魏程琳 史明萍

1 問(wèn)題的提出

中科院2012年發(fā)布的《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展研究報(bào)告——農(nóng)村空心化及其整治策略》[1]顯示，我國(guó)農(nóng)村空心化整治的潛力約為1.14億畝，農(nóng)村空心化的問(wèn)題已非常嚴(yán)峻，對(duì)于人地關(guān)系高度緊張的中國(guó)來(lái)講，“空心村”治理刻不容緩。

學(xué)界對(duì)“空心村”問(wèn)題的研究主要集中在“空心村”的形成原因、負(fù)面效果和治理方式上。在“空心村”的成因上，主流學(xué)者認(rèn)為農(nóng)民進(jìn)城“非農(nóng)化”而宅基地?zé)o法流轉(zhuǎn)入市是“空心村”形成的主因，例如劉彥隨等人[2]認(rèn)為農(nóng)村空心化本質(zhì)上是在城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，農(nóng)村人口非農(nóng)化引起“人走屋空”以及普遍“建新不拆舊”導(dǎo)致村莊用地“外擴(kuò)內(nèi)空”所引起的。李勤、孫國(guó)玉[3]認(rèn)為城市化導(dǎo)致人口遷移，宅基地卻仍然留在農(nóng)村，城鄉(xiāng)一體化的制度缺位是造成“空心村”的根源。韓康[4]則認(rèn)為在“社會(huì)形勢(shì)變了”的背景下，宅基地不能充分流轉(zhuǎn)入市交易，是造成宅基地大量閑置的原因。不同于“非農(nóng)化”論，劉銳、陽(yáng)云云[5]認(rèn)為“空心村”的形成與農(nóng)民生產(chǎn)生活不方便密切相關(guān)。在“空心村”的負(fù)面效應(yīng)上，學(xué)界認(rèn)識(shí)頗為一致：(1)內(nèi)空外擴(kuò)的“空心村”發(fā)展模式，導(dǎo)致耕地減少，宅基地資源浪費(fèi)；(2)“空心村”導(dǎo)致老村公共品供給困難，人居環(huán)境持續(xù)惡化；(3)農(nóng)民散居，影響村社組織守望相助功能的發(fā)揮[6]。

基于農(nóng)民“非農(nóng)化”的原因分析，多數(shù)學(xué)者主張從宅基地產(chǎn)權(quán)上入手治理“空心村”。韓康[4]指出在耕地不斷減少、土地資源日趨緊缺的情況下，“空心村”是不能容忍的巨大資源浪費(fèi)，主張啟動(dòng)市場(chǎng)化的改革路線，解決“空心村”問(wèn)題。徐偉[7]、李勤等人[3]認(rèn)為加快宅基地轉(zhuǎn)讓立法、培育宅基地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)是整治“空心村”的重要途徑。當(dāng)下學(xué)界主張宅基地自由入市的觀點(diǎn)頗為流行，反對(duì)的聲音也不少，持反對(duì)意見(jiàn)的學(xué)者認(rèn)為，放開(kāi)宅基地市場(chǎng)必將導(dǎo)致資本和強(qiáng)勢(shì)群體涌入農(nóng)村，侵犯農(nóng)民權(quán)利，破壞鄉(xiāng)村秩序，損害宅基地的保障功能，不利于基層社會(huì)穩(wěn)定[8～9]。

既往學(xué)者在“空心村”問(wèn)題上從不同學(xué)科不同視角做了有益的探討，但總體上看，仍存在四個(gè)方面的不足：第一，“空心村”的“非農(nóng)化”病理分析存在含糊性，既然“空心村”是由農(nóng)民非農(nóng)化“人走屋空”引起的，那么“已經(jīng)走了的農(nóng)民”為什么還會(huì)在村邊建新房子導(dǎo)致“內(nèi)空外擴(kuò)”；由此推出第二個(gè)方面的不足，即當(dāng)前學(xué)界未區(qū)分不同類(lèi)型“空心村”的成因，模糊了不同類(lèi)型“空心村”的問(wèn)題所在；第三，當(dāng)前學(xué)界提出的治理方式仍停留在理論探討階段，對(duì)“空心村”治理的過(guò)程和機(jī)制缺乏實(shí)證研究?；诠P者及所在研究團(tuán)隊(duì)近些年在全國(guó)多省農(nóng)村的“空心村”問(wèn)題調(diào)研，筆者將展示不同類(lèi)型“空心村”的成因，探究“空心村”的本質(zhì)問(wèn)題，介紹廣西富縣農(nóng)民自主治理“空心村”的個(gè)案，以期對(duì)全國(guó)各地的“空心村”治理和當(dāng)下宅基地制度改革有所裨益。

