陳永彤+方亞坤+劉海嵩

摘 要：隨著長江經(jīng)濟建設(shè)國家戰(zhàn)略的推進，長江水上交通安全與應(yīng)急保障能力需進一步提升，本文以長航系統(tǒng)安全監(jiān)測與應(yīng)急指揮體系現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，資源整合為核心，運用矩陣管理模式，引入?yún)^(qū)域聯(lián)動中心概念，構(gòu)建安全監(jiān)測與應(yīng)急指揮組織架構(gòu)，提出三種安全應(yīng)急值班方案及資源整合實施建議，完善長江航運安全監(jiān)測和應(yīng)急指揮體系。

關(guān)鍵詞：長航系統(tǒng)；安全監(jiān)測；應(yīng)急指揮；資源整合

中圖分類號：U6-9 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1006—7973（2018）1-0022-06

安全監(jiān)測和應(yīng)急指揮體系事關(guān)長江干線水路交通突發(fā)公共事件的應(yīng)急能力，應(yīng)急資源整合可提高應(yīng)急響應(yīng)速度和決策指揮效率，迅速調(diào)動各方應(yīng)急力量，降低事故事件的不良后果?！督煌ㄟ\輸部關(guān)于推進長江航運科學(xué)發(fā)展的若干意見》對“十三五”長江航運安全監(jiān)管提出了明確的目標(biāo)：到2020年，內(nèi)河水上交通安全與應(yīng)急保障能力明顯提升，完善安全監(jiān)管體系，制定安全監(jiān)管責(zé)任清單，推動中央和地方管轄水域水上安全監(jiān)管信息的互聯(lián)互通?！督煌ㄟ\輸信息化“十三五”發(fā)展規(guī)劃》要求推進交通運輸視頻監(jiān)控系統(tǒng)升級改造，與公共安全視頻共享平臺對接，實現(xiàn)視頻資源聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用。完善長江干線水路交通應(yīng)急指揮平臺及各專業(yè)監(jiān)管指揮系統(tǒng)。

“十三五”是我國全面深化改革的攻堅時期和全面推進依法治國的關(guān)鍵時期，為了加快推進、有序?qū)嵤╅L江航運的體制改革，交通運輸部出臺了《關(guān)于深化長江航運行政管理體制改革的意見》，長江航務(wù)管理局根據(jù)該文件精神，印發(fā)《長航局系統(tǒng)資源整合實施方案的通知》，其中重要的一條就是應(yīng)急指揮資源的整合，要求推進應(yīng)急指揮職能、業(yè)務(wù)、機構(gòu)的整合。

目前，長江水路交通應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)相對薄弱，體制、機制、法制尚不完善，預(yù)防和處置交通突發(fā)公共事件的能力有待提高，特別是整體應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)困難，建立一個集預(yù)警、上報、指揮、救助、輔助決策于一體的安全監(jiān)測和應(yīng)急指揮體系，不斷提高保障公共安全和應(yīng)對、處置突發(fā)事件及風(fēng)險的能力十分有必要。

1 現(xiàn)狀與需求

1.1 安全監(jiān)測與應(yīng)急指揮體系現(xiàn)狀

1.1.1 安全監(jiān)測體系現(xiàn)狀

目前，長航系統(tǒng)的監(jiān)測職能是由各單位應(yīng)急中心值班室承擔(dān)，通過各自的安全監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)面向水路基礎(chǔ)設(shè)施、通航環(huán)境、運輸狀況等運行監(jiān)測和安全監(jiān)管的需要，監(jiān)測信息主要通過平臺里的VTS、AIS、GPS、視頻監(jiān)控、航標(biāo)遙測遙控、水位遙測遙報等系統(tǒng)獲取，由長航局直屬單位應(yīng)急中心值班室值班人員負責(zé)收集、整理、發(fā)布，并上報長航局。

