李雪瑩

（華東政法大學(xué) 國際金融法律學(xué)院，上海 200042）

以“滴滴出行”和“優(yōu)步”（Uber）為代表的“出行類”分享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)異軍突起，以近乎野蠻的方式在客運(yùn)行業(yè)（以及租車行業(yè)等其他領(lǐng)域）開疆?dāng)U土，對(duì)傳統(tǒng)行業(yè)造成沖擊，挑戰(zhàn)著監(jiān)管秩序。在“互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新”的保護(hù)傘下野蠻生長近4年之后，亂象終于倒逼立法，“出行類”分享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)的監(jiān)管政策落地。交通部《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）已于2016年11月1日正式施行，明確了各地出租汽車行政主管部門對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)公司的行政許可審批權(quán)，原先飽受爭議的“事前審批”監(jiān)管方式最終落地①。

目前，國內(nèi)對(duì)于網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車行業(yè)的監(jiān)管，采取了“管人、管車、管平臺(tái)”的“事前審批”思路。審批制的實(shí)施意味著，行政主管部門可以設(shè)定網(wǎng)約車行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，并且可以行使自由裁量權(quán)以決定經(jīng)營者數(shù)量?！笆虑皩徟北O(jiān)管思路背后體現(xiàn)出的是政府面對(duì)創(chuàng)新的審慎甚至是保守的態(tài)度。本文將以經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)價(jià)值沖突為進(jìn)路，探尋“支持者”與“反對(duì)者”的學(xué)科立場(chǎng)與理論根源，分析“網(wǎng)約車”審批制的規(guī)制思路與合理性與否，并提出建議。

一、審批制監(jiān)管必要性之爭

《暫行辦法》的發(fā)布為行業(yè)以及平臺(tái)的管理提供了方案，卻也引發(fā)了更大的爭議。爭議主要集中在“監(jiān)管的必要性”以及“監(jiān)管政策的合理性”兩個(gè)方面。對(duì)于前者，激進(jìn)一些的經(jīng)濟(jì)學(xué)家“炮轟地方網(wǎng)約車新規(guī)”，認(rèn)為“分享經(jīng)濟(jì)不需要政府管制”，主張讓網(wǎng)約車和巡游車在市場(chǎng)中自由競爭[1]；而公法學(xué)者對(duì)此多持反對(duì)態(tài)度，捍衛(wèi)監(jiān)管的正當(dāng)性。有關(guān)后者的爭議則更加微觀和具體，話題包括“是否需要對(duì)網(wǎng)約車進(jìn)行數(shù)量限制？”以及“網(wǎng)約車定價(jià)應(yīng)采政府定價(jià)還是市場(chǎng)定價(jià)？”等等?！稌盒修k法》正式施行僅一年，微觀層面各項(xiàng)具體規(guī)定有賴之后的實(shí)證研究進(jìn)行驗(yàn)校，而宏觀層面對(duì)“監(jiān)管必要性”的探討，更有理論價(jià)值。所以本文更多著墨于“監(jiān)管必要性”的討論。

“監(jiān)管必要性”之爭的焦點(diǎn)體現(xiàn)為“審批制合理性”之爭?！稌盒修k法》“管人、管車，管平臺(tái)”的監(jiān)管思路，很能說明官方對(duì)于這一問題的態(tài)度——審批制是管制網(wǎng)約車行業(yè)的最優(yōu)解法。此觀點(diǎn)得到一部分公法學(xué)者的支持，例如陳越峰認(rèn)為網(wǎng)約車行業(yè)存在著負(fù)外部性、信息不對(duì)稱以及壟斷等“市場(chǎng)失靈”問題，審批制在解決此類問題時(shí)具有優(yōu)勢(shì)[2]。但有更多來自反方的發(fā)聲。張維迎教授強(qiáng)烈抨擊審批制，認(rèn)為網(wǎng)約車監(jiān)管的落地細(xì)則過于嚴(yán)苛，細(xì)則不應(yīng)對(duì)該行業(yè)進(jìn)行準(zhǔn)入控制，這是對(duì)競爭的限制、對(duì)窮人權(quán)利的漠視[3]。薛志遠(yuǎn)從中央和地方兩個(gè)層級(jí)分析了網(wǎng)約車數(shù)量管制的立法與實(shí)施現(xiàn)狀，得出應(yīng)當(dāng)逐步取消數(shù)量管控的結(jié)論[4]。王軍則從憲法的角度進(jìn)行論證，認(rèn)為禁止個(gè)人利用其非運(yùn)營車輛從事有償運(yùn)送服務(wù)構(gòu)成了對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)和勞動(dòng)權(quán)的法律限制，該項(xiàng)行政許可缺少法理依據(jù)[5]。

二、爭議的癥結(jié)