2 公共事務(wù)之治：“空心村”的本質(zhì)問(wèn)題

近代中國(guó)革命塑造了特殊的地權(quán)配置模式——城市土地國(guó)家所有和農(nóng)村土地集體所有，城市土地通過(guò)政府“招拍掛”的形式進(jìn)入市場(chǎng)，而農(nóng)村土地(耕地和宅基地)仍然局限于村社集體內(nèi)部的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)灾掠诒粚W(xué)界稱為“沉睡的產(chǎn)權(quán)”，當(dāng)前學(xué)人在治理“空心村”問(wèn)題上的(宅基地)市場(chǎng)化主張儼然成為喚醒“沉睡產(chǎn)權(quán)”的一部分。然而，從全國(guó)實(shí)地調(diào)研來(lái)看，“空心村”治理之難題并非(宅基地)產(chǎn)權(quán)不清、地權(quán)沉睡不能自由入市所致，而是地權(quán)過(guò)于細(xì)碎、固化無(wú)法有效治理所致，下面將展示不同類(lèi)型的“空心村”及其成因，并藉此探討“空心村”治理難題的本質(zhì)。以主導(dǎo)成因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)可以將“空心村”分為三種類(lèi)型：便利型(地理空間因素主導(dǎo)型)、財(cái)產(chǎn)型(經(jīng)濟(jì)因素主導(dǎo)型)和季節(jié)型(外出務(wù)工時(shí)間因素主導(dǎo)型)；在區(qū)域分布上，華北地區(qū)“空心村”較少，長(zhǎng)江以南山丘地區(qū)“空心村”最多，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)“空心村”最少。

2.1 “空心村”的類(lèi)型與成因

2.1.1 便利型I類(lèi)“空心村”

該類(lèi)型“空心村”是指因公共品供給匱乏而出現(xiàn)的農(nóng)民棄宅現(xiàn)象，此類(lèi)“空心村”在山丘地區(qū)最為常見(jiàn)，因地勢(shì)不平、農(nóng)民居住分散等原因，政府的基礎(chǔ)設(shè)施(主要是公路)難以覆蓋所有自然村，被遺漏的自然村逐漸成為“空心村”。因宅基地權(quán)利細(xì)碎且日趨固化，個(gè)人或者村社都無(wú)力將村內(nèi)宅基地資源統(tǒng)合起來(lái)進(jìn)行整體規(guī)劃再利用，村莊只有不斷地“空心化”。從全國(guó)范圍看，此類(lèi)“空心村”數(shù)量最多、土地資源浪費(fèi)的問(wèn)題最突出，亟需政府介入治理。

個(gè)案1：湖北公安縣杜村，江漢平原地形(易澇)，因道路未硬化農(nóng)民出行不便的緣故，全組70多戶村民自1990年以來(lái)先后搬到馬路邊占用耕地建房子，如今村內(nèi)僅剩3戶人家，道路狹窄、房屋廢棄、雜草雜樹(shù)叢生，70多畝宅基地荒廢閑置。

個(gè)案2：湖北江夏澙湖村，丘陵地形，全村30多戶，因水泥道路未達(dá)該村，村民出行、小孩上學(xué)極不方便，2000年以來(lái)村內(nèi)50%以上的農(nóng)戶到附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣城買(mǎi)了房子，老村宅院荒廢，村內(nèi)飲水、交通等居住環(huán)境持續(xù)惡化。

2.1.2 便利型II類(lèi)“空心村”

在地勢(shì)平坦、人口稠密的華北農(nóng)村同樣存在“空心村”，這部分“空心村”主要是因?yàn)樵凶≌环限r(nóng)民生產(chǎn)生活便利需求而遭到遺棄。1950-1980年代，農(nóng)村農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)緊張且子女較多，兄弟幾個(gè)成家后仍同居一個(gè)庭院的情況頗為常見(jiàn)，隨著經(jīng)濟(jì)條件的改善，農(nóng)民紛紛外出建房，原來(lái)的老院被遺棄隨之形成了“空心村”，近兩年筆者在山西河津、蘇北沛縣、河南商丘都見(jiàn)到了這類(lèi)情況。由于華北地區(qū)人地關(guān)系高度緊張，大多數(shù)閑置、廢棄的老宅被復(fù)墾成了菜園、耕地或者林地，間接地改善了村莊自然環(huán)境。

個(gè)案3：山西河津北村，華北平原地形，由于老屋通道狹窄(機(jī)動(dòng)三輪車(chē)無(wú)法通過(guò))、原有宅基地面積過(guò)小(2分地左右)，有些老宅被合并建成新房，有的則被廢棄閑置，大多數(shù)閑置住宅已被復(fù)墾為菜園、林地。筆者曾在一戶人家看到，整個(gè)庭院僅留下通往廁所和大門(mén)的兩條不足半米寬的人行道，其余地塊則被種滿了蔬菜。

2.1.3 財(cái)產(chǎn)型“空心村”

