張婉姝

(中國(guó)計(jì)量大學(xué) 法學(xué)院，杭州 310018)

民以食為天，食以安為先。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和科技的進(jìn)步不僅帶來(lái)了人們生活水平的提高，同時(shí)也讓人們對(duì)生活質(zhì)量有了更高的要求，這點(diǎn)在食品方面體現(xiàn)得尤為突出。我們對(duì)食品的要求不再只是維持生命這么簡(jiǎn)單，一方面，我們要求食物的清潔衛(wèi)生、食用方便；另一方面，我們也對(duì)食物提出了色、香、味、形方面的要求。因此，食品添加劑的作用逐漸凸顯出來(lái)，食品添加劑安全和監(jiān)管問(wèn)題也日益得到重視。2015年我國(guó)修訂了《食品安全法》，此次修訂中的一大亮點(diǎn)就是食品添加劑的生產(chǎn)許可制度。食品添加劑的生產(chǎn)許可制度作為對(duì)食品添加劑監(jiān)管的第一道“關(guān)”，不僅是保障食品添加劑生產(chǎn)安全的重要環(huán)節(jié)，也對(duì)后續(xù)的食品添加劑生產(chǎn)、使用的監(jiān)管有著重大意義。

1 我國(guó)對(duì)食品添加劑生產(chǎn)監(jiān)管的發(fā)展

我國(guó)對(duì)食品添加劑監(jiān)管主要可以分為生產(chǎn)監(jiān)管和使用監(jiān)管。早在1977年，我國(guó)就制定了的《食品添加劑使用衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)(試行)》(GB n50-77), 1981年中國(guó)食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)制定了《食品添加劑使用衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》(GB 2760-1981),此后又頒布了《食品添加劑生產(chǎn)管理辦法》、《食品添加劑衛(wèi)生管理辦法》、《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》,2009年6月1日頒布了《中華人民共和國(guó)食品安全法》。至此，對(duì)食品添加劑生產(chǎn)的監(jiān)管才被真正重視起來(lái)。

2 解析食品安全法第三十九條

我國(guó)行政機(jī)關(guān)對(duì)“資格”的監(jiān)管分為許可制和備案制，從審查難度、監(jiān)管范圍來(lái)說(shuō)，許可制無(wú)疑是更加嚴(yán)格的一種監(jiān)管方式。食品添加劑的生產(chǎn)許可實(shí)質(zhì)上是一種行政許可，是企業(yè)合法生產(chǎn)食品添加劑的前置程序。

《食品安全法》第三十九條是對(duì)食品添加劑生產(chǎn)許可進(jìn)行的規(guī)定，涉及到生產(chǎn)食品添加劑的實(shí)質(zhì)要件、形式要件和所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)。

2.1 什么是“食品添加劑”

“食品添加劑”是一個(gè)專業(yè)詞匯，在我國(guó)《食品安全法》第一百五十條有具體規(guī)定。食品添加劑本身并沒(méi)有被禁止使用，只是使用的種類、劑量要受到使用標(biāo)準(zhǔn)的限制，亂用或者濫用食品添加劑會(huì)對(duì)公眾的身體健康和生命安全造成威脅，對(duì)食品市場(chǎng)秩序造成危害。在GB 2760-2014《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn) 食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定了23個(gè)食品添加劑的種類、2000多種食品添加劑。國(guó)家除了用《食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)食品添加劑的使用進(jìn)行規(guī)范以外，還會(huì)以發(fā)布行政命令的方式，如“禁鋁令”就是先通過(guò)衛(wèi)計(jì)委發(fā)布行政命令，再被寫入標(biāo)準(zhǔn)中的。