“審批制合理性”辯題的一方是經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者，另一派是行政學(xué)、法學(xué)的學(xué)者，故爭議的癥結(jié)需要從兩學(xué)科理論沖突中尋找。審批是政府規(guī)制市場(chǎng)活動(dòng)的重要手段，經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)對(duì)于“規(guī)制”一詞有著不同的認(rèn)識(shí)。經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注對(duì)特殊行業(yè)或群體產(chǎn)業(yè)的管制（主要從價(jià)格和進(jìn)入的角度），以及對(duì)作為市場(chǎng)配置替代品的政府規(guī)制（激勵(lì)與福利措施）評(píng)估；而法學(xué)上對(duì)規(guī)制的研究主要集中在執(zhí)法、市場(chǎng)規(guī)則以及行政程序，討論的焦點(diǎn)在于行政程序及對(duì)管制機(jī)構(gòu)行為的司法控制[6]。

但雖視角相異，經(jīng)濟(jì)學(xué)與傳統(tǒng)法學(xué)理論在分析“規(guī)制的原理”這一問題上的邏輯起點(diǎn)是相同的，即均將“市場(chǎng)失靈”問題作為規(guī)制的理論依據(jù)，認(rèn)為市場(chǎng)配置無法解決的領(lǐng)域也正是政府規(guī)制可以大展拳腳的領(lǐng)域。但相同中也隱藏著不同——經(jīng)濟(jì)學(xué)追求“效率”，法學(xué)崇尚“公平”，兩者從不同角度理解“市場(chǎng)失靈”：前者認(rèn)為市場(chǎng)失靈主要是指市場(chǎng)自身無法實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，而后者更加關(guān)注市場(chǎng)失靈對(duì)公共利益的傷害。本部分便試圖對(duì)這一觀點(diǎn)進(jìn)行分析。

（一）經(jīng)濟(jì)學(xué)視野下的市場(chǎng)失靈

經(jīng)濟(jì)學(xué)的出發(fā)點(diǎn)是完全競爭假設(shè)，其認(rèn)為在一個(gè)完全競爭市場(chǎng)中，市場(chǎng)自身可以通過價(jià)格調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)最有效的資源配置。但完全競爭需基于若干假設(shè)前提，現(xiàn)實(shí)生活中完全競爭市場(chǎng)幾乎不可能形成，經(jīng)濟(jì)學(xué)將這些市場(chǎng)自身無法解決的問題稱為“市場(chǎng)失靈”[7]?？梢哉f，經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的市場(chǎng)失靈，是指市場(chǎng)自身無法實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。

基于市場(chǎng)失靈理論，經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為政府對(duì)行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的原因有三：防止寡頭和壟斷的市場(chǎng)力量濫用、矯正信息不靈以及正視外部性[8]。也可以說，在經(jīng)濟(jì)學(xué)視野下，政府規(guī)制理應(yīng)當(dāng)局限于并僅局限于市場(chǎng)失靈領(lǐng)域；同時(shí)市場(chǎng)失靈的情形是很有限的，不能隨意擴(kuò)大其范圍。市場(chǎng)失靈由政府規(guī)制補(bǔ)位，通過制度設(shè)計(jì)彌補(bǔ)市場(chǎng)的固有缺陷，這便是經(jīng)濟(jì)學(xué)視野下政府規(guī)制的源起③。

（二）法學(xué)視野下的市場(chǎng)失靈

法學(xué)也將市場(chǎng)失靈作為政府規(guī)制的理論依據(jù)[9]，但傳統(tǒng)法學(xué)理論認(rèn)知中的市場(chǎng)失靈不僅是“無法實(shí)現(xiàn)資源的有效配置”，還包括“資源分配不公平”以及“與人身安全相關(guān)的潛在風(fēng)險(xiǎn)”。法學(xué)意義上的政府準(zhǔn)入管制“是政府運(yùn)用公權(quán)力對(duì)個(gè)人自由、社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)預(yù)防性的事前管制機(jī)制”[10]，是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控的的重要手段。在法律的領(lǐng)域，尤其是公法領(lǐng)域，“效率”價(jià)值低于“公平、正義”的價(jià)值，所以事前準(zhǔn)入這種嚴(yán)厲的規(guī)制手段雖然會(huì)干擾市場(chǎng)競爭，但在風(fēng)險(xiǎn)防控上成效顯著，符合法學(xué)的價(jià)值取向，成為政府規(guī)制市場(chǎng)的重要手段。

這在我國《行政許可法》條文中體現(xiàn)無遺?！缎姓S可法》第12條對(duì)可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)進(jìn)行了列舉，挑選出其中與市場(chǎng)準(zhǔn)入相關(guān)的事項(xiàng)，不難發(fā)現(xiàn)，其出發(fā)點(diǎn)有三：第一，有限自然資源的開發(fā)利用；第二，公共資源配置的市場(chǎng)準(zhǔn)入；第三，直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)[11]?？梢哉f我國《行政許可法》承襲了傳統(tǒng)法學(xué)理論，不僅在市場(chǎng)失靈的自然壟斷領(lǐng)域引入事前管控，也把“維護(hù)公共利益，保障公民的人身安全”作為重要的立法目標(biāo)。

（三）雙方爭議的癥結(jié)

