(中國(guó)政法大學(xué) 證據(jù)科學(xué)研究院， 北京 100088)

一、案情簡(jiǎn)介

原告承包了某村集體所有的一片林場(chǎng)，該林場(chǎng)林權(quán)證登記的林種(林木性質(zhì))為“用材林”。該林地種植的林木所有權(quán)人是原告，后來(lái)被告——某縣政府將該林場(chǎng)劃為公益林，但沒(méi)有變更林權(quán)證?，F(xiàn)原告因該林場(chǎng)是公益林而不能辦理采伐許可證，向人民法院提起行政訴訟請(qǐng)求確認(rèn)被告將所涉林場(chǎng)林木性質(zhì)由用材林變更為公益林的行政行為違法。被告認(rèn)可變更行為，但沒(méi)有載體體現(xiàn)變更行為已經(jīng)作出，唯一能體現(xiàn)的是被告已向林場(chǎng)所有權(quán)人——村集體發(fā)放了公益林補(bǔ)助款。網(wǎng)絡(luò)上也有類似的案例報(bào)道，林木所有權(quán)人毫不知情，在沒(méi)有領(lǐng)取公益林補(bǔ)助金的情況下自己種植的林木就被認(rèn)定為國(guó)家級(jí)公益林。注用材林莫名變成公益林.http://epaper.anhuinews.com/html/ahrbncb/20151027/article_3380516.shtml.最后瀏覽時(shí)間為2016年9月10日。

二、相關(guān)概念的界定

要解決本案問(wèn)題的前提是界定以下幾個(gè)概念：林地、林木、用材林、公益林。在概念明晰的基礎(chǔ)上指出他們之間的相互關(guān)系，為下文的討論奠定基礎(chǔ)。

(一)林地和林木

我國(guó)《土地管理法》第四條規(guī)定：“國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地……前款所稱農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等”。我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第二條規(guī)定：“本法所稱農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地?！贝送猓渡址▽?shí)施條例》雖然沒(méi)有對(duì)林地的概念作出界定，但規(guī)定了林地的范圍和類型。注林地包括郁閉度0．2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃的宜林地。林地是土地的一個(gè)重要組成部分，林地既是經(jīng)濟(jì)意義上的土地資源，又是生態(tài)意義上的“森林資源”，具有雙重法律屬性。[1]89-90關(guān)于林地，目前我國(guó)主要在兩種意義上使用：一是從作為物權(quán)客體的意義上使用林地概念；二是從作為森林生態(tài)系統(tǒng)意義上使用林地概念，即把森林、林木、林地以及依托其生存的野生動(dòng)植物看作一個(gè)整體，都包括在“森林資源”這個(gè)概念內(nèi)。[2]30-31《森林法實(shí)施條例》第二條規(guī)定：“林木，包括樹木和竹子。”林木是指達(dá)到一定經(jīng)濟(jì)價(jià)值的木本植物，它包含兩層含義：一層含義是指從生物學(xué)的維度看，林木本質(zhì)屬性是木本植物；另一層含義是指從經(jīng)濟(jì)學(xué)的維度看，林木具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值。[3]3“林木的主要特點(diǎn)是：第一，它指向植物，是植物的一種。第二，它指向單一物，即單株樹木或者竹子，從而與作為集合物的狹義意義上的森林相區(qū)分。第三，它指向整體物，即具有生命力的樹木或者竹子具有功能一體性的物理意義上的全部，包括根、莖、葉、花、果等。第四，林木屬于不動(dòng)產(chǎn)，即定著并根植于土地、不能與土地分離。”[4]

