王順林

社會(huì)轉(zhuǎn)型期的制度變遷是經(jīng)常的，改革開放以來，我國平均十幾天就要頒布一部新法律，各地出臺(tái)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章更是不計(jì)其數(shù)?？疾爝@些通過立法程序頒布的新法規(guī)，想到其中所蘊(yùn)含的成本，特別是制度變遷的成本對(duì)于國企管理的影響，往往由于缺乏精細(xì)的制度變遷成本分析，使得整個(gè)社會(huì)運(yùn)行的總成本隨制度變遷而增加，特別是那些從傳統(tǒng)的全民所有制企業(yè)改制為現(xiàn)代企業(yè)的國有獨(dú)資或全資的公司，由于對(duì)全民所有制企業(yè)與公司之間的區(qū)別缺乏認(rèn)識(shí)，乃至混為一談，受制度變遷成本影響就更大。因此，重視制度變遷的成本對(duì)國企管理影響，應(yīng)該成為現(xiàn)代企業(yè)管理中的重要內(nèi)容。按照黨的十九大報(bào)告提出的“清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法”的要求，筆者以“探親假”制度的變遷為例進(jìn)行問題分析。同時(shí)，希望立法、司法以及法律適用主體都能重視制度變遷的成本給社會(huì)管理，特別是給國企發(fā)展帶來的影響，從制度成本上為國企管理減負(fù)，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

一、制度變遷對(duì)企業(yè)管理的影響

（一）“探親假”制度的變遷，增加了國企管理成本

建國初期，1957年11月16日全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八十五次會(huì)議決議：原則批準(zhǔn)國務(wù)院關(guān)于工人、職員回家探親的假期和工資待遇的暫行規(guī)定。時(shí)任中華人民共和國勞動(dòng)部部長的馬文瑞作了關(guān)于“國務(wù)院關(guān)于工人、職員回家探親的假期和工資待遇的暫行規(guī)定（草案）”的說明。其中說明，“由于目前還沒有實(shí)行職工的年休假制度，因而不少職工感到缺少同家人團(tuán)聚的機(jī)會(huì)”。“現(xiàn)在有必要先制定一個(gè)全國統(tǒng)一實(shí)行的職工回家探親給假的辦法，以解決當(dāng)前存在的問題，然后在將來進(jìn)一步過渡到建立更完善的年休假制度。 ”

1981年3月14日，國務(wù)院在此基礎(chǔ)上修改公布《國務(wù)院關(guān)于職工探親待遇的規(guī)定》。

1994年7月5日，《中華人民共和國勞動(dòng)法》頒布.《勞動(dòng)法》第45條規(guī)定“國家實(shí)行帶薪年休假制度”。從勞動(dòng)法的立法本意分析，實(shí)行統(tǒng)一的帶薪年休假制度，體現(xiàn)勞動(dòng)者平等享受休假的權(quán)利，而不是以身份定權(quán)利，這是立法的進(jìn)步，也體現(xiàn)當(dāng)初探親假制度的立法本意。

2007年12月7日，國務(wù)院第198次常務(wù)會(huì)議通過，自2008年1月1日起施行《職工帶薪年休假條例》?！稐l例》第一條規(guī)定，為了維護(hù)職工休息休假權(quán)利，調(diào)動(dòng)職工工作積極性，根據(jù)勞動(dòng)法和公務(wù)員法，制定本條例。第二條規(guī)定 機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、有雇工的個(gè)體工商戶等單位的職工連續(xù)工作1年以上的，享受帶薪年休假（以下簡稱年休假）。