長航系統(tǒng)監(jiān)測的主要內(nèi)容：①監(jiān)管重點船舶；②監(jiān)控重點水域；③監(jiān)控船舶違章行為；④統(tǒng)計交通流量；⑤采集轄區(qū)天氣、水文信息；⑥監(jiān)測航道運行風(fēng)險；⑦安全形勢統(tǒng)計分析。

1.1.2 應(yīng)急指揮體系現(xiàn)狀

作為交通運輸部的派出機構(gòu)，長航局擔(dān)負著長江干線水上安全的重擔(dān)。目前長航系統(tǒng)已形成上下貫通的一系列有效應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)預(yù)案體系，長江航運突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)實行首接負責(zé)機制，首先接到突發(fā)事件報警信息的單位應(yīng)立即實施應(yīng)急響應(yīng)。并將相關(guān)應(yīng)急信息逐級報上一級應(yīng)急指揮中心，特殊情況可直接報至長航局長江水上交通監(jiān)測與應(yīng)急處置中心。

（1）Ⅰ級航運突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)。應(yīng)急指揮中心按交通運輸部的要求實施應(yīng)急響應(yīng)。

（2）Ⅱ級航運突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)。由長江水上交通運行協(xié)調(diào)與應(yīng)急指揮中心啟動Ⅱ級響應(yīng)：Ⅱ級應(yīng)急響應(yīng)宣布后，長江水上交通運行協(xié)調(diào)與應(yīng)急指揮中心根據(jù)事件的類別決定召集各應(yīng)急工作組，派出現(xiàn)場工作組趕赴現(xiàn)場參加、指導(dǎo)現(xiàn)場應(yīng)急處置，必要時召開應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組會議或應(yīng)急指揮中心會議。

（3）Ⅲ、Ⅳ級突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)。可以參照Ⅱ級應(yīng)急響應(yīng)程序，由各專業(yè)局和局屬單位結(jié)合本單位職責(zé)和本轄區(qū)實際，自行確定應(yīng)急響應(yīng)程序。在確定的應(yīng)急響應(yīng)程序中，應(yīng)體現(xiàn)下一級啟動應(yīng)急響應(yīng)向上一級報備的原則規(guī)定。各級應(yīng)急指揮中心在處理超出本轄區(qū)、權(quán)限范圍的突發(fā)事件，需要長江航務(wù)管理局協(xié)調(diào)處置時，需及時報請長江水上交通運行協(xié)調(diào)與應(yīng)急指揮中心協(xié)調(diào)。

長江航運突發(fā)事件應(yīng)急組織體系由領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、運行機構(gòu)、辦事機構(gòu)、現(xiàn)場指揮部、專家咨詢機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、應(yīng)急力量和應(yīng)急協(xié)作單位組成。

1.2 發(fā)展需求

近年來，西方發(fā)達國家對安全應(yīng)急工作的重視程度達到前所未有的高度，在安全應(yīng)急管理體制機制方面都運用最新的科學(xué)技術(shù)手段，已研究出多種信息資源整合技術(shù)，將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用到安全應(yīng)急領(lǐng)域。亞洲的新加坡、香港以及歐洲的漢堡等是航運基本服務(wù)信息高度整合的典范，三者的航運信息整合離不開持續(xù)改進和完善的航運信息集成平臺。在政府的積極推動下，三者的航運信息平臺通過市場力量不斷獲得升級和改進。

國內(nèi)安全應(yīng)急管理模式包括三種模式，一是只應(yīng)急不聯(lián)動（比如各地的監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)），只做到前期監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)危險，向外發(fā)出警報；二是應(yīng)急小聯(lián)動（即公安三警合一），公安系統(tǒng)下各單位共同協(xié)作；三是應(yīng)急大聯(lián)動（大聯(lián)動需要政府各部門統(tǒng)一聽從號令，協(xié)調(diào)互助一起去解決問題）。