經(jīng)濟(jì)學(xué)天然對(duì)市場(chǎng)力量有著絕對(duì)信心，警惕政府干預(yù)；而法學(xué)家懷疑市場(chǎng)，力主以法律手段控制風(fēng)險(xiǎn)，故兩者在政府規(guī)制的范圍、程度以及介入時(shí)機(jī)等問題上往往意見相左。尤其在面對(duì)市場(chǎng)創(chuàng)新時(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家傾向于先放任新事物的自由發(fā)展，引發(fā)的亂象先由市場(chǎng)機(jī)制解決，市場(chǎng)失靈了再由政府補(bǔ)位；但法學(xué)家厭惡風(fēng)險(xiǎn)，側(cè)重事先的風(fēng)控，傾向于先預(yù)測(cè)出新生事物可能引發(fā)的惡果，再試圖通過事前規(guī)制杜絕風(fēng)險(xiǎn)。此種相異的取向在“政府對(duì)市場(chǎng)的事前規(guī)制問題”上體現(xiàn)無遺，經(jīng)濟(jì)學(xué)將關(guān)注點(diǎn)集中于“資源的有效配置”，而法學(xué)更關(guān)心“資源公平分配”以及“公共利益的保障”。因而從法學(xué)角度出發(fā)所劃定的行政審批事項(xiàng)，其外延往往大于經(jīng)濟(jì)學(xué)家的認(rèn)知。

而網(wǎng)約車行業(yè)恰恰處于兩者不相重合的部分。經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為網(wǎng)約車行業(yè)不需要進(jìn)行準(zhǔn)入控制，其并非自然壟斷產(chǎn)業(yè)，行業(yè)的進(jìn)入壁壘并不高，平臺(tái)面對(duì)的也非缺乏價(jià)格彈性的需求從而能攫取巨額壟斷利潤。反而，人為設(shè)置準(zhǔn)入門檻可能會(huì)人為打造出一個(gè)壟斷行業(yè)，以及類似出租車行業(yè)的“既得利益團(tuán)體”[12]。法學(xué)的邏輯則是，希望通過設(shè)置準(zhǔn)入門檻，將資質(zhì)信用不高的競爭者排除在行業(yè)之外，保證約車服務(wù)的質(zhì)量，同時(shí)維持整個(gè)交通運(yùn)輸業(yè)乃至社會(huì)的秩序，維護(hù)市場(chǎng)運(yùn)行的公正與公平?？偠灾?，爭議的癥結(jié)在于不同的價(jià)值取向。

三、“網(wǎng)約車”行業(yè)行政審批制之弊

若僅是立場(chǎng)不同，兩方的爭論或許不會(huì)如此激烈，畢竟價(jià)值層面的“公平效率之爭”難有定論。但實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來，“效率”價(jià)值的地位不斷提升，經(jīng)濟(jì)學(xué)家因而擁有了更多的話語權(quán)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家不愿向法學(xué)理論妥協(xié)的更為深層原因是，審批制導(dǎo)致的“不經(jīng)濟(jì)”已經(jīng)遠(yuǎn)超其正面功能，與當(dāng)前“大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)”的“主旋律”相背離。

行政審批是最為嚴(yán)厲、對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制有重大影響的手段。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐漸成熟，國民經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“簡政放權(quán)”的呼聲愈發(fā)高漲，審批制帶來的負(fù)面影響日益得到關(guān)注。本部分將從“效率（帕累托最優(yōu)）”和“公共選擇理論”等經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析審批制給全行業(yè)帶來的高昂成本。

（一）扭曲市場(chǎng)機(jī)制

“經(jīng)濟(jì)學(xué)中最深刻的結(jié)論之一，就是資源在完全競爭市場(chǎng)中的配置是最有效率的”，邊際成本和邊際效用理論可以闡釋該論點(diǎn)[13]。在完全競爭市場(chǎng)中，供給和需求之間的較量形成市場(chǎng)價(jià)格，每一個(gè)企業(yè)都是價(jià)格的接受者而沒有影響定價(jià)的權(quán)利；另一方面，供需發(fā)生變化時(shí)，價(jià)格的波動(dòng)會(huì)指引供需達(dá)到新的平衡，這種理想的狀態(tài)就是帕累托最優(yōu)。而實(shí)行審批制的行業(yè)，企業(yè)往往會(huì)面對(duì)準(zhǔn)入控制和價(jià)格控制的雙重管控，進(jìn)而“供給”和“價(jià)格”兩個(gè)要素同時(shí)發(fā)生扭曲。即使僅有準(zhǔn)入控制而放開價(jià)格管控，一旦行業(yè)因?yàn)楦偁庍^低而形成壟斷，其產(chǎn)品和服務(wù)的供給對(duì)價(jià)格變化便不敏感[14]，仍然無法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率的最大化。

審批制的適用，無疑會(huì)扭曲網(wǎng)約車行業(yè)的市場(chǎng)機(jī)制，影響資源配置效率?！按蜍囯y”是網(wǎng)約車行業(yè)出現(xiàn)以及興起的重要原因。出租車行業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營，由于運(yùn)營牌照數(shù)量被控制，再疊加較高的空駛率和道路擁堵兩個(gè)因素，大城市出租車的供給量往往無法滿足需求。而政府定價(jià)使得價(jià)格缺少彈性，在供給量一定的前提下，固定價(jià)格無法調(diào)節(jié)需求量。供需敞口是“黑車”出現(xiàn)的誘因，網(wǎng)約車合法化之前就是“互聯(lián)網(wǎng)＋黑車”，因其在緩解“打車難”問題上具有良好的前景并且比一般黑車更有秩序，所以管理層選擇了觀望，推遲監(jiān)管。

