高波

隨著國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的快速推進(jìn)，PPP（Public-Private-Partnership）模式已經(jīng)成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的首選融資模式。PPP模式以實(shí)現(xiàn)各參與方“多贏”為基本理念，可以有效打破政府預(yù)算管理和債務(wù)約束的困境，撬動社會資本進(jìn)入公共領(lǐng)域，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供巨大資金來源。但PPP項目具有投資巨大、持續(xù)時間長、風(fēng)險高的特點(diǎn)，公平、合理的分擔(dān)風(fēng)險成為項目成功的關(guān)鍵因素。本文通過對PPP項目共擔(dān)和非共擔(dān)風(fēng)險進(jìn)行歸類，得出項目參與方的風(fēng)險偏好度，利用博弈理論，結(jié)合項目參與方的地位非對稱性討論不完全信息下的共擔(dān)風(fēng)險討價還價博弈模型，并提出相關(guān)改進(jìn)建議。

一、新型城鎮(zhèn)化與PPP模式

1. 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。改革開放以來，伴隨著工業(yè)化進(jìn)程的加速，城鎮(zhèn)化也快速推進(jìn)，但市民化進(jìn)程滯后、“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理、城市管理服務(wù)水平不高等“城市病”問題日益突出，加之體制機(jī)制的不健全，阻礙了城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。2013年，政府提出走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)。2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》正式發(fā)布。2014年12月，國家發(fā)改委等11個部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案的通知》，全國各省市陸續(xù)開始推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化不同，新型城鎮(zhèn)化的核心在于以人為本。新型城鎮(zhèn)化不是簡單的城市人口比例增加和規(guī)模擴(kuò)張，而是強(qiáng)調(diào)在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實(shí)現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和可持續(xù)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)“人的無差別發(fā)展”。

根據(jù)國際發(fā)展經(jīng)驗表明，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的進(jìn)程中，將需要大量資金的投入，特別是基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)的資金需求巨大，如果完全由政府部門提供，則存在資金短缺、效率低、風(fēng)險大等諸多弊端。解決中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)項目的資金缺口問題，進(jìn)行投融資體制改革與創(chuàng)新是中國城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的必要保障。

2 .PPP模式

在國內(nèi)，雖然PPP模式在改革開放后就開始起步，但長期以來政府部門角色固化以及法律法規(guī)、市場環(huán)境、合作模式等各方面不成熟，使得這一模式一直發(fā)展較慢。

隨著政府定位越來越清晰，整體對民營資本開放力度不斷加大以及新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，PPP模式的優(yōu)勢逐漸顯現(xiàn)。尤其在2014年，在國家相關(guān)部委，尤其是在發(fā)改委、財政部的大力推動下，PPP在國內(nèi)廣為傳播，迅速成為熱點(diǎn)話題。2014年財政部、發(fā)改委先后發(fā)布了中國PPP示范項目和PPP項目庫。據(jù)統(tǒng)計，2014年頒布的、與PPP有關(guān)的重要法律法規(guī)就超過40部。

近年來，PPP模式在城市建設(shè)中有很多有價值的實(shí)踐，成為響應(yīng)國家號召落實(shí)混合所有制，實(shí)現(xiàn)市場真正成為決定性要素的一個工作方向，推動政府城市運(yùn)營向政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、合作運(yùn)營的轉(zhuǎn)向。在PPP項目中政府、社會資本、金融機(jī)構(gòu)等將圍繞項目的設(shè)計、融資、建設(shè)等簽署一系列合同，依賴全社會的契約精神。細(xì)致劃分各自的權(quán)利義務(wù)邊界。一旦發(fā)生糾紛，合同是關(guān)鍵的法律依據(jù)。但在中國，雙方合同則普遍比較粗糙，因此，需要有一個在法律、技術(shù)、財務(wù)等方面強(qiáng)大的團(tuán)隊支撐。在當(dāng)前創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資體制、著力化解地方融資平臺債務(wù)風(fēng)險、積極推動企業(yè)“走出去”的背景下，推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級，更是一次宏觀層面的體制機(jī)制變革。

3.新型城鎮(zhèn)化PPP模式項目風(fēng)險分擔(dān)