在長江經(jīng)濟帶建設(shè)領(lǐng)域，十三五期長江航運服務(wù)的能力將進一步增強，安全監(jiān)管體系將進一步完善。隨著《積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》、《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》文件發(fā)布實施，長江航運信息化將從分散轉(zhuǎn)向集約、從孤立封閉轉(zhuǎn)向共享開放、從以政府推動為主轉(zhuǎn)向政企合作推進的重要轉(zhuǎn)型期，即將邁入全面聯(lián)網(wǎng)、業(yè)務(wù)協(xié)同、智能應(yīng)用的新階段。在新階段下，長江航運的發(fā)展需求如下：

一是統(tǒng)一信息資源數(shù)據(jù)標(biāo)準，建設(shè)信息資源大平臺。打通長江干線水路交通應(yīng)急指揮平臺、長江海事巡航救助應(yīng)急指揮平臺、長江航道應(yīng)急指揮平臺等平臺，加快形成統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準的信息資源大平臺。

二是整合日常監(jiān)測信息，實現(xiàn)橫向、縱向共享。其一，對海事、航道、公安、三峽、港口的重點區(qū)域（水域）視頻監(jiān)控資源進行整合，實現(xiàn)多部門資源共享，進行日常安全監(jiān)測。其二，對數(shù)據(jù)信息進行整合并實時更新，主要包括水位、流量、航道信息、船舶登記信息、船舶配員信息、AIS位置信息、簽證數(shù)據(jù)、航標(biāo)概位、船舶消防狀況、過閘調(diào)度等。加強聯(lián)合值班，建立監(jiān)測數(shù)據(jù)與信息的面對面的交流分享機制。endprint

三是推動數(shù)據(jù)資源開放共享。制定安全監(jiān)測與應(yīng)急指揮相關(guān)數(shù)據(jù)資源的開放規(guī)則，向沿江港航企業(yè)免費提供公眾版數(shù)據(jù)，積極推進長航系統(tǒng)各單位與水利、氣象、沿江地方政府等部門的信息交換。通過數(shù)據(jù)資源共享，加強與相關(guān)部門的信息化合作，實現(xiàn)多層面的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)聯(lián)動。

四是建立長航系統(tǒng)應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫。目前，局系統(tǒng)各單位正在建立應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫，但整個長航系統(tǒng)的應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫尚未建立，應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫應(yīng)包含長航局及系統(tǒng)各單位車船艇躉、專業(yè)應(yīng)急救助裝備、一線救援人員、以及沿江港口可用相關(guān)應(yīng)急資源信息。當(dāng)出現(xiàn)突發(fā)事件時，指揮人員能夠充分掌握該水域應(yīng)急資源情況，并能夠及時調(diào)動資源。

2 安全監(jiān)測與應(yīng)急指揮體系構(gòu)建

2.1 管理模式與組織結(jié)構(gòu)的選擇

2.1.1 樹狀管理模式

樹狀管理模式是一種垂直化管理模式，這種應(yīng)急管理模式主要是根據(jù)國家行政體制基礎(chǔ)上構(gòu)建起來的。這種樹狀的結(jié)構(gòu)一方面要按照不同行業(yè)進行大類的劃分，另一方面要按照國家機關(guān)的行政級別進行不同層次的分級。這樣的一種組織體系在各國早期的突發(fā)事件應(yīng)急救援過程中發(fā)揮了不可磨滅的作用，也為各國公共安全的發(fā)展做出了突出貢獻，但是，同樣存在有許多缺陷，其中，最為突出的是這種應(yīng)急模式在突發(fā)事件應(yīng)急指揮過程中不能實現(xiàn)指揮調(diào)度的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，而這往往會導(dǎo)致各個應(yīng)急系統(tǒng)在突發(fā)事件應(yīng)對過程中出現(xiàn)交叉打架的現(xiàn)象，這就大大降低了整個應(yīng)急系統(tǒng)的救援效率，并最終影響了突發(fā)事件應(yīng)急救援的整體效果。樹狀管理模式如圖1所示。