在此階段，網(wǎng)約車行業(yè)基本是遵循市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作的，其帶給出租車行業(yè)乃至出行業(yè)的益處顯而易見。首先，沒有準(zhǔn)入限制使得服務(wù)者能夠自由進(jìn)出市場(chǎng)，提高閑置私家車的使用率，緩解供需缺口。當(dāng)市場(chǎng)需要更多的車輛時(shí)，網(wǎng)約車平臺(tái)會(huì)將這一信息從需求端傳遞到供給端，原先閑置在家的私家車便可以上路提供服務(wù)；當(dāng)市場(chǎng)飽和時(shí)，私家車也會(huì)自動(dòng)退出市場(chǎng)。其次，沒有準(zhǔn)入限制也可以激勵(lì)企業(yè)以消費(fèi)者為導(dǎo)向提高服務(wù)質(zhì)量。在中國的大部分城市，打車并不是一項(xiàng)愉快的體驗(yàn)：司機(jī)挑客、沿途拼客以及服務(wù)態(tài)度差等現(xiàn)象屢見不鮮。而專車服務(wù)出現(xiàn)之后，其服務(wù)質(zhì)量受到好評(píng)，這是網(wǎng)約車給出行業(yè)帶來的新氣象。再次，充分的競爭也迫使行業(yè)不斷優(yōu)化技術(shù)與商業(yè)模式，降低成本，技術(shù)創(chuàng)新給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的益處已無需贅述。

而監(jiān)管規(guī)定出臺(tái)后網(wǎng)約車行業(yè)監(jiān)管思路與出租車別無二致，失去了激勵(lì)服務(wù)提升以及調(diào)節(jié)供需平衡的價(jià)值，無益于現(xiàn)有“打車難”“用戶體驗(yàn)感差”等問題的解決。審批制監(jiān)管落地后，網(wǎng)約車行業(yè)的“供給”和“價(jià)格”趨于固化。首先，《暫行辦法》強(qiáng)制要求私家車轉(zhuǎn)運(yùn)營車輛，并對(duì)車型劃定了高標(biāo)準(zhǔn)，將很大一部分私家車排除出專車市場(chǎng)。如此一來，提供服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車數(shù)量就被固定了。其次，“價(jià)格”的固化也使得乘客的用戶體驗(yàn)感更差。我們應(yīng)當(dāng)注意到，消費(fèi)者的需求是有層次的，自發(fā)根據(jù)差異化需求提供差異化服務(wù)便是網(wǎng)約車行業(yè)帶來的變革。

（二）誘發(fā)權(quán)力尋租

權(quán)力尋租是審批制另一個(gè)重要的負(fù)面影響。政府對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管具有合理性的前提是，有足夠的證據(jù)證明市場(chǎng)無法有效運(yùn)行，并且政府必須有足夠的激勵(lì)去實(shí)現(xiàn)資源的合理配置而不是追求自身的利益。但根據(jù)布坎南的公共選擇理論，經(jīng)濟(jì)學(xué)的許多原理同樣適用于政治行為的研究，政府的政策制定者同經(jīng)濟(jì)人一樣具有理性，他們追求自己利益的最大化而并非“公共利益”的最大化[15]。經(jīng)濟(jì)學(xué)用“租金”來描述通過政策干預(yù)和行政干預(yù)獲得的利差收入，既然政策制定者有追求“租金”的動(dòng)因和能力，自然便會(huì)有尋租活動(dòng)，例如游說、疏通、走后門、找后臺(tái)等。尋租活動(dòng)造成的福利損失以及經(jīng)濟(jì)浪費(fèi)是巨大的，實(shí)行審批制會(huì)帶來高昂的尋租成本。雖然福利損失難以直接計(jì)算，但許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家的實(shí)證研究已經(jīng)證明損失的存在[16]。

權(quán)力尋租問題已經(jīng)在出租車行業(yè)中扎根。政府在出租車行業(yè)的發(fā)展中一直處于主導(dǎo)地位，憑借審批權(quán)牢牢控制出租車的供給甚至整個(gè)市場(chǎng)形態(tài)，同時(shí)在價(jià)格制定、勞動(dòng)保障和車輛運(yùn)營等方面對(duì)行業(yè)進(jìn)行強(qiáng)力干預(yù)。已經(jīng)有學(xué)者發(fā)聲，應(yīng)當(dāng)警惕網(wǎng)約車行業(yè)成為下一個(gè)出租車行業(yè)[17]。審批制落地后，網(wǎng)約車平臺(tái)可能會(huì)通過支付“租金”實(shí)現(xiàn)以下三個(gè)目的：第一，通過行政管理部門（租者）獲得經(jīng)營許可并長期持有；第二，游說立法機(jī)關(guān)制定對(duì)其有利的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；第三，限制潛在競爭者的加入。而“網(wǎng)約車”平臺(tái)因此需要支付的對(duì)價(jià)（可能是金錢利益也可能是非金錢利益），最終會(huì)由平臺(tái)司機(jī)和乘客來分?jǐn)?，演變成為社?huì)成本。