2.2 生產(chǎn)食品添加劑的條件

2.2.1 實(shí)質(zhì)條件

食品添加劑雖然不屬于食品，不單獨(dú)食用，但是最終卻和食品一樣被人吃進(jìn)嘴里，消化吸收?！妒称钒踩ā窙](méi)有明確規(guī)定生產(chǎn)食品添加劑的實(shí)質(zhì)條件，但也應(yīng)嚴(yán)格按照食品的生產(chǎn)規(guī)定。因此，與食品添加劑生產(chǎn)相適應(yīng)的場(chǎng)所、生產(chǎn)設(shè)備或者設(shè)施、專業(yè)技術(shù)人員和管理制度應(yīng)嚴(yán)格按照《食品安全法》第三十三條、第三十四條的規(guī)定執(zhí)行。“場(chǎng)所”應(yīng)當(dāng)包括生產(chǎn)加工、儲(chǔ)存、運(yùn)輸?shù)膱?chǎng)所；“生產(chǎn)設(shè)備或設(shè)施”應(yīng)指有相應(yīng)的消毒、更衣、盥洗、采光、照明、通風(fēng)、防腐、防塵、防蠅、防鼠、防蟲(chóng)、洗滌以及處理廢水、存放垃圾和廢棄物的設(shè)備或者設(shè)施；“專業(yè)技術(shù)人員”指專職或兼職的食品安全技術(shù)人員、食品安全管理人員；“管理制度”指生產(chǎn)廠家要有自己的保障食品安全的規(guī)章制度。

2.2.2 形式條件

2015年新修訂的《食品安全法》中對(duì)食品添加劑采取生產(chǎn)許可制度，這與2009年發(fā)布的《食品安全法》保持一致。生產(chǎn)許可是一項(xiàng)行政許可，申請(qǐng)人須按照《行政許可法》的規(guī)定，取得生產(chǎn)添加劑的許可之后，才可生產(chǎn)食品添加劑，無(wú)證生產(chǎn)食品添加劑屬非法行為。生產(chǎn)食品添加劑需要獲得行政許可也就是說(shuō)企業(yè)需要經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)的形式審查和實(shí)質(zhì)審查并頒布許可證書(shū)才有資格生產(chǎn)食品添加劑，生產(chǎn)食品添加劑的企業(yè)必須“持證上崗”。

對(duì)生產(chǎn)食品添加劑的企業(yè)進(jìn)行高要求，使得一些不具備生產(chǎn)能力的企業(yè)無(wú)法涉足食品添加劑生產(chǎn)行業(yè)，為食品添加劑市場(chǎng)創(chuàng)造了一個(gè)健康的環(huán)境，同時(shí)保障了食品添加劑安全，為進(jìn)一步保障食品安全創(chuàng)造了條件。

從促進(jìn)食品添加劑行業(yè)健康發(fā)展的角度來(lái)說(shuō)，企業(yè)為了獲得食品添加劑的生產(chǎn)許可，就會(huì)更加嚴(yán)格要求自身，從生產(chǎn)原料、生產(chǎn)設(shè)備、管理制度、技術(shù)人員等方面全面提升實(shí)力[1]。

2.2.3 所依據(jù)的法律和標(biāo)準(zhǔn)

“生產(chǎn)食品添加劑應(yīng)符合法律、法規(guī)。”此處的“法律”是狹義上的法律，是指全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依照立法程序制定的規(guī)范性文件，“法規(guī)”則是行政法規(guī)和地方性法規(guī)，分別由國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定。行政許可只能由法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)來(lái)設(shè)立。規(guī)章是指國(guó)務(wù)院部門制定的部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，具有行政許可的規(guī)定權(quán)，即可以對(duì)上位法已經(jīng)設(shè)定的許可事項(xiàng)進(jìn)行具體規(guī)定，但不可增設(shè)許可、設(shè)置許可的前置條件、限制外地企業(yè)，也不可違反上位法的規(guī)定進(jìn)行規(guī)定。《食品生產(chǎn)許可管理辦法》是國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局依據(jù)《行政許可法》、《食品安全法》等法律法規(guī)制定的部門規(guī)章，是對(duì)食品、食品添加劑生產(chǎn)許可的具體規(guī)定。