2.1.2 網(wǎng)狀管理模式

網(wǎng)狀管理模式是一種組織扁平化的管理模式，對樹形模式中存在的突出問題進行了改進。這主要體現(xiàn)在通過減少管理層次和職能部門，強化應(yīng)急救援團隊內(nèi)部信息交流與溝通，淡化了各級應(yīng)急管理部門的行政級別，以團隊結(jié)構(gòu)取代層級結(jié)構(gòu)，這就增強了基層應(yīng)急管理部門在應(yīng)急管理工作的突出作用，充分地調(diào)動了他們的工作積極性、大大提高了整個應(yīng)急系統(tǒng)的效率。但網(wǎng)狀管理模式存在的突出問題是在多級管理中，基層單位雖可進行內(nèi)部信息交流和溝通，但仍需由最上級逐級下達指揮命令，需要花費較長時間響應(yīng)。網(wǎng)狀管理模式主要體現(xiàn)強化橫向溝通。網(wǎng)狀管理模式如圖2所示。

2.1.3 矩陣管理模式

矩陣是數(shù)學(xué)概念，是一種代數(shù)的方法。應(yīng)用在管理上，使得管理模式既有序運行、又靈活多變。矩陣的行列類似于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，其元素又被視為信息網(wǎng)絡(luò)的結(jié)點，活躍在結(jié)點上的信息豐富，而且聯(lián)系廣泛易于被激發(fā)。在組織結(jié)構(gòu)上，把既有按職能劃分的垂直領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)，又有按產(chǎn)品項目劃分的橫向領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的結(jié)構(gòu)，稱為矩陣組織結(jié)構(gòu)。“矩陣式管理”是美國加州理工學(xué)院F·茨維基教授發(fā)明的一種用來激勵創(chuàng)新的管理方法，矩陣型組織是一種扁平化的結(jié)構(gòu)，這種柔性結(jié)構(gòu)應(yīng)對變化時表現(xiàn)十分靈活，在激勵創(chuàng)新方面取得了很好的效果。矩陣管理模式如圖3所示。

若按矩陣管理模式進行監(jiān)測與應(yīng)急，則需長航局在安全監(jiān)測與應(yīng)急監(jiān)測中不僅與局系統(tǒng)長江海事局、長江航道局、長江三峽通航管理局、長江航運公安局等單位進行相互聯(lián)系外，還需建立區(qū)域性的專項監(jiān)測與指揮部門。在保持現(xiàn)有體制不變的基礎(chǔ)上，虛設(shè)區(qū)域性聯(lián)動中心，該中心由二、三級單位抽調(diào)監(jiān)測與應(yīng)急力量組成。在日常監(jiān)測期間，抽調(diào)的監(jiān)測與應(yīng)急人員在區(qū)域性聯(lián)動中心聯(lián)合值班；執(zhí)行應(yīng)急任務(wù)時，長航局應(yīng)急指揮中心前移，由長航局應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組授權(quán)區(qū)域性聯(lián)動中心，負責(zé)指揮該區(qū)域應(yīng)急力量。

2.1.4 管理模式選擇

從信息傳遞、信息共享方面，應(yīng)急指揮區(qū)域協(xié)調(diào)、對外聯(lián)動方面，資源配置、組織穩(wěn)定性方面優(yōu)選安全應(yīng)急管理模式。

（1）信息傳遞。從監(jiān)測信息傳遞來看，樹狀、網(wǎng)狀管理模式中，均為自下而上傳遞，信息傳遞的途徑基本相同，效率相當(dāng)，而矩陣管理模式中，監(jiān)測信息不僅可通過原有途徑傳遞，還可通過聯(lián)合值班人員匯總后通過區(qū)域性聯(lián)動中心向上級報送，傳遞級數(shù)減少，且傳遞路徑多樣。