由于新型城鎮(zhèn)化項目PPP項目投資規(guī)模大、持續(xù)時間長，涉及政府和社會資本等眾多參與者，而各方的目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)又各不相同，風(fēng)險承受的意愿和能力也存在差異。因此，風(fēng)險的合理分擔(dān)成為保證項目成功的關(guān)鍵因素，與社會公共利益密切相關(guān)。

新型城鎮(zhèn)化項目PPP項目的風(fēng)險是指在項目的整個生命周期內(nèi)，即立項、招標(biāo)、融資、建設(shè)、運(yùn)營、移交等階段里發(fā)生的影響項目目標(biāo)的不確定性，具有階段性、復(fù)雜性、分散性的特點(diǎn)。新型城鎮(zhèn)化PPP項目建設(shè)周期長，不確定因素多，單個或者少數(shù)投資主體無法獨(dú)立承擔(dān)項目全部風(fēng)險，所以項目的風(fēng)險承擔(dān)主體一般包括多個項目參與方，他們之間通過一種復(fù)雜的合約關(guān)系共同分擔(dān)風(fēng)險。

新型城鎮(zhèn)化PPP 項目的風(fēng)險分擔(dān)一般應(yīng)遵循三個基本原則：1.能力風(fēng)險對等原則。風(fēng)險應(yīng)該由最有能力控制風(fēng)險的項目參與者承擔(dān)，應(yīng)由政府部門和社會資本安一定原則公平分擔(dān)。2.成本效率最優(yōu)原則。風(fēng)險承擔(dān)者以既定資源的投入最大程度地減少風(fēng)險，能夠使項目的經(jīng)濟(jì)利益最大化。3.風(fēng)險收益匹配原則。風(fēng)險承擔(dān)者在風(fēng)險管理中獲得的收益應(yīng)該與所承擔(dān)風(fēng)險相匹配。

依據(jù)上述風(fēng)險分擔(dān)原則，對容易辨別出以最低資源投入最有效地控制風(fēng)險承擔(dān)方的PPP項目， 基本上能夠予以合理分配風(fēng)險。如項目設(shè)計與建造風(fēng)險、項目營運(yùn)風(fēng)險應(yīng)當(dāng)分配給社會資本，政策、法律風(fēng)險就需要更有控制力的政府部門來承擔(dān)。對于超出私人與 政府部門控制范圍的“灰色風(fēng)險”，如金融風(fēng)險、供應(yīng)與需求風(fēng)險等，則需要建立適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險共享機(jī)制，由社會資本與政府部門共同承擔(dān)。

PPP 項目的實(shí)踐經(jīng)驗表明，相關(guān)風(fēng)險分配的歸屬并不難解決， 難題在于對承擔(dān)風(fēng)險的收益補(bǔ)償，在于風(fēng)險承擔(dān)的激勵約束機(jī)制以及“灰色風(fēng)險”的風(fēng)險共享機(jī)制的安排。如自然不可抗力風(fēng)險的補(bǔ)償、通貨膨脹風(fēng)險的分擔(dān)比例、 市場需求的政府部門擔(dān)保數(shù)量等， 由于沒有統(tǒng)一的定量評估方法與標(biāo)準(zhǔn)，成為社會資本與政府部門博弈的焦點(diǎn)。

4 .新型城鎮(zhèn)化PPP模式項目的風(fēng)險種類

風(fēng)險的每一次產(chǎn)生和消亡都是由各種因素作用造成的結(jié)果，總是在不斷地發(fā)展和變化中尋求最優(yōu)的結(jié)果。每一個風(fēng)險都有其特定的來源，在對風(fēng)險進(jìn)行分配之前，準(zhǔn)確地辨別風(fēng)險來源不僅有利于合理地分擔(dān)風(fēng)險，也有利于風(fēng)險分擔(dān)主體積極、主動地預(yù)防和控制風(fēng)險。endprint

隨著我國多個省市加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，PPP 項目風(fēng)險來源也趨于多樣化，主要的風(fēng)險因素有：信用風(fēng)險、政治風(fēng)險、政策法律風(fēng)險、金融風(fēng)險、項目設(shè)計與建造風(fēng)險、市場與項目運(yùn)營風(fēng)險、合作風(fēng)險、自然不可抗力風(fēng)險等。