（三）徒增行政成本

公共選擇理論同樣將經(jīng)濟(jì)學(xué)的“成本——收益”分析方法引入政治領(lǐng)域，認(rèn)為任何制度的實(shí)施都有其成本，行政成本亦不例外。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)未發(fā)展未完善的階段，審批制確實(shí)起到了規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行的作用，政府也因此對(duì)這種成本較低且成效可控的的監(jiān)管方式產(chǎn)生了偏愛。但長久以來，行政管理領(lǐng)域的成本問題被極大地忽略了。這一方面是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)學(xué)理論向行政管理學(xué)的擴(kuò)張并不順利[18]，政治管理學(xué)并不會(huì)將成本收益問題作為其研究的重點(diǎn)問題；另一方面也是因?yàn)?，在現(xiàn)實(shí)世界中，行政部門的激勵(lì)機(jī)制不與效率掛鉤，這就使得行政活動(dòng)中決策者對(duì)經(jīng)濟(jì)成本不敏感。盡管如此，用“成本——收益”的分析方法來分析行政活動(dòng)，可以讓人們認(rèn)識(shí)到政府機(jī)構(gòu)并不是“存在即合理”，其規(guī)模越大管理范圍越廣，所占用的社會(huì)資源就越多。管理成本超過管理收益的部分就是資源浪費(fèi)，所以對(duì)行政成本的控制是必要的。

而行政審批制會(huì)給“網(wǎng)約車”行業(yè)帶來怎樣的行政成本呢？無論是將進(jìn)入“網(wǎng)約車”市場(chǎng)的平臺(tái)，還是駕駛者或車輛，這三方主體均要向主管部門提出行政許可申請(qǐng)。從行政部門角度來看，政府需要新設(shè)專人負(fù)責(zé)平臺(tái)、駕駛者和車輛資質(zhì)的審核，增加人力成本。另外，政府或許還要建設(shè)專門的辦公場(chǎng)所，配置辦公用具、設(shè)備，增加財(cái)務(wù)成本。作為申請(qǐng)人的平臺(tái)也要承擔(dān)高昂的行政成本。如申請(qǐng)程序造成的成本，公關(guān)成本，時(shí)間成本等。而一旦申請(qǐng)失敗，平臺(tái)的前期投入便成為了無謂的浪費(fèi)。不論是“冗員冗務(wù)”造成的低效率和高成本，還是申請(qǐng)人付出的行政成本，最終都會(huì)分?jǐn)偟缴鐣?huì)，對(duì)總體的經(jīng)濟(jì)效率造成傷害。

四、“網(wǎng)約車”行業(yè)行政審批制之利

如上所述，審批制的弊端不容否認(rèn)，但僅論述審批制的弊端不足以否認(rèn)其合理性。只有在審批制的弊端大于其好處，并且沒有更優(yōu)的替代方案時(shí)，審批制才不具有合理性，故有必要對(duì)審批制試圖解決的行業(yè)問題進(jìn)行逐一分析，并探究問題是否得到解決以及是否有更優(yōu)的替代方案。

不乏有支持網(wǎng)約車審批制的聲音。例如陳越峰教授認(rèn)為，網(wǎng)約車具有較強(qiáng)的負(fù)外部性，放開數(shù)量控制會(huì)加劇道路擁堵，取消事前的資質(zhì)審核會(huì)誘發(fā)安全隱患，同時(shí)網(wǎng)約車行業(yè)還極易形成壟斷，并對(duì)現(xiàn)有的出租車行業(yè)造成沖擊[19]。劉天宇也對(duì)力挺管制網(wǎng)約車的觀點(diǎn)進(jìn)行了梳理，認(rèn)為支持理由主要為減少對(duì)出租車行業(yè)的沖擊、維護(hù)市場(chǎng)公平競爭秩序、降低城市擁堵現(xiàn)象以及維護(hù)客運(yùn)安全[20]。唐清利則從更加宏觀的方面對(duì)共享經(jīng)濟(jì)的共同缺陷進(jìn)行了歸納，提出共享經(jīng)濟(jì)在消費(fèi)者保護(hù)的責(zé)任和分配上存在不足、勞動(dòng)監(jiān)管與安全存在漏洞、對(duì)市場(chǎng)競爭行為的外部性認(rèn)識(shí)不足等[21]。綜合上述觀點(diǎn)，支持者的理由主要集中在對(duì)乘客的保護(hù)（主要是人身安全）以及對(duì)市場(chǎng)秩序的維護(hù)。