該類(lèi)型“空心村”是指由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展或城市擴(kuò)張，農(nóng)民的宅基地和房屋附著了巨額經(jīng)濟(jì)利益，農(nóng)民即使有了新的住宅也不愿意退出宅基地而形成的“空心村”。以浙江紹興為例，當(dāng)?shù)貜氖挛褰鸺庸I(yè)的家庭作坊眾多，吸引了大量外來(lái)人口，農(nóng)民將閑置的房屋出租給農(nóng)民工使用，自己則在村莊另一邊的新房子居住，近幾年，五金加工業(yè)經(jīng)濟(jì)逐漸蕭條，外來(lái)務(wù)工人員大幅下降，“空心村”的原本面貌逐漸呈現(xiàn)出來(lái)。

個(gè)案4：浙江店口金村以金河為界，金河以北全部是1990年代以來(lái)建成的現(xiàn)代式樓房，金河以南是老村以1960-1970年代的老房子為主，道路狹窄僅可過(guò)摩托車(chē)，衛(wèi)生環(huán)境差。老村房屋或者出租給外來(lái)打工人員或遭到遺棄(有些人為了省卻麻煩不愿意將房屋出租給外地人)，金村村委會(huì)幾次想要進(jìn)行舊村改造，都由于地權(quán)日趨固化和利益牽連太多，難以實(shí)行。

2.1.4 季節(jié)型“空心村”

該類(lèi)型“空心村”即學(xué)界通常所指的由于農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致住宅閑置而形成的“空心村”。這類(lèi)“空心村”大都是季節(jié)性閑置，也就是說(shuō)，住宅閑置不過(guò)是農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工階段的衍生品，農(nóng)民工逢年過(guò)節(jié)、年老體衰或者失業(yè)時(shí)必定會(huì)回來(lái)居住，平常則可由他們的父母、妻子居住，正是他們房屋住宅的季節(jié)性閑置，才使得東部發(fā)達(dá)地區(qū)原本是“空心村”的村莊不再空心。農(nóng)民工能夠成功體面進(jìn)城者寥寥無(wú)幾，到40歲左右返回家鄉(xiāng)永久居住成為他們中大多數(shù)人的宿命。陳玉福等人[6]將季節(jié)性閑置的住宅計(jì)算在內(nèi)，進(jìn)而得出“空心村”多且空心化程度高的結(jié)論，筆者認(rèn)為不妥。

由上可知，“空心村”是農(nóng)民務(wù)工階段、地理空間和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多種因素造成的。季節(jié)型“空心村”是當(dāng)前城市化進(jìn)程中的正常現(xiàn)象，還未造成明顯的負(fù)面效果，學(xué)界卻誤將其視為“空心村”的主要類(lèi)型和主要問(wèn)題所在，進(jìn)而主張宅基地私有化或市場(chǎng)化，顯然不符合農(nóng)民生產(chǎn)生活的邏輯。因此，本文主要討論長(zhǎng)期性閑置的“空心村”(即便利型“空心村”和財(cái)產(chǎn)型“空心村”)的治理問(wèn)題。

2.2 公共池塘資源治理：“空心村”的本質(zhì)問(wèn)題

“空心村”的本質(zhì)問(wèn)題是什么呢？通過(guò)奧斯特羅姆的公共池塘資源理論也許能夠給出答案。所謂“公共池塘資源”是指，一個(gè)自然的或人造的資源系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)大得足以使排斥因使用資源而獲取收益的潛在受益者的成本很高[10]。公共池塘資源的占有者生活中的關(guān)鍵事實(shí)是，只要他們繼續(xù)合用一個(gè)公共池塘資源，他們就處在相互依存的聯(lián)系中[10]。在此可將村域視為一個(gè)公共池塘資源系統(tǒng)，村域內(nèi)的村民都是宅基地資源的占有者，他們?cè)谡厣系膫€(gè)體行為會(huì)對(duì)整個(gè)系統(tǒng)造成影響。以至于奧斯特羅姆認(rèn)為，公共池塘占有者面臨的問(wèn)題是一個(gè)組織問(wèn)題：如何把占有者獨(dú)立行動(dòng)的情形改變?yōu)檎加姓卟捎脜f(xié)調(diào)策略以獲得較高收益或減少共同損失的情形[10]。從現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)看，“空心村”治理面臨的核心問(wèn)題是打破為私人占有的、閑散細(xì)碎的宅基地權(quán)利格局，提升村域整體的人居環(huán)境和福利。由此可知，“空心村”治理的本質(zhì)問(wèn)題是公共事務(wù)的治理。

與哈丁所描述的“公地悲劇”[11]困境不同的是，在農(nóng)民具有高度私有產(chǎn)權(quán)的宅基地資源配置情景中，“空心村”治理面臨的是“反公地悲劇”[12]，這種情形是私權(quán)過(guò)強(qiáng)而公權(quán)(村社統(tǒng)籌權(quán))不足造成的：從法律上講，宅基地雖然歸集體所有，但房屋為私有財(cái)產(chǎn)，房地不可分的自然屬性導(dǎo)致農(nóng)村宅基地基本無(wú)法退出；而且，法律并未禁止宅基地的轉(zhuǎn)讓?zhuān)贿@樣一來(lái)，農(nóng)民在宅基地上的權(quán)利相當(dāng)于所有權(quán)，宅基地的集體所有權(quán)徒具虛名。在基層實(shí)踐中，國(guó)土部門(mén)和村委會(huì)既無(wú)動(dòng)力也無(wú)足夠的權(quán)能收回或調(diào)整長(zhǎng)期空閑的宅基地，以至于“空心村”問(wèn)題愈演愈烈。