對于新型城鎮(zhèn)化項目與普通PPP項目不同的是，還有來自于城中村（棚戶區(qū)）改造、舊產(chǎn)業(yè)拆遷、區(qū)域功能更新等過程中產(chǎn)生的民眾不合作、企業(yè)不配合而導(dǎo)致的成本增加、無法安置、開發(fā)計劃延誤、項目擱置或取消等重大風(fēng)險。

二、基于博弈的共擔(dān)與非共擔(dān)風(fēng)險的歸類

新型城鎮(zhèn)化PPP項目成敗的一個關(guān)鍵就是對項目風(fēng)險的評估和分擔(dān)。在新型城鎮(zhèn)化PPP項目中，如果政府部門承擔(dān)過多風(fēng)險，則容易造成政府財政支出壓力；如果社會資本承擔(dān)過多風(fēng)險，則容易損傷社會資本積極性。

結(jié)合項目風(fēng)險分擔(dān)的原則，合理的項目風(fēng)險分擔(dān)應(yīng)包含兩方面的內(nèi)容：一方面，若該項目風(fēng)險由一方獨(dú)立承擔(dān)能達(dá)到更好的效果，則由一方承擔(dān)，這時候要做的就是尋找到合適的一方；另一方面，若該項目風(fēng)險雙方都不好控制，或者是雙方都很難確定誰承擔(dān)該項風(fēng)險能取得更好的業(yè)績，則該風(fēng)險需要雙方共擔(dān)，以達(dá)到項目整體利益最大化。

在PPP項目中，若一個風(fēng)險超出了個人能夠獨(dú)立承擔(dān)的能力和范圍的時候，這個風(fēng)險就需要政府部門和社會資本共同承擔(dān)，雙方針對此風(fēng)險進(jìn)行合理的討價還價，最終得出雙方都滿意的承擔(dān)份額。但是，在PPP項目中，政府部門和社會資本之間產(chǎn)生博弈源于它們所追求的目標(biāo)不一致，政府部門追求的是社會價值最大化，而社會資本追求的是經(jīng)濟(jì)效益最大化，這也不可避免的導(dǎo)致在有關(guān)風(fēng)險分擔(dān)問題上兩方容易發(fā)生矛盾而影響了項目的整體價值。構(gòu)建風(fēng)險分擔(dān)博弈模型就是為了尋找一個平衡點(diǎn)，這個平衡點(diǎn)能得到項目雙方的認(rèn)可，從宏觀上對風(fēng)險合理的分配提供一定的依據(jù)。由以上的分析可知，風(fēng)險分擔(dān)的目的就是使雙方整體滿意度最大，更能有效地調(diào)動雙方參與項目的積極性。

三、不完全信息下共擔(dān)風(fēng)險的分擔(dān)博弈模型構(gòu)件及分析

任何一個PPP項目，政府部門和私營部門的合作都包括兩方面的內(nèi)容，一方面是具有可測性的資本投入的合作，另一方面是具有不可測性的項目的投入水平的合作，即項目雙方的策略選擇，是選擇積極面對、主動承擔(dān)風(fēng)險，還是消極面對、被動接受風(fēng)險。而這其中，前者體現(xiàn)的是物質(zhì)資金的投入，后者則是雙方對項目整體認(rèn)知能力的體現(xiàn)，而這更多的是事后才能確定的。

在政府部門和社會資本對風(fēng)險分擔(dān)進(jìn)行討價還價時，政府部門可能會為了顧及大眾利益而向社會資本隱藏一些信息，導(dǎo)致雙方信息不對稱，政府部門在此談判過程中就更具有優(yōu)勢。所以在不完全信息條件下的討價還價博弈模型中，關(guān)鍵是找出雙方之間的隱藏信息，進(jìn)而為自己在討價還價過程中占據(jù)優(yōu)勢地位提供支持和幫助。構(gòu)建不完全信息情況下共擔(dān)風(fēng)險的分擔(dān)博弈模型有利于更準(zhǔn)確地反正現(xiàn)實(shí)中的PPP項目風(fēng)險分擔(dān)情形，為政府部門和社會資本在信息不完全的情況下采取合適的行動策略，承擔(dān)適量的風(fēng)險份額提供充足的理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