問題在于制定職工帶薪年休假的同時(shí)，至今國務(wù)院尚未對(duì)“探親假”制度作出廢止處理。按照“探親假”的本意，作為過渡性的假期制度，帶薪年休假制度的出臺(tái)，就意味著“探親假”制度的結(jié)束；按照勞動(dòng)法的立法本意，國家制定統(tǒng)一的帶薪年休假，是體現(xiàn)勞動(dòng)者平等享受休假的權(quán)利，不是傳統(tǒng)的以身份定權(quán)利。據(jù)媒體報(bào)道，在實(shí)施帶薪年休假制度時(shí)，記者采訪當(dāng)時(shí)的國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人。其中問題之一是年休假與探親假的關(guān)系，該負(fù)責(zé)人答復(fù)記者“第三，年休假與探親假。征求意見過程中，一些部門、地方和網(wǎng)民提出，探親假與年休假是兩種功能不同的休假制度，不應(yīng)互相沖抵。我們經(jīng)與有關(guān)部門研究，認(rèn)為這種意見有道理。據(jù)此，條例刪去了征求意見稿中關(guān)于探親假?zèng)_抵年休假的規(guī)定。”從此，當(dāng)年的法制辦負(fù)責(zé)人的答記者問，就成為“探親假”制度繼續(xù)存在的依據(jù)。對(duì)照當(dāng)年探親假制度創(chuàng)設(shè)時(shí)馬文瑞部長的解釋和勞動(dòng)法的立法本意，當(dāng)年的法制辦負(fù)責(zé)人答記者問是否符合“探親假”制度的立法本意，是顯而易見的。但是，作為一項(xiàng)制度就這樣繼續(xù)存在了。

從中看到，在“探親假”制度的變遷中，“帶薪年休假”的實(shí)施，實(shí)際變成了制度的重復(fù)，這種制度的重復(fù)不但增加了國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和全民所有制企業(yè)，事業(yè)單位對(duì)制度執(zhí)行的成本，而且，影響社會(huì)公平，反映出以身份定福利的制度弊端。

（二）制定“探親假”制度的立法背景已經(jīng)改變

“探親假”制度是作為一種過渡性的假期制度，經(jīng)過50年的社會(huì)變化，其立法背景已經(jīng)改變，“探親假”制度顯得脫離實(shí)際。

“探親假”的立法背景已經(jīng)變化。“探親假”制度發(fā)端于1957年，完善于1981年，當(dāng)時(shí)尚處計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和全民所有制企業(yè)以及事業(yè)單位的用工完全是組織分配，個(gè)人沒有太多的權(quán)利去改變?nèi)ミx擇，“探親假”的制度設(shè)計(jì)，是對(duì)個(gè)人絕對(duì)服從組織之后，由組織提供的制度性福利；交通不發(fā)達(dá)，有些地方還需要用“民間交通工具（牛車、馬車）往返”；勞動(dòng)用工實(shí)行48小時(shí)工作制，每周休息一天；節(jié)假日按照1949年政務(wù)院發(fā)布的《全國年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法》之規(guī)定，元旦放假一天，春節(jié)放假三天，國際勞動(dòng)節(jié)放假一日，國慶節(jié)放假二日.今天，公務(wù)員法、勞動(dòng)合同法的實(shí)施，為公務(wù)員、職工與用人單位的雙向選擇創(chuàng)造了條件，為人員的合理流動(dòng)提供了制度保障；交通日新月異，高鐵、飛機(jī)、自駕車成為日常出行的尋常工具；勞動(dòng)用工實(shí)行40小時(shí)工作制，每周雙休；節(jié)假日按照2007年12月14日新修訂的《全國年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法》，將清明、端午和中秋三大傳統(tǒng)節(jié)日正式列入全民法定公休節(jié)日，自2008年開始共有七大全民法定公休節(jié)日，分別為元旦、春節(jié)、清明、端午、勞動(dòng)節(jié)、中秋和國慶節(jié)。通過調(diào)整雙休日，春節(jié)、國慶在放假3天的基礎(chǔ)上，把前后4個(gè)公休日調(diào)整安排在一起，“小長假”連續(xù)休假7天。