（一）解決客運(yùn)安全問題

客運(yùn)安全問題是管理者堅(jiān)持“網(wǎng)約車”行業(yè)不能放松監(jiān)管的重要原因，這在《暫行辦法》的具體規(guī)定中得以體現(xiàn)。例如《暫行辦法》第12條要求擬從事網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車經(jīng)營的車輛需要安裝應(yīng)急報(bào)警裝置；地方交通運(yùn)輸主管部門以提供“高品質(zhì)服務(wù)”為原則，可以對(duì)車輛標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營年限和車輛標(biāo)識(shí)具體劃定標(biāo)準(zhǔn)?！稌盒修k法》第14條和第15條要求行政主管部們從駕齡和過往駕駛經(jīng)歷方面對(duì)駕駛者資質(zhì)進(jìn)行審核。上述標(biāo)準(zhǔn)都是在客運(yùn)安全角度為駕駛者和車輛進(jìn)入網(wǎng)約車行業(yè)的設(shè)定的門檻。

駕駛者與乘客之間的信譽(yù)及人身安全問題是網(wǎng)約車行業(yè)焦點(diǎn)問題。在單次約車活動(dòng)中，駕駛者與乘客由約車軟件隨機(jī)匹配，乘客方不了解駕駛者駕駛技能、車輛狀況等信息，駕駛者也不了解乘客的信譽(yù)度、是否有特殊需求等信息，交易風(fēng)險(xiǎn)較高?！稌盒修k法》為此設(shè)置了三重保險(xiǎn)：第一重針對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)，第5條規(guī)定平臺(tái)需要“有健全的經(jīng)營管理制度、安全生產(chǎn)管理制度和服務(wù)質(zhì)量保障制度”和“有符合規(guī)定的網(wǎng)絡(luò)安全管理制度和安全保護(hù)技術(shù)措施”；第二重針對(duì)運(yùn)營車輛：第12條和第13條要求從事網(wǎng)約車服務(wù)的車輛必須達(dá)到各地出租汽車行政主管部門制定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)并申請(qǐng)《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車運(yùn)輸證》；第三重則針對(duì)駕駛者，網(wǎng)約車駕駛者也必須遵守資格準(zhǔn)入，擁有《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證》方能從事經(jīng)營。三方主體若不能達(dá)到上述要求，則無法取得經(jīng)營資格。

1.探討對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)設(shè)置準(zhǔn)入門檻的合理性

在已經(jīng)對(duì)運(yùn)營車輛和駕駛者實(shí)行雙重準(zhǔn)入的同時(shí)，又對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)進(jìn)行準(zhǔn)入控制，實(shí)屬多余。直接影響駕乘安全的因素是駕駛者的駕駛技術(shù)和運(yùn)營車輛的實(shí)際狀況，“雙證”管理下，這兩個(gè)因素已經(jīng)受到控制，再對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)施行準(zhǔn)入控制，并不會(huì)進(jìn)一步降低風(fēng)險(xiǎn)。尤其是《暫定規(guī)定》第5條的規(guī)定過于籠統(tǒng)，認(rèn)定是否有相關(guān)管理制度以及是否能達(dá)到防范風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)模棱兩可，給行政部門留有高度自由裁量空間。更何況，《暫行辦法》第四章用了一整章內(nèi)容對(duì)“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營行為”進(jìn)行規(guī)制，本章第1條就要求“網(wǎng)約車平臺(tái)承擔(dān)承運(yùn)人責(zé)任，保證運(yùn)營安全，保障乘客合法權(quán)益?！苯酉聛淼臈l文中規(guī)定了更多更具體的要求。按照這些要求對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)進(jìn)行事中市后的監(jiān)管已足以解決客運(yùn)安全問題，對(duì)其設(shè)置準(zhǔn)入門檻實(shí)無必要。

2.探討對(duì)運(yùn)營車輛和駕駛者“雙證管理“的合理性

對(duì)雙證管理最大的詬病在于其消解了網(wǎng)約車的“分享經(jīng)濟(jì)”價(jià)值③，同時(shí)其帶來的高昂的行政成本和權(quán)力尋租問題也不容忽視（見本文第三部分）。有觀點(diǎn)提出了改進(jìn)方法，即在政府監(jiān)管的前提下，“對(duì)于網(wǎng)約車司機(jī)的審核，不一定照搬出租車司機(jī)的準(zhǔn)入審核方式，可以嘗試由平臺(tái)先進(jìn)行審核，之后在線傳遞至交通主管部門，由其進(jìn)行后續(xù)的審核”[22]。然而，平臺(tái)自身就有保證約車活動(dòng)正常進(jìn)行的動(dòng)力，市場(chǎng)競爭會(huì)促使平臺(tái)自覺對(duì)駕駛方服務(wù)資質(zhì)與服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行審查，這種市場(chǎng)的聲譽(yù)機(jī)制是事前管制的有效替代方式，而且成本很低。反對(duì)者認(rèn)為經(jīng)營者的短視行為會(huì)使市場(chǎng)聲譽(yù)機(jī)制失效，現(xiàn)有的種種亂象就是最好的證明。但現(xiàn)有的審核不嚴(yán)情況，可以看作行業(yè)擴(kuò)張期的、暫時(shí)性的亂象，并非該行業(yè)的常態(tài)，如果現(xiàn)有的政策能保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)、鼓勵(lì)自由競爭并且限制政府的自由裁量權(quán)，所有的經(jīng)營者就會(huì)更加關(guān)注整個(gè)行業(yè)的長期利益，從而珍惜聲譽(yù)、嚴(yán)格自律[23]。

