林君榮 李新鵬

（1.臺州市圖書館 浙江臺州 318000）

（2.清華大學核能與新能源技術(shù)研究院 北京 100089）

1 引言

社會力量參與公共服務建設，能有效彌補政府功能失靈，提高公共設施建造運營的效率和質(zhì)量，實現(xiàn)政府與社會的雙贏[1]。2017年7月21日，國務院法制辦公室發(fā)布《基礎設施和公共服務領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》，這表明政府對于社會力量參與公共設施建設運營的大力支持。近年來，各地在公共文化服務中引入PPP（Public-Private-Partnership，政府和社會資本合作）模式的探索出現(xiàn)了許多鮮活的案例。郭峰、李艷芳等人結(jié)合實際情況，認為PPP模式適用于我國的公共文化建設領(lǐng)域，能夠有效節(jié)省政府在文化建設領(lǐng)域投入的資金，減少文化場館的建設時間并提高質(zhì)量，提高文化經(jīng)營的效率，推動文化事業(yè)的發(fā)展[2-3]。張曉敏等人對文化設施如何使用PPP模式進行了探索，為引入社會力量進入公共文化設施建設提供參考[4]。而張惠、劉倩等人主要分析了民間資本進入公共設施PPP項目的障礙和難點，并有針對性地提出對策[5-6]。溫嶺市檔案館、麗水市圖書館和溫嶺市橫峰街道文化站（以下簡稱“橫峰文化站”）作為當前有限的幾個公共文化設施PPP項目，具有極大的研究價值。本文主要分析了溫嶺市檔案館、麗水市圖書館和橫峰文化站這3個公共文化設施PPP項目，總結(jié)了公共文化項目使用PPP模式的優(yōu)點以及公共文化設施PPP項目的特點，并對今后的公共文化設施PPP項目建設路徑提出建議。

2 公共文化設施項目使用PPP模式的優(yōu)點

2.1 有效解決了政府在文化設施建造時的融資難問題

麗水市圖書館總建筑面積約34 000m2（包括地下停車庫17 000m2），整體概算3.036億元。溫嶺市檔案館總建筑面積約14 000m2（包括地下停車庫2 000m2），整體概算1.065億元。如果上面兩個項目直接由政府出資建造，對于政府的財政壓力十分巨大，而運用了PPP模式之后，項目建造由項目公司負責提供資金、開展設施建設，政府在設施建造完成之后一定期限內(nèi)（麗水市圖書館13年，溫嶺市檔案館10年）分期付完前期測算好的款項。橫峰文化站從建造到運營共花費0.19億元，建筑面積約8 000m2，至今政府補助只有14萬元，基本沒有增加政府的財政壓力。可見，公共文化設施項目采用PPP建設模式，既緩解了政府融資難題，而項目的建造由項目公司自負盈虧，又解決了政府單獨建造時所需要承擔的社會風險。政府只負責政策風險，有效提高了社會力量的資金利用效率，形成了政府和社會力量雙贏的局面。

2.2 有效提高公共文化設施建設效率

溫嶺市檔案館建造期間，根據(jù)所支出的資金給予8%的利息補助，而在檔案館建成即在項目公司交鑰匙之后，政府每年歸還本金的10%和9%的利息補助。這意味著，設施建造越快完成，項目公司越快回籠資金。如果項目公司按期建造完成并通過安全驗收，國家財政部將對項目公司直接獎勵人民幣80萬元。麗水市圖書館預計建設時間為2年，建成后給予特許經(jīng)營權(quán)13年（主要是地下停車庫），并且每年返還3 200萬，同溫嶺市檔案館項目一樣，項目公司越快完成建造就能越快回籠資金。經(jīng)濟效益推動項目公司更加有效率地完成設施的建設。正是在這樣的利益驅(qū)動下，項目公司發(fā)揮出主觀能動性，更快更好地完成項目建設。溫嶺市檔案館原預計最長30個月完成設施建造，現(xiàn)在僅花21個月就完成了。