“探親假”的適用條件已經(jīng)變化?！秶鴦?wù)院關(guān)于職工探親待遇的規(guī)定》，是“ 為了適當(dāng)?shù)亟鉀Q職工同親屬長期遠(yuǎn)居兩地的探親問題”；“ 凡在國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和全民所有制企業(yè)，事業(yè)單位工作滿一年的固定職工，與配偶不住在一起，又不能在公休假日?qǐng)F(tuán)聚的，可以享受本規(guī)定探望配偶的待遇；與父親、母親都不住在一起，又不能在公休假日?qǐng)F(tuán)聚的，可以享受本規(guī)定探望父母待遇。但是，職工與父親或與母親一方能夠在公休假日?qǐng)F(tuán)聚的，不能享受本規(guī)定探望父母的待遇?！?其中，對(duì)“能否在公休假日?qǐng)F(tuán)聚”這一職工享受探親假的條件，1981年3月26日，國家勞動(dòng)總局關(guān)于制定《國務(wù)院關(guān)于職工探親待遇的規(guī)定》實(shí)施細(xì)則的若干問題的意見作出解釋，“三、《探親規(guī)定》所稱的“不能在公休假日?qǐng)F(tuán)聚”是指不能利用公休假日在家居住一夜和休息半個(gè)白天。 前述立法背景的變化，使《國務(wù)院關(guān)于職工探親待遇的規(guī)定》中所指的職工與長期遠(yuǎn)居兩地的親屬在公休假日不能團(tuán)聚的問題隨著之變化而變化。endprint

“探親假”的適用主體也在變化。1993年12月29日，第八屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過《中華人民共和國公司法》，公司法的實(shí)施，使得傳統(tǒng)的全民所有制企業(yè)（集體所有制企業(yè)），逐漸改制為公司，成為現(xiàn)代企業(yè)，政府從“管企業(yè)”，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮苜Y本”。2017年7月18日，國務(wù)院辦公廳頒布《中央企業(yè)公司制改制工作實(shí)施方案》，2017年年底前，按照《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，國務(wù)院國資委監(jiān)管的中央企業(yè)，要全部改制為按照《中華人民共和國公司法》登記的有限責(zé)任公司或股份有限公司，加快形成市場化的經(jīng)營機(jī)制。這些從全民所有制企業(yè)（集體所有制企業(yè)）改制過來的公司，能否適用《探親規(guī)定》，按照《中華人民共和國立法法》，除立法機(jī)構(gòu)或經(jīng)授權(quán)的機(jī)構(gòu)之外，其他任何機(jī)構(gòu)沒有解釋權(quán)。2004年6月11日，上海市勞動(dòng)保障局公布的職工探親假的規(guī)定，適用條件依據(jù)規(guī)定還是界定在全民所有制企業(yè)，未擴(kuò)大到公司。

（三）“探親假”制度的變遷，增加了國企用工成本

帶薪年休假制度實(shí)施后，“探親假”未從制度層面廢止，使得國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和全民所有制企業(yè)（集體所有制企業(yè)）以及事業(yè)單位在“探親假”制度的變遷中增加了制度變遷的成本。由于國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體以及事業(yè)單位的開支由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，對(duì)此制度成本或許很少有人去考慮。但全民所有制企業(yè)（集體所有制企業(yè)），已不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的公有制企業(yè)，已是按照公司法設(shè)立的市場主體，設(shè)立的法律依據(jù)不同，決定了兩者是不同形態(tài)的主體。但是，在實(shí)際工作中，往往把全民所有制企業(yè)與公司混為一談，乃至把“探親假”隨意擴(kuò)大解釋到含有國有、集體經(jīng)濟(jì)成分的公司，使得這些公司較非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)的用工成本明顯地高，成為含有國有（集體）經(jīng)濟(jì)成分的公司的制度性負(fù)擔(dān)。

隨意擴(kuò)大對(duì)適用主體的解釋，不但增加用工單位的負(fù)擔(dān)，而且由于對(duì)法律制度的認(rèn)識(shí)不同，還容易造成用工單位與勞動(dòng)者之間對(duì)能否適用“探親假”制度的爭議，乃至勞動(dòng)仲裁、法院審判，影響到用工單位維護(hù)與員工之間和諧勞動(dòng)關(guān)系，也造成司法資源的浪費(fèi)。