（二）維護(hù)現(xiàn)有交通運(yùn)輸秩序

網(wǎng)約車行業(yè)發(fā)展初期曾野蠻生長，行業(yè)內(nèi)部以及與傳統(tǒng)出租車行業(yè)之間的惡性競爭在全國范圍內(nèi)引發(fā)了動(dòng)蕩。各大平臺(tái)在早期紛紛通過“燒錢”的方式搶占市場(chǎng)份額，大量發(fā)放補(bǔ)貼與獎(jiǎng)勵(lì)以期獲得更多用戶，搶占市場(chǎng)份額。同時(shí)，高強(qiáng)度的補(bǔ)貼也引發(fā)了出租車行業(yè)的群體性反抗，兩個(gè)具有高度替代性的出行服務(wù)業(yè)展開角逐。更為深層的是，隨著網(wǎng)約車進(jìn)入出租車市場(chǎng)，出租汽車行業(yè)的數(shù)量管制政策被直接突破，這對(duì)出租車行業(yè)的數(shù)量管控產(chǎn)生了巨大沖擊。

出租車行業(yè)施行特許經(jīng)營制，長久以來，特許經(jīng)營制培養(yǎng)了龐大的利益團(tuán)體（主要是政府主管部門、出租車公司與司機(jī)）；市民也逐漸習(xí)慣了出租車行業(yè)的運(yùn)營模式，尤其是在平均消費(fèi)能力提升的情況下，出租車已經(jīng)成為很多市民常用的代步工具。此種局面之下，任何對(duì)出租車行業(yè)現(xiàn)狀的變革都絕非易事，政策制者將出租車行業(yè)的審批制管理套用在網(wǎng)約車行業(yè)上，也有保護(hù)出租車行業(yè)的用意。

然而，嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入已經(jīng)是出租車行業(yè)的痛點(diǎn)，行政成本（牌照費(fèi)用）占據(jù)了出租車價(jià)格的很大部分，改革勢(shì)在必行。官方對(duì)于出租車行業(yè)的性質(zhì)已有了傾向性非常明顯的轉(zhuǎn)變：2015年起施行的《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》認(rèn)為“出租汽車是城市交通的組成部分”，應(yīng)當(dāng)與“公共交通等客運(yùn)服務(wù)方式協(xié)調(diào)發(fā)展”，出租汽車的性質(zhì)發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變；2016年11月的《巡游車出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》則更加明確了出租汽車只是城市公共交通的重要補(bǔ)充。這不僅是性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，也使出租車行業(yè)特許經(jīng)營制的理論基礎(chǔ)發(fā)生根本動(dòng)搖，取消特許經(jīng)營制很可能成為出租車行業(yè)的改革方向。

數(shù)量管制的弊端已經(jīng)在出租車行業(yè)暴露無疑，那再以維持現(xiàn)有交通運(yùn)輸秩序之由，讓網(wǎng)約車行業(yè)步其后塵，其合理性就值得懷疑了。既然出租車行業(yè)內(nèi)部的變革困難重重，或許可以培植一個(gè)更具活動(dòng)的新商業(yè)模式（譬如網(wǎng)約車），給整個(gè)出行業(yè)帶來新氣象、新前景。

（三）避免形成行業(yè)壟斷

構(gòu)筑于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的新行業(yè)一項(xiàng)重要特征就是極易形成行業(yè)壟斷。一個(gè)平臺(tái)的使用者越多，其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)也就越高，故所有平臺(tái)都有動(dòng)力去培養(yǎng)自己的客戶群。發(fā)展較好的平臺(tái)擁有大量的忠誠客戶，后加入的經(jīng)營者想要有立足之地，就必須有更優(yōu)惠的價(jià)格或者更具吸引力的商業(yè)模式。就此而論，“互聯(lián)網(wǎng)＋”行業(yè)的進(jìn)入門檻以及發(fā)展成本較高。網(wǎng)約車行業(yè)經(jīng)過幾年的發(fā)展，已經(jīng)出現(xiàn)一家獨(dú)大的態(tài)勢(shì)，艾瑞《2016年中國移動(dòng)端出行服務(wù)市場(chǎng)研究報(bào)告》顯示，早在2015年滴滴專車（快車）的用戶覆蓋數(shù)量占比就高達(dá)88.4%，占據(jù)了絕對(duì)的行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者地位。

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論承認(rèn)市場(chǎng)機(jī)制也會(huì)失靈，在自然壟斷的情形下，各國政府可以出面監(jiān)管，以此平抑市場(chǎng)力量。而網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)是一個(gè)常見的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，為了適應(yīng)“網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)有效運(yùn)作對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)化和兼容化的要求”，網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)規(guī)模越大，經(jīng)濟(jì)效率可能就越高[24]。監(jiān)管支持者注意到了網(wǎng)約車行業(yè)的規(guī)模效應(yīng)，擔(dān)心放任行業(yè)自主發(fā)展會(huì)帶來行業(yè)壟斷，破壞市場(chǎng)競爭，侵害消費(fèi)者權(quán)益。