3 村社統(tǒng)籌：村社自主進(jìn)行的“空心村”治理實(shí)踐

在公共事務(wù)的治理中，通常有兩個(gè)范式即市場(chǎng)化(私有化)范式和國(guó)家化(利維坦化)范式，本部分介紹的個(gè)案采用的既非市場(chǎng)化的治理范式亦非國(guó)家化的治理范式，而是社會(huì)自我組織自主治理的范式。

3.1 自主治理“空心村”的背景

廣西富縣毛竹村山地地形，有72戶330口人，旱地500畝(其中村集體旱地120畝)，水田300畝，集體山林700多畝，村域面積50畝，全村村民以潘姓為主。由于村莊向外出行的土路狹窄、老屋面積太小，不符合農(nóng)民的生產(chǎn)生活需求，自1980年以來(lái)人們陸續(xù)搬到村外馬路邊占用耕地建房，如今已有12戶外遷，老村則形成“空心村”：老村中心位置成了1950、1960年代的老房子、牛棚、廁所的聚集地，展現(xiàn)出一幅破敗的景象。加之當(dāng)?shù)刈鏄I(yè)觀念較重、宅基地資源緊張等因素，農(nóng)民之間調(diào)整宅基地舉步維艱，如今村莊道路狹窄，村民若在老村建房子仍需采用手提肩挑的傳統(tǒng)方式進(jìn)料，苦不堪言。為了緩解村莊空心化的壓力，毛竹村村民自發(fā)進(jìn)行了“空心村”治理試驗(yàn)。

“空心村”治理需要一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和共識(shí)基礎(chǔ)。廣西以自然村為單位的村民自治機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)良好，多數(shù)村莊具有集體經(jīng)濟(jì)，毛竹村啟動(dòng)治理“空心村”的資金正是2010年獲得的高速公路征地款(近30萬(wàn)元)和集體山林收入。經(jīng)過(guò)反復(fù)協(xié)商，毛竹村干部和村民決定將錢(qián)留下來(lái)治理公共事務(wù)，村長(zhǎng)潘明華說(shuō)：

我們是頂著巨大壓力決定不分錢(qián)的。把錢(qián)集中起來(lái)辦大事，為子孫后代著想，為全村的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展著想。經(jīng)過(guò)村組代表們反復(fù)討論最后決定治理“空心村”。(訪談pmh，20140716)①

“空心村”治理旨在改善村莊環(huán)境、高效利用土地，幾乎所有的人都是受益者，因而獲得大多數(shù)村民的支持。村民潘希貴說(shuō)：

我是堅(jiān)決支持調(diào)整宅基地的。我曾深受其苦，我建房時(shí)，路通不進(jìn)來(lái)，都是用人力車(chē)?yán)M(jìn)來(lái)的泥料，費(fèi)錢(qián)又費(fèi)力。旁邊這點(diǎn)土地也不是我的，私自調(diào)整，又調(diào)不成，自己的親兄弟也很難說(shuō)話?。ㄔL談pxg，20140723)

在具備了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和民意基礎(chǔ)后，毛竹村推選了8名理事會(huì)成員并于2011年2月開(kāi)啟了“空心村”治理進(jìn)程。

3.2 “空心村”治理的機(jī)制：村社如何發(fā)揮統(tǒng)籌功能

毛竹村“空心村”治理理事會(huì)很快制定了村內(nèi)整改方案，決定以老村中心地帶為基點(diǎn)，設(shè)計(jì)一條寬6m的南北主干道，整治面積為12.4畝，涉及48戶(其中空閑地園地6戶，拆遷戶42戶)。對(duì)于拆遷戶的補(bǔ)償，理事會(huì)參照了國(guó)家征地標(biāo)準(zhǔn)，旱地27元/m2，水田37元/m2；而房屋補(bǔ)償則按照新舊分為五類(lèi)，分別為：150元/m2、110元/m2、80元/m2、50元/m2、20元/m2。“空心村”治理的流程如下：首先，將宅基地集中平整后流轉(zhuǎn)給村集體組織；其次，由村集體統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)道路、公共場(chǎng)所和房屋建設(shè)位置和次序；再次，根據(jù)一戶一宅的原則按需分配，流入宅基地的村民需要另外支付10元/m2的土地平整費(fèi)。2012年3月房屋拆遷和土地平整完畢后，再無(wú)一戶從老村向外搬遷，截止2014年7月，老村共新建房屋25座，村莊環(huán)境和面貌大為改善。