(二)用材林和公益林

“林種的劃分是指根據(jù)一定的目標(biāo)，將森林分為若干種類。科學(xué)地劃分林種是經(jīng)營(yíng)管理森林的基礎(chǔ)，也是確定森林采伐方式的依據(jù)。”[1]44我國(guó)《森林法》第四條將森林分為五類：防護(hù)林、用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林、特種用途林，其中用材林指的是以生產(chǎn)木材為主要目的的森林和林木，包括以生產(chǎn)為目的的竹林。我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)沒(méi)有對(duì)公益林的內(nèi)涵和外延作出界定，僅有一部國(guó)家林業(yè)局和財(cái)政部制定的《國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》[注]《國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》第二條規(guī)定：“國(guó)家級(jí)公益林是指生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱，對(duì)國(guó)土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以發(fā)揮森林生態(tài)和社會(huì)服務(wù)功能為主要經(jīng)營(yíng)目的的重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林?！?。公益林的本質(zhì)特征是公共利益，外延是林，公益林是指能夠給國(guó)家、社會(huì)及集體帶來(lái)利益的樹木和森林。[3]66從現(xiàn)代森林管理和經(jīng)營(yíng)的理念及實(shí)踐來(lái)看，森林主要分為兩大類：生態(tài)公益林和商品林。商品林是指立地條件好、采伐和經(jīng)營(yíng)利用不會(huì)對(duì)生態(tài)平衡和生物多樣性造成危害區(qū)域的森林和林木，公益林則指生態(tài)區(qū)位重要或生態(tài)脆弱區(qū)域的森林和林木。[5]163我國(guó)《森林法》第八條第二款規(guī)定：“國(guó)家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理。森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”

(三)相關(guān)概念的區(qū)別與聯(lián)系

林地的所有權(quán)只能屬于國(guó)家或集體，但林木的所有權(quán)卻可以屬于個(gè)人。林地和林木都屬于不動(dòng)產(chǎn)，林木不能離開林地而存在，林木離開林地就成為木材，從而成為動(dòng)產(chǎn)。林木具有經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，土地承包經(jīng)營(yíng)者更加注重的是林木的經(jīng)濟(jì)效益，因而承包的林地多種植用材林，而國(guó)家和政府更重視的是林木的生態(tài)效益。國(guó)家為了保護(hù)環(huán)境或其他生態(tài)目的可以將用材林劃為生態(tài)林。林木的所有權(quán)和使用權(quán)糾紛是林權(quán)糾紛的重點(diǎn)，林木歸屬的認(rèn)定是司法實(shí)踐的難點(diǎn)。我國(guó)《森林法》第二十七條第四款規(guī)定：“集體或者個(gè)人承包國(guó)家所有和集體所有的宜林荒山荒地造林的，承包后種植的林木歸承包的集體或者個(gè)人所有；承包合同另有規(guī)定的，按照承包合同的規(guī)定執(zhí)行?！绷謽I(yè)部通過(guò)的《林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理辦法》第十二條規(guī)定：“土地改革后營(yíng)造的林木，按照‘造林、誰(shuí)管護(hù)、權(quán)屬歸誰(shuí)所有’的原則確定其權(quán)屬，但明知林地權(quán)屬有爭(zhēng)議而搶造的林木或者法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。”

三、問(wèn)題梳理及分析

針對(duì)案例的情況，筆者認(rèn)為以下八個(gè)問(wèn)題需要討論和分析：

(一)林種變更的性質(zhì)

我國(guó)《森林法》實(shí)施條例第五條第二、三款規(guī)定：“單位和個(gè)人所有的林木，由所有者向所在地的縣級(jí)人民政府林業(yè)主管部門提出登記申請(qǐng)，由該縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)林木所有權(quán)。使用集體所有的森林、林木和林地的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)向所在地的縣級(jí)人民政府林業(yè)主管部門提出登記申請(qǐng)，由該縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)森林、林木和林地使用權(quán)。”國(guó)家林業(yè)局于2000年11月2日通過(guò)的《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》第六條規(guī)定：“林權(quán)發(fā)生變更的，林權(quán)權(quán)利人應(yīng)當(dāng)?shù)匠跏嫉怯洐C(jī)關(guān)申請(qǐng)變更登記。”

行政機(jī)關(guān)將林木的屬性或性質(zhì)進(jìn)行改變或重新認(rèn)定、劃定，這樣一種行為是事實(shí)行為還是行政行為？這樣的行為是不是不動(dòng)產(chǎn)的變更登記？林權(quán)證是行政機(jī)關(guān)對(duì)林地或林木所有權(quán)或使用權(quán)的確認(rèn)，對(duì)林權(quán)證上記載內(nèi)容的變更是行政機(jī)關(guān)的再確認(rèn)行為還是變更登記行為？將林權(quán)證上的林種作出變更登記是行政機(jī)關(guān)作出變更行為的附屬行為還是前置行為或必經(jīng)的程序？