2.3 有效提高公共文化設施運營效能

橫峰文化站[7]合理運用PPP模式，使其文化事業(yè)蓬勃發(fā)展。文化站在2013年至2015年期間開展各類文化體育培訓活動187期，培訓5 000多人，免費播放電影660場，開展各類文藝演出450多場（其中公益性演出280多場）。這樣規(guī)模的文化活動在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道級別的文化站極為少見。橫峰文化站PPP項目的收入來源分為3個部分：①政府購買文化服務。文化站項目公司于2007年創(chuàng)辦了一個依托市場生存的文藝團體——“臺州東海明珠藝術(shù)團”。藝術(shù)團成立后經(jīng)營良好，打造了優(yōu)質(zhì)文化品牌，承接了很多當?shù)卣蜕鐣奈幕顒?。②文化產(chǎn)業(yè)。項目公司下設影視娛樂、文藝培訓、廣告?zhèn)鞑?、文化產(chǎn)業(yè)四大服務機構(gòu)，進行了電影、藝術(shù)團體表演等文化產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)收。③非文化產(chǎn)業(yè)。項目公司聯(lián)合社會力量創(chuàng)辦了超市、美容、皮革等多家經(jīng)濟實體，在當?shù)貜V受歡迎，收入良好。橫峰文化站通過各種文化和非文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收入，平均年創(chuàng)利約180萬元。其一直按照4:3:3分配經(jīng)營收入，即40%用于專業(yè)人才的工資福利和修繕經(jīng)費，30%用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和還貸付息，30%用于公共文化活動。也就是說，經(jīng)營收入的70%用于文化事業(yè)發(fā)展，30%用于還款。政府針對當?shù)孛癖姷奈幕枨?，對文化活動有選擇性地向社會擇優(yōu)購買，能夠保持文化站的文化活力。在文化設施運營當中，如能將政府購買規(guī)范化、競爭性的社會化服務普遍化、民眾的文化需求公開化，必然能達到政府節(jié)省開支、社會力量贏得利益和民眾獲得更豐富文化生活的三贏結(jié)果。

3 公共文化設施PPP項目的特點

3.1 社會性

文化活動能夠提升民眾的素質(zhì)，而素質(zhì)的提升能促進社會的發(fā)展，故政府應該將文化發(fā)展納入到社會發(fā)展規(guī)劃當中去。這種隱形的提升對于經(jīng)濟發(fā)展到一定程度的區(qū)域來說是非常重要的。經(jīng)濟的發(fā)展使人們過上了富足的生活，而富足的人需要提升自己的精神境界。精神文明應該和經(jīng)濟文明共同發(fā)展，這樣才能走得更快更遠。假如一個區(qū)域有圖書館、文化館、大劇院等設施的存在，所在區(qū)域的民眾會更加地文明而有素質(zhì)，這也是文化設施建設的社會性體現(xiàn)。

公共文化設施建設對于政府來說，是一項惠民工程。如何讓這些公共文化設施更受民眾的歡迎，讓整個工程建設更加有效，讓政府的資金投入更能發(fā)揮惠民作用，讓民眾有更多的文化成果獲得感，這些都需要社會參與。PPP項目的一大特點就是社會資金、社會力量的參與。一個文化項目只有受到當?shù)孛癖姷某浞终J同，才能避免場所閑置和資金浪費，也能使其更具社會性。

3.2 獨特性

公共文化設施PPP具有聚集人氣、帶動周邊房產(chǎn)、促進商業(yè)繁榮的作用。橫峰文化站經(jīng)常在站內(nèi)舉辦各種文化體育活動，使橫峰文化站附近成為了新的人口聚集地。文化站沒有建立時，附近的一間房屋拍賣，8萬元的保底價流拍兩次；文化站建成開放后，該房屋隨即以16萬元的價格拍賣出去，現(xiàn)在已經(jīng)升值至500萬元，由此可見橫峰文化站對所在地人氣的帶動作用之大。而橫峰文化站主體大樓一層臨街的商鋪出租，一間商鋪一年的租金在十幾萬到二十幾萬不等，這筆資金反哺文化事業(yè)，能提供更好的文化活動。因此，文化設施（圖書館、文化館、大劇院等）建設能夠帶動城市新區(qū)的吸引力，提升城市整體的品位。

