有限。據(jù)財(cái)政部提供的資料，2016年度全國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出中，學(xué)前教育支出僅占4.2%，私立幼兒園占比卻高達(dá)80%，托兒所在全國幾乎是空白；類似現(xiàn)象在其他社會保障項(xiàng)目中也不罕見。這種局面帶來的是主體各方責(zé)任失衡、保障項(xiàng)目結(jié)構(gòu)失衡和受益主體權(quán)益失衡，進(jìn)而損害整個(gè)制度的健康持續(xù)發(fā)展。

2.互助共濟(jì)性不足放大制度風(fēng)險(xiǎn)。一方面，現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)均采取社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的財(cái)務(wù)模式，凡個(gè)人繳納的保險(xiǎn)費(fèi)均記入歸私人所有的個(gè)人賬戶，甚至用人單位繳納的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)亦有30%記入職工個(gè)人賬戶，使參保人之間完全喪失了互助共濟(jì)性，不僅極大地弱化了共建共享，而且強(qiáng)化了利己傾向，進(jìn)而衍生出一系列難以克服的發(fā)展障礙，導(dǎo)致個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)與群體風(fēng)險(xiǎn)的增長。以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，由于個(gè)人賬戶基金為私人所有，這一制度不僅要承擔(dān)因參保人長壽帶來的超額基金支付風(fēng)險(xiǎn)(即超過個(gè)人賬戶基金支付年限的長壽者的延續(xù)支付責(zé)任)，而且決定了參保人去世后所結(jié)余的基金必須作為遺產(chǎn)由其法定繼承人繼承，這使得養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金出現(xiàn)的超額支付風(fēng)險(xiǎn)成了制度財(cái)務(wù)的凈風(fēng)險(xiǎn)。醫(yī)療保險(xiǎn)因個(gè)人賬戶基金不能共享，既使有需要者得不到應(yīng)有的保障，也導(dǎo)致基金大量閑置而貶值，從而嚴(yán)重地侵蝕了醫(yī)療保險(xiǎn)基金，直接放大了整個(gè)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，個(gè)人賬戶的設(shè)置使本應(yīng)共建共享的社會保險(xiǎn)基金中的相當(dāng)一部分私有化，這是導(dǎo)致互助共濟(jì)性嚴(yán)重不足的根本原因，屬于重大的制度性缺陷。另一方面，社會保障的統(tǒng)籌層次低，直接限制了地區(qū)之間的互助共濟(jì)。養(yǎng)老保險(xiǎn)大多還停留在地市級統(tǒng)籌層次，醫(yī)療保險(xiǎn)大多還停留在縣級層次，社會救助以縣級為本位，社會福利事業(yè)更以適用當(dāng)?shù)貞艏丝跒榛疽罁?jù)，這使得現(xiàn)行社會保障制度喪失了地區(qū)之間的互助共濟(jì)功能，亦從根本上限制了基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程，事實(shí)上已經(jīng)導(dǎo)致了地區(qū)之間嚴(yán)重的差距并在持續(xù)放大。當(dāng)前廣東省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余近8 000億元而黑龍江省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支虧空300多億元就是典型的例證。因此，地區(qū)分割的制度安排直接限制了大數(shù)法則的應(yīng)用，也限制了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的廣度與力度，還直接帶來了社會保障權(quán)益不公與待遇差異，并影響到了市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭，從而是必須要加快解決的重大問題。