食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是衛(wèi)生部制定的強(qiáng)制執(zhí)行的安全標(biāo)準(zhǔn)，也是《食品安全法》中唯一的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，其他標(biāo)準(zhǔn)均為推薦性標(biāo)準(zhǔn)[2]。食品安全不僅涉及個(gè)人健康、公共安全，也會(huì)影響公共秩序，因此在《標(biāo)準(zhǔn)化法》中規(guī)定：保障人體健康，人身、財(cái)產(chǎn)安全的標(biāo)準(zhǔn)和法律、行政法規(guī)規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容涉及基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及出廠檢驗(yàn)方法標(biāo)準(zhǔn)等。違反食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品生產(chǎn)者，會(huì)依法受到包括沒(méi)收違法所得、沒(méi)收違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、沒(méi)收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的物品、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證在內(nèi)的行政處罰，并承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任；主觀惡性大、社會(huì)危險(xiǎn)性大、造成嚴(yán)重后果的，主要責(zé)任人及單位將會(huì)受到刑事法律的處罰。

2.3 舊法與新法的價(jià)值取向

2009年頒布的《食品安全法》(下稱“舊法”)第四十三條規(guī)定：國(guó)家對(duì)食品添加劑的生產(chǎn)許可制度，申請(qǐng)食品添加劑生產(chǎn)許可的條件、程序，按照有關(guān)工業(yè)產(chǎn)品許可證管理的規(guī)定執(zhí)行。

食品添加劑的生產(chǎn)許可制度在2009年已由法律規(guī)定而設(shè)立，隨著相關(guān)法律、法規(guī)的補(bǔ)充，食品添加劑生產(chǎn)許可制度已逐漸完善。舊法第四十三條是一條準(zhǔn)用性規(guī)則，即條文本身沒(méi)有規(guī)定具體的行為模式，而是要援引或者參照其他相應(yīng)規(guī)定的規(guī)則。此時(shí)依照舊法的規(guī)定，關(guān)于申請(qǐng)食品添加劑生產(chǎn)許可應(yīng)當(dāng)援引相關(guān)工業(yè)產(chǎn)品許可證管理的規(guī)定，也就是說(shuō)舊法認(rèn)為食品添加劑的性質(zhì)更類似于工業(yè)產(chǎn)品。

而2015年經(jīng)修訂后的《食品安全法》以及2015年依據(jù)《食品安全法》制定的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》中，都要求食品添加劑有關(guān)事項(xiàng)援引有關(guān)食品的規(guī)定，如《食品安全法》第三十九條規(guī)定：應(yīng)依照本法第三十五條第二款規(guī)定的程序取得食品添加劑生產(chǎn)許可；《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第五十八條規(guī)定：食品添加劑的生產(chǎn)許可管理原則、程序、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任，適用本辦法有關(guān)食品生產(chǎn)許可的規(guī)定。

關(guān)于食品添加劑生產(chǎn)許可的規(guī)定從“按照有關(guān)工業(yè)產(chǎn)品許可證的規(guī)定”到“適用本辦法有關(guān)食品生產(chǎn)許可的規(guī)定”，是將食品添加劑視為“添加劑”到“食品”的轉(zhuǎn)變。其中工業(yè)添加劑不需要被食用，也無(wú)衛(wèi)生等方面的要求；而食品安全標(biāo)準(zhǔn)則顯然更為嚴(yán)格，也更符合食品添加劑對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的需求。

3 對(duì)食品添加劑生產(chǎn)許可的展望

《食品安全法》第三十九條只是對(duì)食品添加劑生產(chǎn)許可制度雛形的勾勒，食品添加劑相關(guān)制度的需要在一個(gè)良好的輿論和市場(chǎng)氛圍中獲得進(jìn)一步細(xì)化和完善。