毛竹村成功治理“空心村”的秘密是村社發(fā)揮了統(tǒng)籌功能，從群眾動(dòng)員到工作完成，毛竹村“空心村”治理經(jīng)歷了動(dòng)員大多數(shù)群眾、調(diào)解剩余群眾的利益糾紛、應(yīng)對(duì)極少數(shù)“釘子戶”三個(gè)階段，與此過(guò)程相適應(yīng)，毛竹村形成了三個(gè)遞進(jìn)性治理機(jī)制：代表治理機(jī)制、利益調(diào)節(jié)機(jī)制和公共強(qiáng)制機(jī)制。

3.2.1 代表治理機(jī)制

而今家族力量在鄉(xiāng)村治理中仍然發(fā)揮著重要作用，毛竹村姓氏單一，家族結(jié)構(gòu)保持較為完整，“空心村”治理的理事會(huì)成員就是在家族房支的基礎(chǔ)上推選出來(lái)的，8位理事會(huì)成員/代表情況如下：村長(zhǎng)、村會(huì)計(jì)和出納3個(gè)村干部是三個(gè)大房支的代表，都在40歲左右，有公心、有能力；另外5位村民代表多是各個(gè)房支的精英。各個(gè)代表負(fù)責(zé)本家族、本房支的事情和糾紛處理，代表成為公共事務(wù)治理中沖突解決的第一層過(guò)濾網(wǎng)，筆者將這種依賴本土組織資源的治理方式稱為代表治理。理事會(huì)代表的第一要?jiǎng)?wù)是負(fù)責(zé)做本房人的宣傳動(dòng)員工作，如果本房出現(xiàn)無(wú)理取鬧之人，這不但有損代表個(gè)人的顏面，而且有損本房支的榮譽(yù)，村代表潘子清說(shuō)：

我堂哥潘新喜的牛棚擋住道路，不愿意拆除，無(wú)理取鬧。我多次到他家里都做不下來(lái)工作，感覺(jué)很沒(méi)有面子。他的蠻橫行為，讓我們整個(gè)家族都沒(méi)有面子，我在村里很難抬頭！我們堂兄弟五個(gè)都很厭惡他，不愿意跟他往來(lái)了。(訪談pzq，20140718)

各房支代表既代表了本房支的利益，同時(shí)也要擔(dān)負(fù)處理本房支矛盾糾紛的責(zé)任，在重視家族名譽(yù)的村社采用代表治理，恐怕是最為有效的治理方式之一。村民代表在動(dòng)員大多數(shù)群眾上做了基礎(chǔ)性工作，保證了“空心村”治理的正常啟動(dòng)和運(yùn)轉(zhuǎn)，然而，除大多數(shù)配合者外，村莊還有一些利益糾紛需要調(diào)解。

3.2.2 利益調(diào)節(jié)機(jī)制

“空心村”治理本身也是一個(gè)利益博弈和利益調(diào)整的過(guò)程。附著在土地上的關(guān)系和利益被“空心村”治理行動(dòng)攪動(dòng)起來(lái)，各類(lèi)矛盾糾紛隨之出現(xiàn)，其中較為常見(jiàn)的有私人之間的建房糾紛以及個(gè)人想多占宅基地、多要賠償和占取風(fēng)水寶地等糾紛，所有利益糾紛最終都指向了宅基地分配，為此理事會(huì)采用了多層互動(dòng)的利益調(diào)節(jié)機(jī)制。在宅基地分配上，理事會(huì)采取注重公平兼顧均衡的原則，每戶宅基地面積為160m2(依照地形可適當(dāng)伸縮)，并規(guī)定以下三類(lèi)農(nóng)戶有優(yōu)先分配權(quán)：第一類(lèi)，優(yōu)先分配拆遷且無(wú)其他住宅的農(nóng)戶；第二類(lèi)，優(yōu)先分配無(wú)宅基地農(nóng)戶；第三類(lèi)，按照拆遷承諾獲得分配權(quán)的農(nóng)戶。

在優(yōu)先分配方案中，第一類(lèi)和第二類(lèi)保證了基本公平，第三類(lèi)則是為了順利完成“空心村”治理工作而設(shè)計(jì)的利益均衡方案。例如潘樂(lè)清三兄弟在土地平整中共占地581m2，他們不愿意要補(bǔ)償款，而是以未成年兒子多為由要3片宅基地，理事會(huì)如果不答應(yīng)，村莊整治工作就做不成。經(jīng)過(guò)多輪協(xié)商達(dá)成如下協(xié)議：在第一、第二類(lèi)農(nóng)戶獲得宅基地后，如果有剩余宅基地就分給他們。再如潘紅名以無(wú)房居住和建不起房子為由不愿意拆除老屋，理事會(huì)通過(guò)他的兒子和家族成員做工作，給了他一塊位置、交通、空氣、光照都較好的宅基地才將此事解決。