公共文化設施PPP項目應該考慮到文化設施提升城市品質(zhì)、聚集人氣這一特點，將文化設施附近地塊的升值考慮到文化設施的收益當中去。文化項目本身大多是公益項目，公共文化設施PPP項目應該考慮這種隱形的升值。所以文化設施的建設應該劃入政府建設規(guī)劃，將公共文化設施的PPP項目連帶附近的場所，打包成一個更大的項目進行招標。例如麗水市圖書館，其選址在一個公園當中，其地下停車庫總面積約1 7000m2，除員工使用的3 000m2外，其余均可進行商業(yè)營利，而地面上的約400m2商鋪的特許經(jīng)營更是能夠進行更好的經(jīng)濟活動。這樣的“打包”（即打包文化設施及其附近的場所成一個綜合性PPP項目），才能吸引更多的社會力量參與到公共文化設施PPP建設當中來，發(fā)揮社會力量的能動性，提升文化設施附近商業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的繁榮程度。

3.3 形式的多樣性

（1）不同的文化設施具有不同的聚集人氣的效果。公共文化設施的多樣性決定了公共文化PPP項目形式的多樣性。麗水市圖書館本身基本沒營利項目，因地制宜地提供了地下停車庫進行創(chuàng)收。橫峰文化站針對附近居民對于藝術(shù)的熱衷開展文藝培訓活動進行創(chuàng)收。不同的文化設施會吸引不同性質(zhì)的人流。比如圖書館更多的是對于房地產(chǎn)品質(zhì)的提升，文化廣場對于人流量有一定的提升，電影院帶來消費人群，博物館帶來旅游人群，文化館帶來文藝人群。而公共文化設施PPP項目應該針對吸引過來的不同性質(zhì)的人群開展不同的經(jīng)營方式。

（2）不同的文化設施建設需要不同的市場模式。以演藝和娛樂為主的文化產(chǎn)業(yè)項目本身就是一個完整的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，而許多公益性的文化項目同樣能營造和實現(xiàn)相應的文化產(chǎn)業(yè)氛圍。比如，文化館、博物館可以采用藝術(shù)培訓以及文物、字畫鑒賞等方式帶動藝術(shù)品市場和文創(chuàng)產(chǎn)品的興旺和發(fā)展。即使像圖書館、檔案館這類純公益性的設施，也能提供一定面積和期限的特許經(jīng)營，提供如文化用品、電腦耗材、咖啡店、書店等特色文化商品公共服務，以項目公司打包經(jīng)營的方式，達到一定的PPP項目的服務收入，減少政府的補貼支出。一個成功的PPP項目應該是和文化設施相輔相成、相互促進的，特許經(jīng)營項目應該為人們參加文化活動提供便利，從而吸引更多的人參與到這個文化活動當中。

（3）不同文化設施盈利多少有差異。根據(jù)盈利的多少，可將公共文化設施PPP項目分為“使用者付費”“政府補貼”和“政府付費”3種形式，大部分的公共文化設施采用的是“政府付費”和“政府補貼”的形式。例如，麗水市圖書館和溫嶺市檔案館使用的就是“政府付費”的形式，而橫峰文化站屬于“政府補貼”的形式。公益性的文化設施不能強硬地改變?yōu)闋I利性的文化設施，畢竟文化設施最重要的功能還是提供公共文化服務，除此之外的營利行為只是為了反哺文化活動。所以，政府應該針對不同的文化設施，提供不同的財政扶持計劃。