（2）信息共享。樹狀管理模式中，信息自下而上或自上而下傳遞，平行單位間信息共享度低；網(wǎng)狀管理模式中，各平行單位可以相互通過信息化手段進行溝通，信息共享度得到了提高，但由于各單位辦公地點不一，因此直接溝通能力相對較弱；矩陣管理模式能夠?qū)M織的管理實現(xiàn)橫縱結(jié)合，通過成立區(qū)域性聯(lián)動中心，各單位進行聯(lián)合值班，在很大程度上促進了各個部門和職能的相互交流和溝通，通過及時有效的溝通，使得各種問題能夠快速共享。

（3）區(qū)域協(xié)調(diào)。樹狀、網(wǎng)狀管理模式中，由于采取自上而下管理模式，在應(yīng)急指揮中，通常需要長航局或沿江各省市政府直接對多個長航系統(tǒng)部門下達指揮命令，系統(tǒng)間由長航局或沿江各省市政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)能力較差。而在矩陣管理模式中，若發(fā)生突發(fā)事件，長航局應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組可直接授權(quán)區(qū)域性聯(lián)動中心，由其協(xié)調(diào)該區(qū)域內(nèi)長航局系統(tǒng)應(yīng)急力量，區(qū)域協(xié)調(diào)能力大為增強。

（4）對外聯(lián)動。樹狀、網(wǎng)狀管理模式中，在應(yīng)急指揮情況下，長航局系統(tǒng)各單位與地方應(yīng)急力量的聯(lián)動通常由沿江各省市政府牽頭執(zhí)行，沿江各省市政府要指揮系統(tǒng)多個部門來執(zhí)行應(yīng)急任務(wù)，而在矩陣管理模式中，若發(fā)生突發(fā)事件，可在授權(quán)后，由區(qū)域性聯(lián)動中心直接與沿江各省市政府一對一聯(lián)動即可，效率得到提高。

（5）資源配置。矩陣管理模式較于樹狀、網(wǎng)狀管理模式能夠更好更快地調(diào)動系統(tǒng)內(nèi)部的各種資源，如采取聯(lián)合值班模式，可以精簡相應(yīng)人員，在應(yīng)急指揮時，可以集中資源進行應(yīng)急任務(wù)，實現(xiàn)對資源的高效配置。

（6）組織穩(wěn)定性。樹狀管理模式由于只采取自上而下管理，組織穩(wěn)定性最為穩(wěn)定；網(wǎng)狀管理模式中，平行單位信息共享，機制較樹狀管理模式復(fù)雜，穩(wěn)定性比樹狀模式稍差，而矩陣管理由于同時受到橫向和縱向兩條線的管理，穩(wěn)定性相對較差，但是，若日常情況下采取縱向管理，在應(yīng)急期間，通過指揮前移，采取橫向管理，將兩條線的管理分離，則可形成較為穩(wěn)定的組織模式。

綜上所述，推薦矩陣管理模式為長航系統(tǒng)安全監(jiān)測與應(yīng)急指揮組織模式。endprint

2.2 長航系統(tǒng)安全監(jiān)測與應(yīng)急指揮組織架構(gòu)

在矩陣管理模式下，專項部門的設(shè)立就異常重要，因此在長航系統(tǒng)安全監(jiān)測與應(yīng)急指揮組織結(jié)構(gòu)中引入?yún)^(qū)域性聯(lián)動中心（類似專項部門）。長航局以地理條件為基礎(chǔ)在沿江省市重點地區(qū)虛設(shè)區(qū)域性聯(lián)動中心，聯(lián)動中心依托該區(qū)域內(nèi)應(yīng)急力量較強的單位建立。各區(qū)域性聯(lián)動中心經(jīng)長航局授權(quán)后統(tǒng)一管理海事、航道、公安、三峽（宜昌地區(qū)）監(jiān)測與應(yīng)急業(yè)務(wù)工作，使海事、航道、公安、三峽（宜昌地區(qū)）真正實現(xiàn)監(jiān)測與應(yīng)急業(yè)務(wù)信息資源的橫向共享。與此同時，各區(qū)域性聯(lián)動中心與沿江省市政府要建立有效聯(lián)系，不僅在監(jiān)測與應(yīng)急業(yè)務(wù)方面進行溝通，還要實現(xiàn)在有關(guān)信息資源上的互換。