在以上矛盾糾紛調(diào)處中，很難說(shuō)絕對(duì)的對(duì)與錯(cuò)，公共利益和個(gè)人利益都要兼顧，理事會(huì)只能在多個(gè)層面進(jìn)行互動(dòng)調(diào)節(jié)，通過(guò)博弈最終達(dá)到整體均衡。通過(guò)利益調(diào)節(jié)機(jī)制，理事會(huì)能夠?qū)⒅卫磉^(guò)程中出現(xiàn)的絕大多數(shù)矛盾糾紛予以解決，最后剩余的“釘子戶”只能由公共強(qiáng)制機(jī)制化解。

3.2.3 公共強(qiáng)制機(jī)制

當(dāng)前公共事務(wù)治理面臨的最大困境是“反公地悲劇”，在相互依存的情景中，個(gè)別“釘子戶”任性的權(quán)利主張及其不配合行為，往往導(dǎo)致集體行動(dòng)無(wú)法達(dá)成，影響集體福利的改善，使得整體環(huán)境持續(xù)惡化。在當(dāng)前主流學(xué)界和政策話語(yǔ)中，“強(qiáng)制”已成為一個(gè)限制自由的貶義詞匯，然而，面對(duì)無(wú)理取鬧又阻礙集體行動(dòng)的釘子戶時(shí)，村民集體不得不利用公共強(qiáng)制的策略來(lái)消解釘子戶，解除集體行動(dòng)困境。本文的公共強(qiáng)制是指公共話語(yǔ)、公共權(quán)力或公共人物所施加的支配關(guān)系和力量。

個(gè)案5：潘新喜的住宅在老村中心位置，“空心村”整治將他家周?chē)膸⑴谧優(yōu)槲幕w育廣場(chǎng)，他成為“空心村”治理的第一個(gè)受益者，然而他卻是最不配合的人，42個(gè)拆遷戶中只有他一個(gè)人簽字后又反悔、堅(jiān)決不拆擋住主干道的牛棚。村民代表(包括他本房兄弟潘子清)和3個(gè)村組干部輪番到他家里做工作都毫無(wú)效果，僵持一兩個(gè)月后，理事長(zhǎng)潘子書(shū)說(shuō)：“你若不拆我們替你拆，你一個(gè)人不能擋全村人的路”，于是派挖機(jī)佯裝去拆房子，潘新喜拿著大刀說(shuō)：“誰(shuí)敢動(dòng)我的房子，我就砍誰(shuí)?！迸俗訒?shū)說(shuō)：“你把刀磨鋒利一點(diǎn)，來(lái)砍我呀！你們拆，出了事，我負(fù)責(zé)?！崩硎聲?huì)成員潘明華給潘新喜拍了照、錄了像，并告訴他：“你持刀行兇，就等著司法局、派出所來(lái)人吧，今晚你就不要回來(lái)住了?！迸诵孪才卤慌沙鏊プ撸@進(jìn)牛棚不出來(lái)，理事長(zhǎng)將他“哄”出來(lái)，房子順利拆除。

在治理釘子戶的過(guò)程中，作為公眾人物的理事長(zhǎng)講了“你一個(gè)人不能擋全村人的路”的公共話語(yǔ)，將潘新喜置于與全村人作對(duì)的位置上；看他拿刀阻礙拆遷，潘明華錄像拍照后告訴他派出所馬上就會(huì)將其抓走，又借用了國(guó)家權(quán)力(暴力)的強(qiáng)制力量；在軟硬兼施之下，潘新喜的房屋被順利拆除，毛竹村“空心村”整治工作完滿結(jié)束。

毛竹村“空心村”治理也得到了地方政府的支持?？h鄉(xiāng)政府為了鼓勵(lì)毛竹村的自主試驗(yàn)，在治理活動(dòng)啟動(dòng)后，給予毛竹村新建房屋1.5萬(wàn)元/戶的危房改造資金，而且對(duì)毛竹村“空心村”治理中矛盾糾紛的解決給予大力支持。例如潘新喜為牛棚的事寫(xiě)信上訪到縣鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府干部多次來(lái)訪調(diào)查后對(duì)潘新喜說(shuō)：“你反映的情況，我們已清楚，你這是無(wú)理取鬧?！迸诵孪苍诳h宣傳部工作的外甥了解實(shí)際情況后也說(shuō)：“我怎么有這么個(gè)舅舅，你們?cè)撛趺锤憔驮趺锤??！笨h鄉(xiāng)政府在了解實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，支持村莊建設(shè)、維護(hù)村民自治，為毛竹村的“空心村”治理提供了寬松的政治環(huán)境。

3.2.4 小結(jié)

毛竹村理事會(huì)利用地方性資源，通過(guò)代表治理、利益調(diào)節(jié)和公共強(qiáng)制機(jī)制分步驟地動(dòng)員大眾、調(diào)解糾紛、消解“釘子戶”，解決了治理過(guò)程中遇到的各類(lèi)問(wèn)題，將閑散、細(xì)碎的宅基地統(tǒng)一整合到村集體，經(jīng)過(guò)村集體規(guī)劃、設(shè)計(jì)、預(yù)留公共設(shè)施用地后，又通過(guò)村集體的平臺(tái)向農(nóng)戶流轉(zhuǎn)成塊的宅基地，實(shí)現(xiàn)了“空心村”的治理，筆者將這一治理機(jī)制稱為村社統(tǒng)籌機(jī)制。