林種不同于樹種，林種是林木的性質(zhì)或?qū)傩裕帜揪哂幸?guī)?；统善奶攸c(diǎn)。按照不同的標(biāo)準(zhǔn)可以對(duì)林木進(jìn)行不同的分類，《森林法》將森林分為防護(hù)林、用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林、特種用途林，林木屬于森林，因此對(duì)林木的分類也可以比照森林法對(duì)森林的分類。相關(guān)權(quán)利人在申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)林權(quán)證時(shí)必須明確林種。發(fā)給相關(guān)權(quán)利人的林權(quán)證上也登記有林種的類型。相關(guān)權(quán)利人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)發(fā)放林權(quán)證的行為是請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)利人已享有的權(quán)利進(jìn)行確認(rèn)，行政機(jī)關(guān)發(fā)放林權(quán)證的行為不是行政許可而是行政確認(rèn)。[注]從《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》第五條可以得到印證，該條規(guī)定了林權(quán)權(quán)利人提出登記申請(qǐng)時(shí)應(yīng)提交的文件包括申請(qǐng)登記的森林、林木和林地權(quán)屬證明文件。如果相關(guān)權(quán)利人因林種登記錯(cuò)誤或林木狀態(tài)和性質(zhì)的變化請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行變更登記，行政機(jī)關(guān)經(jīng)審查符合事實(shí)從而作出變更登記的行為也屬于行政確認(rèn)。

為了從根本上解決這一問(wèn)題，在農(nóng)民科技教育中心管理過(guò)程中應(yīng)該對(duì)教師隊(duì)伍建設(shè)給予重點(diǎn)關(guān)注，改善現(xiàn)有的教師隊(duì)伍水平，優(yōu)化教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，積極采取各種行之有效的方式，提高農(nóng)民科技教育培訓(xùn)中心教師的專業(yè)素質(zhì)，配備既具有較高農(nóng)業(yè)理論水平又有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)的資深專家學(xué)者，為培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民奠定良好基礎(chǔ)。

行政機(jī)關(guān)不經(jīng)相關(guān)權(quán)利人申請(qǐng)主動(dòng)將林種作出調(diào)整或劃為其他類型的行為是什么性質(zhì)？筆者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)對(duì)林種的主動(dòng)調(diào)整是行政機(jī)關(guān)作出的行政再確認(rèn)，是一種行政行為而不是事實(shí)行為。林業(yè)部門作為林業(yè)的主管機(jī)關(guān)，享有對(duì)林種作出調(diào)整的職權(quán)，林業(yè)部門基于一定的目的按照法律法規(guī)規(guī)定的程序?qū)α址N作出調(diào)整是其對(duì)已經(jīng)確認(rèn)的林種的變更，是對(duì)林種的再次確認(rèn)。行政機(jī)關(guān)對(duì)林種的主動(dòng)調(diào)整行為不是不動(dòng)產(chǎn)的變更登記行為，但行政機(jī)關(guān)對(duì)林權(quán)證上記載內(nèi)容的變更卻屬于不動(dòng)產(chǎn)的變更登記。在此要區(qū)分行政機(jī)關(guān)對(duì)林種的主動(dòng)調(diào)整行為和對(duì)林權(quán)證的變更登記行為。對(duì)林權(quán)證的變更登記行為是行政機(jī)關(guān)對(duì)林種的主動(dòng)調(diào)整行為后應(yīng)盡的義務(wù)，其是一種事實(shí)行為。行政機(jī)關(guān)對(duì)林種的主動(dòng)調(diào)整行為導(dǎo)致的結(jié)果是要對(duì)林權(quán)證進(jìn)行變更登記。將林權(quán)證上的林種作出變更登記是行政機(jī)關(guān)作出林種變更行為的附屬行為，不是前置行為也不是必經(jīng)的程序。林木的林種在相關(guān)權(quán)利人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)確權(quán)登記前已經(jīng)確定，行政機(jī)關(guān)發(fā)給林權(quán)證的行為是事實(shí)行為，是對(duì)相關(guān)權(quán)利人已有權(quán)利的證明，只有行政機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)對(duì)林種進(jìn)行調(diào)整才會(huì)產(chǎn)生變更林權(quán)證的行為，因此將林權(quán)證上的林種作出變更登記不是行政機(jī)關(guān)作出林種變更行為的前置行為和必經(jīng)程序。