但上述理論本身已經(jīng)產(chǎn)生動(dòng)搖，“諾基亞帝國的落沒”和“三星企業(yè)的失利”就有力地證明，科技領(lǐng)域沒有永恒的壟斷，壟斷也并不意味著沒有競爭。更何況，審批制用政府壟斷來取代市場(chǎng)壟斷，本質(zhì)上還是壟斷，并不會(huì)促進(jìn)行業(yè)的自由競爭。

五、結(jié)語——審批制的替代性方案

綜上，無論是維護(hù)客運(yùn)安全、維持現(xiàn)有交通秩序還是避免形成行業(yè)壟斷，網(wǎng)約車行業(yè)審批制管理的合理性和必要性都難以成立。同時(shí)，其所帶來的高昂的社會(huì)成本卻不容忽視。但反對(duì)審批制絕不意味著放任不管，需要為審批制尋找替代方案——市場(chǎng)機(jī)制的自我救濟(jì)與信息監(jiān)管。

“分享經(jīng)濟(jì)”對(duì)于整個(gè)社會(huì)的理念變革是全方位的，新的商業(yè)模式或許需要全新的管理模式。前文在分析網(wǎng)約車行業(yè)安全保障問題時(shí)有提到，平臺(tái)自身就有保證約車活動(dòng)正常進(jìn)行的動(dòng)力，進(jìn)而會(huì)自覺采用技術(shù)手段提升服務(wù)的安全性。這就是利用市場(chǎng)機(jī)制的自我救濟(jì)，彌補(bǔ)審批制缺失的不足。換言之，消費(fèi)者可以通過“用腳投票”的方式選擇服務(wù)的供應(yīng)者，促使供應(yīng)者不斷提高服務(wù)質(zhì)量。

同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展為信息不對(duì)稱問題的解決帶來機(jī)遇?；诖髷?shù)據(jù)與個(gè)人征信系統(tǒng)所構(gòu)建的“信息監(jiān)管”被認(rèn)為可以降低陌生人社會(huì)中個(gè)體與個(gè)體的交往成本?！熬W(wǎng)約車”平臺(tái)可以通過技術(shù)手段解決駕駛者與乘客之間信息不對(duì)稱問題，控制由此產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。至于惡性的人身傷亡事件，這是客觀存在的小概率事件，也非審批制所能解決。

取消審批制短期內(nèi)可能會(huì)引發(fā)行業(yè)的動(dòng)蕩，但從長期來看，“市場(chǎng)機(jī)制的自我救濟(jì)”與“信息監(jiān)管”方式的疊加，或許是取代審批制的更優(yōu)解法。當(dāng)然，任何變革都不能一蹴而就，行業(yè)審批制的取消也需要循序漸進(jìn)，若能讓更多人反思網(wǎng)約車行業(yè)審批制的弊端，本文的目的便已實(shí)現(xiàn)。

注 釋：

①行政審批與行政許可在《行政許可法》上是同一概念，本文也在同種語義上使用兩個(gè)概念。具體參見楊景宇2002年8月23日在第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議上關(guān)于《中華人民共和國行政許可法（草案）》的說明。來源，中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2003-10/30/content_5323224.htm。

②同時(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家也注意到，在市場(chǎng)體系能夠完美運(yùn)行的情況下，仍然可能導(dǎo)致不完美的后果——社會(huì)不公，此時(shí)，政府的規(guī)制也是必要的。但該問題主要與收入分配有關(guān)，與本文主題關(guān)聯(lián)度不大，故在此不予討論。

③網(wǎng)約車最早是作為“分享經(jīng)濟(jì)”典型代表出現(xiàn)的，但隨著平臺(tái)服務(wù)種類的豐富和范圍的輻散，原先簡單的個(gè)人與個(gè)人之間閑置資源的分享越來越呈現(xiàn)出營利性的商事特征。2016年《私人小客車合乘出行意見》的出臺(tái)，將屬于“分享經(jīng)濟(jì)”范疇的“合乘”行為從網(wǎng)約車中剝離，明確網(wǎng)約車是營利性質(zhì)的客運(yùn)行為，以客運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)駕駛者和車輛進(jìn)行審核和管理。

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[2]陳越峰.“互聯(lián)網(wǎng)＋”的規(guī)制結(jié)構(gòu)——以“網(wǎng)約車”規(guī)制為例[J].法學(xué)家，2017，（1）：17-31.

[3]網(wǎng)易財(cái)經(jīng).張維迎：網(wǎng)約車監(jiān)管不能漠視窮人的權(quán)利[EB/OL].http://money.163.com/16/1017/21/C3K1 IFCQ002581PP.html,2017-08-16.

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[22]京華時(shí)報(bào).網(wǎng)約車如何保護(hù)乘客安全？[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/tech/2016-05/13/c_128979458.htm.2017-08-18.

[23]搜狐財(cái)經(jīng).張維迎:分享經(jīng)濟(jì)不需要政府管制[EB/OL].http://business.sohu.com/20161123/n473927375.shtml,2017-08-16.

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