3.3 “空心村”治理的效果

毛竹村“空心村”治理自2011年2月開(kāi)始到2012年3月結(jié)束，共拆除房屋面積2476m2，補(bǔ)償金額319940元；宅基地整理面積8250m2(12.4畝)，補(bǔ)償資金223200元；機(jī)械拆除、運(yùn)輸費(fèi)用82000元；各項(xiàng)支出費(fèi)用累計(jì)625140元。宅基地整理費(fèi)為76元/m2(畝均50661元)，但這些宅基地全部歸集體所有，村民需要以37元/m2的價(jià)格向村集體購(gòu)買(mǎi)，這樣一來(lái)，宅基地凈整理費(fèi)用僅為39元/m2(畝均25997元)，相比于增減掛鉤、舊村改造、新農(nóng)村建設(shè)成本要低很多，且不新占耕地、不損害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。毛竹村規(guī)劃設(shè)計(jì)了貫穿村莊南北的6m寬180m長(zhǎng)的主干道(正在硬化)，修建了文化體育廣場(chǎng)(占地約為0.5畝)，這些公共設(shè)施占地由集體資金支付。截至2014年7月，全村新建房子25座，無(wú)1戶外遷，節(jié)約和保護(hù)了耕地資源，改善了村容村貌，便利了生產(chǎn)生活，治理效果顯著。如今，毛竹村“空心村”治理的經(jīng)驗(yàn)已被地方政府肯定、總結(jié)和推廣。

圖1 “空心村”治理的村社統(tǒng)籌機(jī)制Fig.1 Village community integration mechanism of “hollow village” governance

4 地方事務(wù)自主治理的啟示

任何一類(lèi)“空心村”的治理都要打破固化的、閑置的、細(xì)碎的宅基地使用權(quán)格局，毛竹村在“空心村”治理中所形成的村社統(tǒng)籌機(jī)制，不但為全國(guó)其他地區(qū)其他類(lèi)型“空心村”治理提供了思路，也對(duì)當(dāng)前宅基地制度改革具有一定的啟示。

4.1 “空心村”治理應(yīng)立足村社統(tǒng)籌機(jī)制

全國(guó)最為常見(jiàn)的兩類(lèi)“空心村”是便利型I類(lèi)“空心村”和季節(jié)型“空心村”。季節(jié)型“空心村”是中國(guó)城市化進(jìn)程中的正?，F(xiàn)象，負(fù)面影響不大，需要予以尊重和維持現(xiàn)狀。問(wèn)題最為突出的是便利型“空心村”I類(lèi)，此類(lèi)“空心村”主要集中在山區(qū)丘陵地帶，國(guó)家的道路、水利等公共品供給無(wú)法完整覆蓋，因而政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，加強(qiáng)村集體在宅基地上的統(tǒng)籌功能，逐步引導(dǎo)分散的居民適度集中居住，為集中居住的老村提供道路等公共品供給，解決“空心村”問(wèn)題。此類(lèi)“空心村”所反映的問(wèn)題幾乎覆蓋了其他類(lèi)型“空心村”的問(wèn)題，在治理經(jīng)驗(yàn)上具有可借鑒性。

便利型II類(lèi)“空心村”主要集中在華北平原農(nóng)村，人地關(guān)系高度緊張、人口居住密度高的現(xiàn)狀使得這類(lèi)“空心村”的問(wèn)題遠(yuǎn)不如便利型I類(lèi)“空心村”的問(wèn)題嚴(yán)重。對(duì)于便利型II類(lèi)“空心村”，重點(diǎn)在于加強(qiáng)村莊規(guī)劃，引導(dǎo)復(fù)墾，逐步改善人居環(huán)境。財(cái)產(chǎn)型“空心村”主要集中在發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，因宅基地和房屋上附著了巨額經(jīng)濟(jì)利益，農(nóng)民不愿意退出住宅，治理這類(lèi)“空心村”只能由村集體統(tǒng)一收回進(jìn)行流轉(zhuǎn)或者開(kāi)發(fā)(表1)。

村莊是絕大多數(shù)村民安身立命之所在，只有利用本土資源、發(fā)揮本地人的智慧，才能打破宅基地閑散細(xì)碎的權(quán)利僵局，進(jìn)行村莊內(nèi)部的帕累托改進(jìn)。富縣農(nóng)民利用非正式的傳統(tǒng)組織資源，借助國(guó)家法律權(quán)威，成功地完成了“空心村”這一公共事務(wù)的治理，對(duì)其他類(lèi)型“空心村”的借鑒意義在于：只有建立村社統(tǒng)籌機(jī)制，以村社為宅基地整合和流轉(zhuǎn)平臺(tái)，才能激活村內(nèi)固化、閑散細(xì)碎的宅基地權(quán)利格局，化解“空心村”難題。