3.1 引導(dǎo)公眾正確認(rèn)識(shí)食品添加劑

一個(gè)良好的社會(huì)輿論環(huán)境能為食品添加劑生產(chǎn)營(yíng)造健康的市場(chǎng)氛圍。食品安全問(wèn)題不僅是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，同時(shí)也是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題?！俺苑奖忝娴扔诔蕴砑觿钡妊哉撌构娤萑雽?duì)于食品添加劑的信任危機(jī)，食品添加劑被妖魔化為一個(gè)“人人喊打”的角色，以致于盲目地去追求“純天然”、“無(wú)添加”的食品。食品添加劑到底是什么，是否會(huì)對(duì)人體健康構(gòu)成威脅成為公眾關(guān)心但又容易被誤導(dǎo)的話題[3]。

中國(guó)社會(huì)正處于蓬勃發(fā)展之中，在信息爆炸時(shí)代，公眾接受信息的速度和數(shù)量快速增加，增大了食品安全風(fēng)險(xiǎn)演化成食品安全恐慌的可能性。因此，有關(guān)部門需要科學(xué)傳播食品安全信息，使公眾正確理解食品添加劑的作用，最大程度減少虛假、夸張信息對(duì)公眾的誤導(dǎo)，恢復(fù)與提升公眾商品安全消費(fèi)信心。食品添加劑本身本無(wú)“善”、“惡”之辨，而能否合法合規(guī)使用食品添加劑才使食品添加劑有了“是”、“非”之別。因此，發(fā)揮食品添加劑的功效需要人們正確認(rèn)識(shí)和使用食品添加劑。為了讓人們正確認(rèn)識(shí)食品添加劑，我們就應(yīng)該注重相關(guān)方面的宣傳，不能忽視新聞的導(dǎo)向帶來(lái)的影響。

3.2 完善食品添加劑的標(biāo)準(zhǔn)體系

目前為止，我國(guó)已經(jīng)制定了《食品添加劑使用衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》、《食品營(yíng)養(yǎng)強(qiáng)化劑使用衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》，這些標(biāo)準(zhǔn)和《食品安全法》中的相關(guān)法條一起規(guī)定了食品添加劑的使用原則、使用方法等。同時(shí)我國(guó)也鼓勵(lì)制定食品地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)[4]。這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于規(guī)范食品添加劑的生產(chǎn)和使用起了重要作用。但隨著食品添加劑研發(fā)和生產(chǎn)技術(shù)的不斷提高、使用范圍的擴(kuò)大，現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)體系也開(kāi)始暴露問(wèn)題，總的來(lái)說(shuō)，就是現(xiàn)有食品添加劑的標(biāo)準(zhǔn)不能滿足實(shí)際生產(chǎn)、使用和監(jiān)管的需要：比如一些標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)時(shí)間未做調(diào)整，急需修訂；又如許多食品添加劑還未有生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，而是在適用相關(guān)食品的標(biāo)準(zhǔn)；又如食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，造成重復(fù)交叉規(guī)定。因此，完善食品添加劑的標(biāo)準(zhǔn)也成為一個(gè)重要的課題。

3.3 完善許可的監(jiān)督檢查

從行政機(jī)關(guān)的角度來(lái)說(shuō)，食品添加劑生產(chǎn)許可是一項(xiàng)行政許可，行政機(jī)關(guān)在這項(xiàng)制度中扮演著裁判員的角色。行政相對(duì)人能否獲得許可，取決于行政機(jī)關(guān)的行為，這就要求行政機(jī)關(guān)工作人員依法履行自己的職責(zé)，對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行嚴(yán)格的實(shí)質(zhì)和形式審查；同時(shí)，作為許可機(jī)關(guān)，如果事后發(fā)現(xiàn)該企業(yè)提供的申請(qǐng)材料與實(shí)際情況不符，或者在獲得許可之后出現(xiàn)了應(yīng)當(dāng)撤銷、吊銷的情形，也有權(quán)對(duì)之前做出的行政行為進(jìn)行事后糾正，并對(duì)違法行為做出相應(yīng)處罰。