1. 模型基本假設(shè)

盡管PPP項目風(fēng)險始終存在，但是雙方還是朝著效用最大化的目標(biāo)而展開合作。從博弈論的角度出發(fā)，政府部門和社會資本有關(guān)共擔(dān)風(fēng)險分配方面的博弈可以分為兩個階段，即前期的合作階段和后期的非合作階段。

合作博弈主要表現(xiàn)在政府部門和社會資本通過對市場經(jīng)濟(jì)的了解，發(fā)現(xiàn)了各自具有互補(bǔ)性，政府部門缺乏資金支持，而社會資本缺乏政府保障，進(jìn)而促使了雙方采取PPP模式開展項目的建設(shè)和運(yùn)營，也明白了其中的風(fēng)險和由此而產(chǎn)生的收益，最終共同確立了一個雙方都認(rèn)可的分配方案；非合作博弈主要體現(xiàn)在當(dāng)風(fēng)險和收益分配確定之后，公私雙方都會努力去開展項目，盡全力使自身承擔(dān)此風(fēng)險而獲得更大的收益。

在PPP項目運(yùn)行過程中，風(fēng)險是可預(yù)知和可防控的，但又是不可消滅的，政府部門和社會資本對此應(yīng)該有清晰的認(rèn)識。然而，在現(xiàn)實(shí)情況下，公私雙方的信息又是不完全的，雙方對于對方的策略選擇都是未知的，雙方都無法預(yù)知對方為了獲得風(fēng)險收益而會采取什么樣的努力水平和做出怎樣的策略選擇。

2 .模型討論

PPP項目涉及博弈的主體是政府部門和社會資本，它們之間的博弈始終圍繞著項目整個生命周期。雙方也始終圍繞著風(fēng)險的分擔(dān)和利益的分配問題展開激烈的博弈。

在不完全信息博弈中，談判損耗系數(shù)和雙方之間的地位非對稱性始終是存在的，最大的不同點(diǎn)即是政府部門知道自己是否會采取強(qiáng)勢地位而向社會資本轉(zhuǎn)移風(fēng)險分擔(dān)份額，而社會資本不知道政府部門是否會采取強(qiáng)勢地位而向自己轉(zhuǎn)移風(fēng)險，它僅僅知道政府部門會采取強(qiáng)勢地位威懾自己接受承擔(dān)更多的風(fēng)險概率為 ，而不采取強(qiáng)勢地位威懾自己接受承擔(dān)更多的風(fēng)險概率為 ，并且與之 + =1。與之相對應(yīng)的是，當(dāng)社會資本認(rèn)定政府部門會采取強(qiáng)勢地位向自己轉(zhuǎn)嫁更多的風(fēng)險時，社會資本會采取強(qiáng)硬的態(tài)勢進(jìn)行談判，并最多只接受政府部門欲轉(zhuǎn)移風(fēng)險份額的一半，當(dāng)社會資本認(rèn)定政府部門不會釆取強(qiáng)勢地位向自己轉(zhuǎn)嫁更多的風(fēng)險時，社會資本會主動向政府部門示好，主動承擔(dān)在采取強(qiáng)勢地位時政府部門欲轉(zhuǎn)移風(fēng)險份額，以達(dá)到和政府部門建立良好的戰(zhàn)略合作關(guān)系的目的。

四、強(qiáng)化風(fēng)險分擔(dān)的制度和建議

1. 轉(zhuǎn)化政府職能

PPP模式的性質(zhì)，要求政府必須加快職能轉(zhuǎn)變的步伐。新型城鎮(zhèn)化PPP模式的本質(zhì)目的，就是為社會提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，而政府必須站在社會公眾的角度，保證公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。這就要求，政府需要從以往的“管理者”轉(zhuǎn)化為“服務(wù)者”，規(guī)范政府在發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)等職能，同時將技術(shù)性、協(xié)調(diào)性等工作交由社會資本，充分發(fā)揮社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新力等，減少政府對PPP模式中微觀事務(wù)的過多介入，提升公共產(chǎn)品質(zhì)量，提升服務(wù)效率。