(二)用材林劃為公益林的效果

公益林可分為國(guó)家級(jí)公益林和地方公益林。我國(guó)現(xiàn)有的規(guī)定公益林的法律有《國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》《國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》以及各省和較大的市頒布的地方性法規(guī)和規(guī)章。用材林劃為公益林后的效果是什么？將用材林劃為公益林后影響的是林木的所有權(quán)、使用權(quán)還是其他權(quán)利？行政機(jī)關(guān)的這種變更行為能否理解為行政征收或行政征用？

根據(jù)我國(guó)《森林法》第十五條和第三十一條[注]《森林法》第十五條規(guī)定：“下列森林、林木、林地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，也可以依法作價(jià)入股或者作為合資、合作造林、經(jīng)營(yíng)林木的出資、合作條件，但不得將林地改為非林地：用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林……”《森林法》第三十一條規(guī)定：“采伐森林和林木必須遵守下列規(guī)定：(一)成熟的用材林應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況，分別采取擇伐、皆伐和漸伐方式，皆伐應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制，并在采伐的當(dāng)年或者次年內(nèi)完成更新造林；(二)防護(hù)林和特種用途林中的國(guó)防林、母樹林、環(huán)境保護(hù)林、風(fēng)景林，只準(zhǔn)進(jìn)行撫育和更新性質(zhì)的采伐；(三)特種用途林中的名勝古跡和革命紀(jì)念地的林木、自然保護(hù)區(qū)的森林，嚴(yán)禁采伐?！钡囊?guī)定，將用材林變更為公益林后將影響林木的處分權(quán)和收益權(quán)，主要是林木的流轉(zhuǎn)和采伐。行政機(jī)關(guān)將林木的林種由用材林調(diào)整為公益林后，林地的所有權(quán)沒(méi)有變化，林木的所有權(quán)和使用權(quán)也沒(méi)有改變，土地承包經(jīng)營(yíng)戶與村集體的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同關(guān)系依然存在。行政機(jī)關(guān)的調(diào)整或改變行為只是影響了林木的處分權(quán)和收益權(quán)，林木的經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)要延緩。行政機(jī)關(guān)的這種變更行為不是行政征收也不是行政征用，行政機(jī)關(guān)對(duì)林木林種的調(diào)整既沒(méi)有影響林木的所有權(quán)也沒(méi)有影響林木的最終使用權(quán)。

(三)原告的訴訟請(qǐng)求

本案中原告因不能辦理采伐許可證而起訴到法院請(qǐng)求確認(rèn)被告將所涉林場(chǎng)林木性質(zhì)由用材林變更為公益林的行政行為違法，該訴訟請(qǐng)求是否適當(dāng)？原告是否可以直接起訴行政機(jī)關(guān)不核準(zhǔn)發(fā)放采伐許可證的行為？本案中行政機(jī)關(guān)是將公益林補(bǔ)助款發(fā)放給村集體，原告能否請(qǐng)求法院確認(rèn)行政機(jī)關(guān)將公益林補(bǔ)助款發(fā)放給村集體的行為違法？此外，原告是否能請(qǐng)求法院判決行政機(jī)關(guān)履行向原告發(fā)放公益林補(bǔ)助款的義務(wù)？最后，是否能夠請(qǐng)求法院撤銷被告將所涉林場(chǎng)林木性質(zhì)由用材林變更為公益林的行為？