3.3.1 事前公開(kāi)透明、接受監(jiān)督

食品添加劑生產(chǎn)的資格既然采取許可制而不是備案制獲得，那么從行政機(jī)關(guān)接受材料到許可就需要一定資格審查時(shí)間，在這段時(shí)間內(nèi)行政機(jī)關(guān)除了對(duì)其材料進(jìn)行審核，也可將申請(qǐng)人不涉及商業(yè)機(jī)密的信息予以公示并接受公眾的監(jiān)督，必要時(shí)也可在相關(guān)人員的陪同、見(jiàn)證人的見(jiàn)證下實(shí)地考察或者進(jìn)行聽(tīng)證以決定是否授予許可證。聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，公開(kāi)透明地進(jìn)行審查，是行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和職責(zé)。

3.3.2 事后有序監(jiān)管、教育與懲罰并重

行政機(jī)關(guān)對(duì)于取得食品添加劑生產(chǎn)許可的企業(yè)主要采用以下方式進(jìn)行后續(xù)監(jiān)管：對(duì)許可證的年審和期滿換證，對(duì)許可后生產(chǎn)活動(dòng)的監(jiān)管及信息公布、抽樣檢查以及對(duì)違法、違規(guī)行為做出的處罰。

其中年審和期滿換證是常規(guī)性的監(jiān)管工作，大多也是做到形式審查即可，而對(duì)于生產(chǎn)活動(dòng)的抽查則屬于一項(xiàng)較為難以規(guī)范的監(jiān)管方式，是對(duì)許可后企業(yè)能否做到合法、合規(guī)生產(chǎn)的實(shí)質(zhì)審查的監(jiān)管。定期、隨機(jī)抽檢，對(duì)于督促企業(yè)不可在食品添加劑安全上掉以輕心。

同時(shí)對(duì)于監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，我們應(yīng)當(dāng)改變過(guò)去以“罰”為主的舊觀念。有錯(cuò)，當(dāng)然該罰，公布不合格企業(yè)和產(chǎn)品的信息、扣押、沒(méi)收生產(chǎn)工具、對(duì)責(zé)任人進(jìn)行罰款、吊銷許可證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照等都是合法有效的處罰措施。但對(duì)于情節(jié)輕微企業(yè)和相關(guān)人員應(yīng)以普法教育為主，“罰”從來(lái)都不是法律的主要目的，我們要做的是正確引導(dǎo)生產(chǎn)者在法律范圍內(nèi)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，這樣才能最大限度激發(fā)市場(chǎng)活力，促進(jìn)良性循環(huán)。

4 結(jié)語(yǔ)

食品添加劑的作用不言而喻，有了它們，我們能對(duì)食品提出更高的要求，獲得更多的滿足。而隨著食品添加劑監(jiān)管制度的完善以及食品添加劑生產(chǎn)者、食品生產(chǎn)者對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)把控的加強(qiáng)，我們對(duì)食品添加劑誤解會(huì)日益減輕。2015年修訂的《食品安全法》規(guī)定了生產(chǎn)食品添加劑的實(shí)質(zhì)要件、形式要件和所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，其中，實(shí)質(zhì)要件和形式要件規(guī)定較為明確，只需行政法規(guī)、地方性法規(guī)加以細(xì)化即可，而對(duì)生產(chǎn)食品添加劑所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定經(jīng)歷了2015年的修改之后依然顯得不夠嚴(yán)謹(jǐn)和明確。此次修改僅僅反映出一個(gè)趨勢(shì)，就是不再將食品添加劑視為工業(yè)產(chǎn)品而是將其當(dāng)作食品對(duì)待。如果將食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)完全參照食品安全標(biāo)準(zhǔn)，顯然是欠妥的，那此時(shí)我們是否需要一個(gè)新的食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)，或是適用食品安全標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守怎樣的原則，就成為研究食品添加劑生產(chǎn)制度的一個(gè)子命題了。