4.2 宅基地制度改革應(yīng)公私兼顧

從城鄉(xiāng)一體化或者優(yōu)化資源配置的視角提出用宅基地市場(chǎng)化治理“空心村”的學(xué)者，誤將農(nóng)民短期進(jìn)城務(wù)工出現(xiàn)的季節(jié)型“空心村”當(dāng)做“空心村”的主要類(lèi)型和主要問(wèn)題，掩蓋了數(shù)量最多、問(wèn)題最嚴(yán)重的公共品供給匱乏型“空心村”。在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)生波動(dòng)或者農(nóng)民工年老體弱時(shí)，那些季節(jié)性閑置的房屋能夠讓他們返回農(nóng)村居住，不至于滯留城市形成貧民窟，這既保證了農(nóng)民的基本生活水準(zhǔn)和尊嚴(yán)，也保證了城市的基本秩序，在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段發(fā)揮著重要的政治經(jīng)濟(jì)功能?；?010年全國(guó)人口監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)，張翼[13]指出89%的農(nóng)民工不愿意放棄承包地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艨冢粐?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心2010年的調(diào)查報(bào)告也指出八成以上農(nóng)民工不愿意放棄承包地和宅基地?fù)Q取城鎮(zhèn)戶口②，足見(jiàn)農(nóng)村土地對(duì)于農(nóng)民的重要性。因而，在中國(guó)城市化尚未達(dá)到讓大多數(shù)農(nóng)民工體面進(jìn)城的階段，應(yīng)慎言用宅基地市場(chǎng)化的改革方案來(lái)治理“空心村”。

市場(chǎng)化的宅基地改革方案同樣忽視了農(nóng)村宅基地的保障功能和區(qū)位差異。農(nóng)村宅基地是以社員身份為前提，無(wú)償獲得、終身免費(fèi)使用的一項(xiàng)福利保障[14]，是與農(nóng)民生產(chǎn)生活方式高度匹配的制度設(shè)置[15]。國(guó)家法律只允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)和房屋在村社內(nèi)部自由流轉(zhuǎn)，是對(duì)農(nóng)村宅基地保障功能的制度性保護(hù)。退一步講，即使放開(kāi)宅基地自由流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，也不能解決“空心村”的問(wèn)題。中國(guó)有5%的近郊農(nóng)村和95%的遠(yuǎn)郊農(nóng)村，區(qū)位差異導(dǎo)致宅基地價(jià)值的巨大差異。近郊農(nóng)村(經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村)由于宅基地附著了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的巨額利益，宅基地一旦市場(chǎng)化就可以獲得巨額財(cái)產(chǎn)性收入，而遠(yuǎn)郊農(nóng)村(經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村)宅基地幾乎不具有兌換貨幣的機(jī)會(huì)，村社內(nèi)部又需求有限，農(nóng)民多余的宅基地只能閑置，最后形成“空心村”，例如上文所述的湖北公安農(nóng)村，閑置的70畝宅基地毫無(wú)利用價(jià)值。然而，近郊農(nóng)村或者經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村真的有“空心村”嗎？當(dāng)?shù)剞r(nóng)民已經(jīng)從住宅上獲得了市場(chǎng)化帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)性收入(租金)，進(jìn)一步的市場(chǎng)化和財(cái)產(chǎn)化改革只能進(jìn)一步固化當(dāng)?shù)氐睦娓窬郑沟门f村改造、宅基地整合更加難以進(jìn)行。

表1 不同類(lèi)型“空心村”的形成原因與治理對(duì)策Tab.1 Formation reasons and governance countermeasures for the different types of “hollow villages”

市場(chǎng)化的農(nóng)村宅基地改革路線，忽視了相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)絕大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民工還要返鄉(xiāng)的現(xiàn)實(shí)，忽略了宅基地的保障功能，它不但無(wú)法解決“空心村”問(wèn)題，而且還會(huì)強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)于宅基地私有化的想象、固化宅基地細(xì)碎化的權(quán)利格局，不利于農(nóng)村宅基地的整合、流轉(zhuǎn)。因而，不同于既往的財(cái)產(chǎn)化或者市場(chǎng)化方案，筆者認(rèn)為宅基地制度改革應(yīng)當(dāng)公私兼顧，在保障農(nóng)民私人住宅權(quán)的前提下，應(yīng)適當(dāng)加強(qiáng)村集體在宅基地上的所有權(quán)和調(diào)整權(quán)，建立和完善村社統(tǒng)籌機(jī)制，為全國(guó)各地“空心村”的治理提供制度支撐。

注釋(Notes)

① 括號(hào)內(nèi)“訪談pmh，20140716”意為上述對(duì)話為筆者2014年7月16日訪談pmh所得，pmh是被訪談對(duì)象的姓名的首字母，特此說(shuō)明，下同。

② 參見(jiàn):農(nóng)民工不愿意“雙放棄”換取城鎮(zhèn)戶口.中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào),2011-06-09(1)。

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