2. 創(chuàng)建風(fēng)險分擔(dān)的約束機(jī)制

風(fēng)險分擔(dān)約束機(jī)制是PPP模式的核心，在新型城鎮(zhèn)化項目實(shí)操過程中，對模式的風(fēng)險進(jìn)行合理有效的分配，是項目可以順利落地實(shí)施的前提，同時也是保障社會資本利益，激發(fā)社會資本積極性的必要條件。在現(xiàn)有的新型城鎮(zhèn)化PPP項目中，項目風(fēng)險分擔(dān)的主體分別為政府和社會資本，風(fēng)險分擔(dān)的約束機(jī)制的建立實(shí)際上就是圍繞著二者的風(fēng)險博弈開展。但是由于政府和企業(yè)在利益訴求、風(fēng)險分配等方面存在差異，雙方地位的不平等和項目緊迫性的要求等原因會導(dǎo)致某一方被迫接受對方的要求，在具體實(shí)施過程中往往會產(chǎn)生承諾難以兌現(xiàn)或其他爭議性風(fēng)險。因而在PPP模式風(fēng)險分擔(dān)時，必須建立一套完整、系統(tǒng)、合理的風(fēng)險分擔(dān)約束機(jī)制，加強(qiáng)對風(fēng)險各分擔(dān)方的監(jiān)督和約束，以加強(qiáng)政府部門的引導(dǎo)和服務(wù)，提高社會資本的管理效率和質(zhì)量，保證風(fēng)險分擔(dān)的公平和高效。

3 .設(shè)定風(fēng)險預(yù)備金和建立風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制

對新型城鎮(zhèn)化PPP項目進(jìn)行風(fēng)險分擔(dān)的主要目的，在于對項目實(shí)施工程中可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險進(jìn)行合理和分配，保障項目的順利實(shí)施。因而在建立風(fēng)險分擔(dān)及約束機(jī)制后，有必要設(shè)定風(fēng)險預(yù)備金，并建立風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制，提高項目各參與主體風(fēng)險防控的積極性和效率。在PPP項目正式實(shí)施之前，政府和社會資本需根據(jù)確定的風(fēng)險承擔(dān)比例，按照比例繳納一定的風(fēng)險預(yù)備金到雙方共同成立的項目公司。如在項目實(shí)施過程中，由于一方的原因沒有承擔(dān)風(fēng)險防控的義務(wù)，導(dǎo)致風(fēng)險產(chǎn)生，并給另一方帶來損失的，那風(fēng)險預(yù)備金就劃歸受損方所有。這種機(jī)制可以有效約束各項目實(shí)施主體方的行為，使雙方更自覺參與到項目風(fēng)險防控，最大限度降低項目風(fēng)險，保障項目的順利開展實(shí)施。

風(fēng)險的客觀存在性，這就要求項目參與主體在實(shí)行風(fēng)險防控時，必然要承擔(dān)一定的成本，而這一成本是很多項目參與方所不愿意承擔(dān)的，從而導(dǎo)致在面對潛在風(fēng)險時，往往采用聽之任之的漠然態(tài)度，項目風(fēng)險也隨之放大。因此必須建立一套面對項目風(fēng)險控制的補(bǔ)償機(jī)制，在人、財、物等方面予以風(fēng)險防控一定補(bǔ)償支持，使實(shí)施主體消除對項目風(fēng)險防控成本的顧慮，更好防控項目存在的風(fēng)險。

4 .分享風(fēng)險收益

風(fēng)險是一把雙刃劍，既可能帶來損失，也可能產(chǎn)生收益，尋求在新型城鎮(zhèn)化PPP項目中的收益，也是在PPP模式中各風(fēng)險分擔(dān)方的一個重要出發(fā)點(diǎn)。在確定項目合理風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的同時，有必要對項目風(fēng)險收益進(jìn)行詳述，明確各方所能得到的風(fēng)險收益，這樣才能保證各參與方的積極性，強(qiáng)化風(fēng)險責(zé)任，加強(qiáng)目標(biāo)引導(dǎo)，真正發(fā)揮政企雙方的優(yōu)勢，做到項目各參與方利益最大化。endprint