3.法治欠缺損害制度公信力。立法先行是社會保障制度的基本規(guī)律，也是發(fā)達(dá)國家的普遍經(jīng)驗(yàn)。然而，中國近40年來采取的是自下而上“摸著石頭過河”的改革策略，它雖并未明確廢止原有的社會保障法律如《勞動保險(xiǎn)條例》等，但確實(shí)是以新的改革方案逐漸替代原有制度安排，而不是通過立法來確立新制度，這使得現(xiàn)行社會保障制度的法治水平低下，進(jìn)而造成賦權(quán)并不清晰，維權(quán)也有難度，制度運(yùn)行亦存在失范現(xiàn)象。一方面，目前僅制定了《社會保險(xiǎn)法》、《軍人保險(xiǎn)法》、《慈善法》等少數(shù)法律，社會救助、社會福利等尚未制定專門法律，主要依靠行政法規(guī)與政策性文件規(guī)制，實(shí)踐中無法可依的現(xiàn)象并不罕見。另一方面，已有法律法規(guī)也因原則性過強(qiáng)而操作性弱，在實(shí)踐中無法真正解決現(xiàn)實(shí)問題。如《社會保險(xiǎn)法》規(guī)定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)實(shí)施全國統(tǒng)籌，迄今仍停留在紙面上，類似例子不勝枚舉。法律規(guī)制的空白與模糊，制度運(yùn)行亦喪失了權(quán)威、有效的實(shí)施依據(jù)，進(jìn)而直接損害社會保障制度的公信力，更造成人民群眾對社會保障預(yù)期的不穩(wěn)定。這種局面需要盡快改變。

4.制度短板需要加快彌補(bǔ)。養(yǎng)老、育幼、助殘等方面的基本公共服務(wù)發(fā)展不足，既影響了老年人、殘疾人的生活質(zhì)量和未成年人的健康成長，也構(gòu)成了家庭的沉重負(fù)擔(dān)，還使經(jīng)濟(jì)發(fā)展喪失了一個(gè)具有巨大潛力的新增長點(diǎn)。以養(yǎng)老服務(wù)為例，中國自2000年跨入“老齡化社會”后一直在加速度行進(jìn)，65歲及以上老年人占總?cè)丝诒葟?982年的4.9%上升到2001年的7.1%，2017年達(dá)到11.4%，達(dá)15 831萬人[注]參見國家統(tǒng)計(jì)局：《2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2018-02-28，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html。。速度之快、規(guī)模之巨，均為世界所僅見，但養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展卻相當(dāng)滯后。截至2017年底，全國各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施 15.5萬個(gè)，其中：注冊登記的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu) 2.9 萬個(gè)，社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施 4.3 萬個(gè)，社區(qū)互助型養(yǎng)老設(shè)施 8.3 萬個(gè)；各類養(yǎng)老床位合計(jì) 744.8 萬張，比上年增長 2%(每千名老年人擁有養(yǎng)老床位30.9 張),其中社區(qū)留宿和日間照料床位 338.5萬張[注]參見民政部：《2017年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，民政部門戶網(wǎng)站，2017-08-03。?？梢姡鄬?shù)以億計(jì)的老年人口而言，目前的養(yǎng)老服務(wù)供給總量是嚴(yán)重不足的。不僅如此，養(yǎng)老服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)還嚴(yán)重失衡，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雖然床位在增長，空置率卻居高不下，家居老年人普遍缺少所需要的養(yǎng)老服務(wù)。在育幼方面，根據(jù)教育部發(fā)布的規(guī)劃，到2020年全國學(xué)前三年毛入園率將達(dá)到85%，普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到80%左右[注]教育部：“到2020年幼兒園毛入園率達(dá)85%”，中國網(wǎng)，2017-05-17，http://edu.china.com.cn/2017-05/17/content_40832087.htm。，目前這一指標(biāo)約為70%，而70%以上的幼兒園為私人舉辦且收費(fèi)的幼兒園；能夠保育3歲以下兒童的托兒所幾近空白。在殘疾人保障與服務(wù)方面，更主要依靠家庭照顧。因此，面向老年人、兒童、殘疾人等群體的社會福利及相關(guān)服務(wù)事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，構(gòu)成了整個(gè)社會保障體系發(fā)展不充分的短板?？梢?，面向“一老一幼一殘”三大群體的基本公共服務(wù)處于供給短缺狀態(tài)，這不僅直接影響了城鄉(xiāng)居民的生活質(zhì)量，亦直接減損了城鄉(xiāng)居民的社會保障權(quán)益，從而急切需要加快發(fā)展。