在此模式下，長航系統(tǒng)安全監(jiān)測與應(yīng)急指揮組織框架如圖4所示。

如圖4所示，采用矩陣管理模式，長航系統(tǒng)體制不變，局屬各單位及其下屬各級單位職權(quán)不變。長航局在宜賓、重慶、宜昌、岳陽、武漢、九江、蕪湖、南京、上海等地虛設(shè)區(qū)域性聯(lián)動中心，該中心依托該區(qū)域內(nèi)應(yīng)急力量較強的單位建立，如武漢區(qū)域性聯(lián)動中心可設(shè)在長航局，宜昌區(qū)域性聯(lián)動中心可設(shè)在長江三峽通航管理局。長航局安全監(jiān)測與應(yīng)急指揮部門配備多臺車船移動指揮平臺，移動指揮平臺需具有與長航局安全監(jiān)測與應(yīng)急指揮平臺同等的應(yīng)急指揮功能，分布于長江上、中、下游各地區(qū)。一旦發(fā)生突發(fā)事件，長航局應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組或經(jīng)授權(quán)指揮的區(qū)域性指揮長可在移動指揮平臺執(zhí)行指揮任務(wù)。

3 實施方案

3.1 方案設(shè)定

根據(jù)現(xiàn)有長江航運體制改革形勢和安全監(jiān)測與應(yīng)急資源整合難易程度，提出三種監(jiān)測與應(yīng)急值班方案。近期目標(biāo)的值班模式是方案一和方案二，遠期目標(biāo)的值班模式是方案三。

方案一：按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中辦公、各司其職、各負其責(zé)的模式進行統(tǒng)一應(yīng)急值班。長江海事局、長江航道局、長航公安局應(yīng)急指揮中心全部集中到長航局應(yīng)急指揮中心形成長江航運綜合應(yīng)急指揮平臺，進行統(tǒng)一值班。長江水上搜救協(xié)調(diào)中心的牌子也從長江海事局移到長航局，由長航局進行安全應(yīng)急統(tǒng)一管理，長航局直接對口交通運輸部綜合應(yīng)急指揮中心，與省市應(yīng)急中心溝通聯(lián)絡(luò)。如圖5所示。

方案二：在保留各局及分支局的指揮中心與人員編制下，長江海事局、長江航道局、長航公安局各派三人到長航局監(jiān)測與應(yīng)急中心進行聯(lián)合值班，應(yīng)急管理人員根據(jù)所屬專業(yè)進行相關(guān)值班工作，上傳下達，相互溝通。長航局監(jiān)測與應(yīng)急中心直接對口交通運輸部綜合應(yīng)急指揮中心，與省市應(yīng)急中心溝通聯(lián)絡(luò)。如圖6所示。