本案中原告請(qǐng)求確認(rèn)被告將所涉林場(chǎng)林木性質(zhì)由用材林變更為公益林的行政行為違法的原因是不能申請(qǐng)采伐許可證，因此原告可直接以行政機(jī)關(guān)不頒發(fā)采伐許可證為由提起不作為之訴，請(qǐng)求法院審查行政機(jī)關(guān)不頒發(fā)采伐許可證的行為是否合法。但筆者認(rèn)為原告請(qǐng)求確認(rèn)被告將所涉林場(chǎng)林木性質(zhì)由用材林變更為公益林的行政行為違法是不適當(dāng)?shù)?，因?yàn)楸桓鏇](méi)有作出具體的變更林木林種的行政行為，即沒(méi)有具體的載體或文件體現(xiàn)被告作出了變更行為，因此原告也不能請(qǐng)求法院撤銷被告將所涉林場(chǎng)林木性質(zhì)由用材林變更為公益林的行為。被告向村集體支付了公益林補(bǔ)助款的行為是事實(shí)行為，只能理解為被告作出變更林種行為前的準(zhǔn)備行為。即使被告做出了林種變更行為，但行政機(jī)關(guān)的變更行為沒(méi)有通知原告也沒(méi)有征求原告的意見，被告對(duì)林種的變更行為影響原告對(duì)林木的處分和收益權(quán)，因此被告在作出變更行為前應(yīng)征求原告的意見，在作出變更行為后也應(yīng)該告知原告。[注]參考《國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界辦法》第十二條的規(guī)定：“區(qū)劃界定國(guó)家級(jí)公益林應(yīng)當(dāng)兼顧生態(tài)保護(hù)需要和林權(quán)權(quán)利人的利益。在區(qū)劃界定過(guò)程中，對(duì)非國(guó)有林，地方政府應(yīng)當(dāng)征得林權(quán)權(quán)利人的同意，并與林權(quán)權(quán)利人簽訂管護(hù)協(xié)議?！钡@并不意味著被告向村集體支付了公益林補(bǔ)助款的行為是事實(shí)行為就不可訴，因?yàn)楸桓娴倪@種行為已經(jīng)確定影響了原告的權(quán)利，原告可以根據(jù)《行政訴訟法》第十二條第一款第七項(xiàng)或第十二項(xiàng)的規(guī)定提起行政訴訟。[注]《行政訴訟法》第十二條規(guī)定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……(七)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其經(jīng)營(yíng)自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的；……(十二)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的。”

原告也可以以被告向村集體支付公益林補(bǔ)助款的事實(shí)行為侵犯其農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為由，請(qǐng)求法院確認(rèn)行政機(jī)關(guān)將公益林補(bǔ)助款發(fā)放給村集體的行為違法，但不可以請(qǐng)求法院判決行政機(jī)關(guān)履行向原告發(fā)放公益林補(bǔ)助款，因?yàn)楦鶕?jù)上文的分析，行政機(jī)關(guān)對(duì)林種變更的行為事實(shí)上沒(méi)有作出，從而使得原告提起履行訴訟沒(méi)有事實(shí)依據(jù)。至于林權(quán)證的變更登記，在行政機(jī)關(guān)主動(dòng)對(duì)林種作出變更時(shí)我國(guó)法律沒(méi)有作出具體規(guī)定由誰(shuí)進(jìn)行變更登記，但參照《國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》第十三條[注]《國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》第十三條規(guī)定：“……縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)已區(qū)劃界定的國(guó)家級(jí)公益林及時(shí)進(jìn)行林權(quán)證林種變更登記?！?，筆者認(rèn)為此時(shí)的變更登記應(yīng)該由行政機(jī)關(guān)主動(dòng)作出。因此原告針對(duì)被告沒(méi)有變更登記林權(quán)證的事實(shí)行為只能提起確認(rèn)違法訴訟。

(四)救濟(jì)程序問(wèn)題

本案是否屬于行政復(fù)議前置案件？即原告能否直接向人民法院提起行政訴訟？我國(guó)《行政復(fù)議法》第三十條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟?！蔽覈?guó)《森林法》第十七條第二、三款規(guī)定：“個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間發(fā)生的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)?shù)乜h級(jí)或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府依法處理。當(dāng)事人對(duì)人民政府的處理決定不服的，可以在接到通知之日起一個(gè)月內(nèi)，向人民法院起訴?！备鶕?jù)以上條款，本案的救濟(jì)程序是否存在問(wèn)題？