(二)未來發(fā)展取向

2017年黨的十九大報(bào)告提出全面建成中國特色社會保障體系的目標(biāo)任務(wù)，已為深化社會保障改革指明了方向；2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革亦極大地優(yōu)化了社會保障管理體制，進(jìn)而為深化社會保障改革提供了組織保障，但要促使新型社會保障體系成熟還需要做好如下工作：

1.厘清權(quán)責(zé)關(guān)系與均衡主體各方責(zé)任。當(dāng)前迫切需要重點(diǎn)研究政府、市場、社會乃至個(gè)人與家庭的權(quán)責(zé)關(guān)系，核心是要明確政府責(zé)任邊界和均衡主體各方的責(zé)任負(fù)擔(dān)，同時(shí)明晰中央政府與地方政府的權(quán)責(zé)關(guān)系。政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)維護(hù)底線公正，健全社會救助制度并提供基本福利保障，對社會保險(xiǎn)中的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)分擔(dān)相應(yīng)的比例責(zé)任，?；臼呛侠淼恼呷∠?；對于超過基本保障之上的福利訴求，則需要緊緊依靠市場力量與社會力量來滿足，政府重在政策導(dǎo)向與稅收支持。

對于參與社會保障的主體責(zé)任分擔(dān)，應(yīng)當(dāng)逐步從失衡狀態(tài)走向相對均衡，如社會保險(xiǎn)的繳費(fèi)責(zé)任就宜在用人單位與參保者個(gè)人之間保持均衡性，繳費(fèi)各半應(yīng)當(dāng)成為追求目標(biāo)。

2.遵循共建共享與強(qiáng)化互助共濟(jì)。一是堅(jiān)持人人參與、人人盡責(zé)、人人共享，做到權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合。二是摒棄養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)中的個(gè)人賬戶，真正實(shí)現(xiàn)參保人之間互助共濟(jì)。三是加快制度整合，包括整合職工醫(yī)保與居民醫(yī)保，用一個(gè)醫(yī)療保險(xiǎn)制度覆蓋全民，真正構(gòu)建統(tǒng)一的全民醫(yī)保制度，這是強(qiáng)化醫(yī)保制度互助共濟(jì)功能的必由之路；消除社會救助、有關(guān)福利制度中的城鄉(xiāng)分割現(xiàn)象，真正構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的制度體系，這是城鄉(xiāng)共建共享與互助共濟(jì)的必由之路；消除社會福利服務(wù)中的官民分割現(xiàn)象，將政府負(fù)責(zé)的困難群體和為全民提供基本公共服務(wù)在具體實(shí)施中一體化，亦是更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)共建共享與互助共濟(jì)的必由之路。四是提高統(tǒng)籌層次，包括加快實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，將基本醫(yī)療保險(xiǎn)提高到省級統(tǒng)籌層面，以使整個(gè)社會保障制度能夠在更高層次直至全國范圍實(shí)現(xiàn)共建共享與互助共濟(jì)。

3.加快法治建設(shè)步伐和提高信息化水平。在全面依法治國背景下，社會保障制度更需要盡快進(jìn)入法治化軌道。為此，必須加快社會保障領(lǐng)域的立法步伐，加緊制定社會救助法、社會福利法等法律，用法律替代現(xiàn)有的行政法規(guī)與政策性文件；同時(shí)加緊修訂社會保險(xiǎn)法等，用完善的法律為各項(xiàng)社會保障事業(yè)提供明確且具體的依據(jù)。[10]同時(shí)，還需要重塑富有效率的運(yùn)行機(jī)制，關(guān)鍵是盡快提高社會保障的信息化水平，包括建立統(tǒng)一的社會保障公共服務(wù)平臺，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，提升制度運(yùn)行的預(yù)測、預(yù)警與監(jiān)控能力。