方案三：根據(jù)前文的區(qū)域性聯(lián)動中心概念和構(gòu)建的長航系統(tǒng)安全監(jiān)測與應(yīng)急指揮組織框架，推薦遠期目標(biāo)值班機制：長江海事局、長江航道局、長航公安局指揮中心集中到長江航運綜合應(yīng)急指揮中心進行聯(lián)合值班，由長航局統(tǒng)一管理。長航局各省段（區(qū)域）長航局系統(tǒng)各單位各派三人到區(qū)域性聯(lián)動中心聯(lián)合值班，各區(qū)域性聯(lián)動中心與各省市應(yīng)急中心聯(lián)動，服從長航局監(jiān)測與應(yīng)急機構(gòu)的統(tǒng)一指揮。各級值班與應(yīng)急管理人員繼續(xù)在各自權(quán)職范圍開展管理活動，如直接指揮分支局指揮中心，向局直屬指揮中心領(lǐng)導(dǎo)匯報，重大事件長航局領(lǐng)導(dǎo)召開視頻會議或集中會議商討處置。長航局監(jiān)測與應(yīng)急部門直接對口交通運輸部綜合應(yīng)急指揮中心，指揮各分支局指揮機構(gòu)與省市應(yīng)急中心溝通聯(lián)絡(luò)。如圖7所示。

3.2 方案比選

現(xiàn)從值班方案的對長江航運行政體制改革適應(yīng)性、應(yīng)急效率、經(jīng)濟效益、可操作性等四個方面對上述三種值班方案進行比選。

從改革適應(yīng)性來看，第一種方案中將應(yīng)急力量集中，是長航局系統(tǒng)改革的“五個統(tǒng)一”（統(tǒng)一政令、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準、統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一管理）體現(xiàn)；第二種方案不改變現(xiàn)有應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)，可在長航局形成聯(lián)合值班，是對“五個統(tǒng)一”的一種前期探索；第三種方案對現(xiàn)有監(jiān)測與應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)作出的調(diào)整相對較大，具有一定的前瞻性。

從應(yīng)急效率上來看，第一種方案能夠?qū)?yīng)急力量的大力整合使長航局統(tǒng)一指揮、系統(tǒng)單位上傳下達效率大幅度提升，但是由于應(yīng)急值班以及應(yīng)急信息傳遞渠道都設(shè)在長航局，而突發(fā)事件的應(yīng)急處置、指揮應(yīng)依托應(yīng)急值班和信息傳遞渠道，如按照以上模式進行調(diào)整，給長江海事局等局直屬單位處置指揮突發(fā)事件帶來困難；第二種方案不能使長航系統(tǒng)應(yīng)急力量有效連成一條線，但是三人聯(lián)合值班模式中，應(yīng)急人員可以同平臺溝通，能夠在一定程度上提高應(yīng)急效率；第三種方案需建設(shè)區(qū)域性聯(lián)動中心，目前不能快速形成應(yīng)急指揮體系，但一旦建設(shè)完成，將大大提高聯(lián)動應(yīng)急效率。

從經(jīng)濟效益來看，第一種方案整合了現(xiàn)有資源，經(jīng)濟上更為高效；第二種方案調(diào)派3人前往長航局值班，而局屬單位仍保留值班室，對應(yīng)急資源有一定的浪費；第三種方案需建設(shè)區(qū)域性聯(lián)動中心，從經(jīng)濟上來看，相比第一種方案較差。

從可操作性來看，第一、二種方案較為容易實現(xiàn)，但是如果選擇第一種方案，由于各直屬單位應(yīng)急值班還承擔(dān)了政務(wù)值班職責(zé)，該職責(zé)不可能隨應(yīng)急值班調(diào)整至長航局承擔(dān)，此外，部搜救中心事故信息上報系統(tǒng)未設(shè)置長航局層級及權(quán)限。

為準確定量地從以上四個方面對方案進行比選，本研究擬采用層次分析法。

層次分析法（AHP）是將與決策總是有關(guān)的元素分解成目標(biāo)、準則、方案等層次，在此基礎(chǔ)上進行定性和定量分析的決策方法。對給定的某個實際問題，可請專家按下表所列各項的意義，對全部因素作兩兩之間的對比。

層次分析法中把m個評估因素排成一個m階判斷矩陣，專家通過對因素兩兩比較，根據(jù)各因素的重要程度來確定矩陣中元素值的大小，最后計算判斷矩陣的最大特征值及其對應(yīng)的特征向量。這個特征向量就是所要求的權(quán)重wi值。計算步驟如下：