4 公共文化設施PPP項目建設路徑

4.1 總體規(guī)劃、分步實施公共文化設施PPP項目

公共文化設施是政府項目，在具體建設過程中，公共文化設施采用PPP項目，具有緩解融資難、提升建造運營效率的優(yōu)點。區(qū)域內(nèi)的文化設施布局需要總體規(guī)劃，對于這些設施建設，哪些需要采用PPP方式建設，同樣需要有一個總體規(guī)劃。在編制規(guī)劃時需要進行充分的論證，根據(jù)當?shù)厣鐣枨笠约吧鐣傮w發(fā)展規(guī)劃，按照時間先后分步實施。編制規(guī)劃時，既要在PPP總量上進行有效的總體規(guī)劃，避免一哄而上導致總量失控，又要按照社會對不同文化設施的需求作一個輕重緩急的長遠規(guī)劃，盡快升級改造社會急需的文化設施，滿足社會的文化需求。一旦形成總體規(guī)劃，就要嚴格分步實施。

4.2 注重公共文化設施PPP項目規(guī)?；?/h3>

社會力量對于公共文化設施PPP項目輕視的一個原因就是很多公共文化項目體量小、盈利少?？梢圆捎谩按虬钡男问?，將文化設施連同周邊的地產(chǎn)開發(fā)、商業(yè)服務、公共服務收費項目一起“打包”，讓使用者負擔一部分的建造運營費用，這樣既能夠擴大公共文化設施PPP項目的體量，又能夠使公共文化設施PPP項目具有一定的營利性；還可以將設施PPP延伸到該設施建成后開展服務項目運營的PPP，采用社會購買的方式，將該設施的社會公益服務外包出去，培育更多的社會服務組織，吸引更多的社會力量參與到公共文化設施PPP項目中來，為文化事業(yè)發(fā)展作貢獻。

4.3 建立并完善公共文化設施PPP項目的法律法規(guī)體系

當前，我國針對公共文化設施PPP項目的法律法規(guī)還比較少[8-9]。溫嶺市檔案館建造之前，相關(guān)政策文件都是從英國翻譯過來的。因此，國家層面應該盡快出臺針對公共文化設施PPP項目的相關(guān)法律法規(guī)，以規(guī)范項目中各參與方的行為。地方政府應該建立公正公開的制度環(huán)境，本著公私合作、多方獲利的宗旨，從廣大民眾的精神文化需求出發(fā)，維護公共文化服務PPP項目的正常運行。同時，政府也要發(fā)揮自己的服務職能，根據(jù)實際情況設置社會力量進入公共文化設施建設的門檻，對于符合條件的社會資本，應盡可能幫助其順利進入，高效開展PPP項目。而對于有可能會對未來各方產(chǎn)生利益沖突的地方，應該盡早協(xié)商，簽訂各方都滿意的合同、協(xié)議，保證PPP項目的順利完成。

4.4 因地制宜設計特許經(jīng)營方式

在“打包”項目的基礎上，特許經(jīng)營的空間會大于之前的公共文化設施PPP項目。這時需要有一個專門的機構(gòu)來研究如何去特許經(jīng)營，這個機構(gòu)可以是隸屬于項目公司的，也可以是由項目公司向外界付費購買的。總之，需要有專業(yè)人士來負責開發(fā)特許經(jīng)營區(qū)域，以獲得更好的盈利、節(jié)約更多資金。

5 結(jié)語

公共文化設施使用PPP項目有緩解政府融資難、提高設施建設效率、提高公共文化設施運營效能的優(yōu)點。公共文化設施采用PPP路徑，對于全面提升我國目前文化設施特別是基層和農(nóng)村的文化設施具有重要意義。文化設施建設采用PPP建設模式，是解決現(xiàn)階段我國文化設施不平衡、不充分問題的一個選項。同時，將文化設施PPP建設與運行相結(jié)合，以文化設施的PPP為基礎，推動社會力量積極參與公共文化服務，提升基層公共文化服務效能。

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