試想如果一個(gè)含有國有（集體）經(jīng)濟(jì)成分的公司的員工連續(xù)享受各種假期，會(huì)是怎樣一種情形，帶薪年休假15天，加探親假30天，加小長假7天，職工連續(xù)休假可以達(dá)到52天，這樣的休假狀態(tài)，不但影響到這些公司的市場競爭力，而且，用工單位很難做到國家勞動(dòng)總局關(guān)于制定《國務(wù)院關(guān)于職工探親待遇的規(guī)定》實(shí)施細(xì)則的若干問題的意見第十條的要求“各單位要合理安排職工探親的假期，務(wù)求不要妨礙生產(chǎn)和工作的正常進(jìn)行，并且不得因此而增加人員編制?！痹诓辉黾泳幹频那闆r下，必須要將該職工的工作分解到其他人員身上，這對(duì)于不享受探親假的人員來說，其實(shí)也是一種不平等。

二、規(guī)范制度變遷的成本管理，提高國企管理效益

（一）規(guī)范立法，降低制度變遷的成本

從立法法的角度分析，立法包括制度的創(chuàng)設(shè)，也包括對(duì)既有法律制度的廢止與修改。立法機(jī)構(gòu)，應(yīng)該對(duì)已經(jīng)實(shí)施的法律法規(guī)進(jìn)行社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的審查評(píng)估，如“探親假”的立法背景與法定情形已經(jīng)發(fā)生變化，法律適用的社會(huì)基礎(chǔ)已經(jīng)變化。在這樣的情況下，國務(wù)院在實(shí)施帶薪年休假制度時(shí)仍然沒有廢止探親假規(guī)定，造成國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和全民所有制企業(yè)（集體所有制企業(yè)）以及事業(yè)單位“探親假”與“帶薪年休假”重復(fù)。

一方面，說明立法的科學(xué)性不夠，從“探親假”制度的變遷分析中，不難發(fā)現(xiàn)立法機(jī)構(gòu)對(duì)制度變遷的邏輯關(guān)系重視是不夠的.由于對(duì)制度變遷的邏輯性缺乏研究，使得制度的變遷，變成制度的重復(fù)，導(dǎo)致政府及其企業(yè)管理成本的上升；另一方面，說明對(duì)廢止或修改已經(jīng)脫離實(shí)際的法律制度的重視度不夠，應(yīng)當(dāng)以此為戒，規(guī)范立法行為，進(jìn)一步重視法律制度的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

（二）國企管理講規(guī)范，更要講成本與效益

國企管理，既要強(qiáng)調(diào)合規(guī)管理，也要強(qiáng)調(diào)成本與效益管理。對(duì)于明顯的屬于制度的變遷，而立法部門又未及時(shí)作出廢止或修改，造成成本重復(fù)，作為管理者應(yīng)該注意研究。一方面，可以通過適當(dāng)?shù)耐緩?，及時(shí)地向立法機(jī)構(gòu)反饋所發(fā)現(xiàn)的問題，以從根本上降低制度變遷帶來的管理成本；另一方面，要及時(shí)地做好職工的工作，搭建協(xié)商溝通的平臺(tái)，達(dá)成基本的共識(shí)，在讓職工共享國企改革發(fā)展的成果的同時(shí)，共同重視制度變遷的成本對(duì)國企管理成本與經(jīng)濟(jì)效益的影響。當(dāng)然，對(duì)于企業(yè)特別需要的人才，也要作好相應(yīng)的人文關(guān)懷，包括探親，可以通過適當(dāng)?shù)慕煌ㄑa(bǔ)貼以幫助職工借助現(xiàn)代化的交通工具與家人團(tuán)聚，或者用合同的方式，一人一策地予以解決。同時(shí)，作為立法機(jī)構(gòu)和國企特別還要注意善于降低制度的交易成本，為國企減負(fù)；降低制度變遷的成本，保障國有資產(chǎn)的增值保值，提高國有企業(yè)的競爭力。

（作者：上海紅雙喜（集團(tuán)）有限公司總經(jīng)理）endprint