根據(jù)層次分析法的步驟，以選擇最優(yōu)值班方案為目標(biāo)，以對體制改革的適應(yīng)性（簡稱適應(yīng)性）、應(yīng)急效率、經(jīng)濟效益、可操作性為準則，根據(jù)專家打分，對值班方案一、二、三進行計算排序。層次分析法比選如表2、表3所示。

根據(jù)有關(guān)步驟計算，方案一、二、三的綜合排序結(jié)果如表3所示。三種方案中方案一最優(yōu)，方案三次之。

4 實施建議

4.1 先試行局級直屬指揮中心聯(lián)合值班，2020年全面實施聯(lián)合值班

2017下半年試運行“1+3”（長航局+海事、航道、公安）值班模式，在試運行期間對值班模式進行探索和改進，2018年正式運行。2020年分別依托宜賓海事局、重慶海事局、三峽通航管理局、武漢公安局、九江海事局、蕪湖海事局、江蘇海事局、長江口航道管理局成立四川省、重慶市、三峽地區(qū)、湖北省、江西省、安徽省、江蘇省、上海市區(qū)域應(yīng)急指揮中心，與長航系統(tǒng)單位協(xié)同，與省市應(yīng)急指揮組織聯(lián)動，推行“1+5”（三峽地區(qū)）或“1+4”值班模式。在各省其他地級市優(yōu)選長航局系統(tǒng)某個三級單位，設(shè)立區(qū)域性聯(lián)動分中心，全面實施聯(lián)合值班。

4.2 根據(jù)“云上長航”技術(shù)方案要求，推進重點信息化項目

根據(jù)“云上長航”云平臺技術(shù)框架要求，優(yōu)先啟動長航局應(yīng)急指揮平臺二期建設(shè)、區(qū)域應(yīng)急指揮中心的平臺建設(shè)或改造工程，滿足安全監(jiān)測體系、應(yīng)急指揮體系以及信息化整合方案的要求。

4.3 搭建“云環(huán)境”，推進長航大數(shù)據(jù)庫建設(shè)

盡快啟動“長江航運云數(shù)據(jù)中心建設(shè)工程”建設(shè)，建立數(shù)據(jù)標(biāo)準體系及數(shù)據(jù)安全與保障體系，搭建“云上長航”云環(huán)境，供系統(tǒng)各單位現(xiàn)有兩級數(shù)據(jù)中心云備份存儲，數(shù)據(jù)云恢復(fù)，云化長航系統(tǒng)內(nèi)部接口統(tǒng)一、標(biāo)準統(tǒng)一的簡單業(yè)務(wù)，例如網(wǎng)站、OA等。實現(xiàn)長航系統(tǒng)安全與應(yīng)急管理計算資源、網(wǎng)絡(luò)資源、存儲資源和數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)一整合、集中管理和開發(fā)利用，加強與沿江地方港航管理部門、水利、氣象、國土等部門的信息交換共享。

4.4 整合應(yīng)用系統(tǒng)功能提供安全管理能力

統(tǒng)籌長江航運安全與應(yīng)急管理等業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)向“云上長航”云平臺遷移，或基于云平臺規(guī)劃建設(shè)新建系統(tǒng)，安全與應(yīng)急管理公共數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)按需申請調(diào)用。依托大數(shù)據(jù)技術(shù)，深入分析挖掘長江航運監(jiān)測與應(yīng)急管理數(shù)據(jù)內(nèi)在的管理價值，分析長江航運安全風(fēng)險隱患的影響因素，研究安全風(fēng)險隱患向安全風(fēng)險事件轉(zhuǎn)化的機理與觸發(fā)條件，提高長江航運安全風(fēng)險隱患識別、預(yù)警及在線管理能力，推動安全監(jiān)管由被動響應(yīng)向主動監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。endprint