(五)行政訴訟的受案范圍

根據(jù)《行政訴訟法》第十二條、第四十四條、第四十九條的規(guī)定，法院是否應(yīng)該受理本案？本案中行政機(jī)關(guān)的變更林種的行政行為是否已經(jīng)作出，行政機(jī)關(guān)支付公益林補(bǔ)助款的行為能否認(rèn)定為準(zhǔn)備行為？

筆者認(rèn)為結(jié)合上文的分析，行政機(jī)關(guān)的變更林種的具體行政行為是沒(méi)有作出的，行政機(jī)關(guān)支付公益林補(bǔ)助款的行為應(yīng)該認(rèn)定為準(zhǔn)備行為，是事實(shí)行為。雖然原告所提訴訟請(qǐng)求不適當(dāng)，但法院應(yīng)該受理該案。法院可以對(duì)原告行使釋明權(quán)，告知原告明確訴訟請(qǐng)求，因?yàn)楸景傅氖聦?shí)和理由是清晰的，被告也確定，被告的行為確實(shí)影響到原告的權(quán)利。本案符合《行政訴訟法》以及相關(guān)司法解釋對(duì)行政訴訟受理的規(guī)定。新的行政訴訟法司法解釋第二條第二款規(guī)定：“當(dāng)事人未能正確表達(dá)訴訟請(qǐng)求的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以釋明?！?/p>

(六)侵犯農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的救濟(jì)

被告將林場(chǎng)劃為公益林的行為是否影響到原告與村集體間的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同的繼續(xù)有效和履行?本案出現(xiàn)的爭(zhēng)議是否可以通過(guò)民事訴訟進(jìn)行解決，即原告與村集體之間的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛，是否應(yīng)把行政機(jī)關(guān)作為第三人？從農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的角度看，原告的林木所有權(quán)并沒(méi)有因?yàn)楸桓鎸⒘址N劃為公益林而改變，只是影響原告對(duì)林木的處分和收益權(quán)，因?yàn)榱帜镜奶攸c(diǎn)，公益林最終可以得到采伐。

《森林法實(shí)施條例》第十五條第二、三款規(guī)定：“用材林、經(jīng)濟(jì)林和薪炭林的經(jīng)營(yíng)者，依法享有經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)和其他合法權(quán)益。防護(hù)林和特種用途林的經(jīng)營(yíng)者，有獲得森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臋?quán)利?！北景钢性媾c村集體是林地的承包方與發(fā)包方，原告對(duì)林地上的林木享有所有權(quán)，因而可以對(duì)林木進(jìn)行經(jīng)營(yíng)處分，從而享有收益權(quán)。雖然被告向村集體支付公益林補(bǔ)助款的行為只是被告對(duì)原告享有林木屬性進(jìn)行變更的準(zhǔn)備行為，但也影響到原告和村集體間林地承包經(jīng)營(yíng)合同的繼續(xù)行使。因此本案可適用民事訴訟來(lái)解決原告與村集體之間因被告的行為導(dǎo)致的合同行使的糾紛。法院可以適用情勢(shì)變更的原則對(duì)原告和村集體之間的合同糾紛作出判決。原告和村集體也可以對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)合同進(jìn)行變更，制定補(bǔ)充協(xié)議。

(七)行政訴訟中的自認(rèn)

對(duì)本案中被告認(rèn)可變更的行為如何進(jìn)行認(rèn)定？行政訴訟中能否允許自認(rèn)的存在？被告認(rèn)可變更的行為能否構(gòu)成自認(rèn)?對(duì)被告在答辯狀中認(rèn)可變更的行為如何進(jìn)行處理？

由于行政行為的作出涉及行政機(jī)關(guān)職權(quán)的行使，而行政機(jī)關(guān)作出行政行為須遵循職權(quán)法定的原則；行政訴訟常涉及公共利益，所以在行政訴訟中一般不允許自認(rèn)的存在。對(duì)被告在向法院提交的答辯狀中承認(rèn)其對(duì)林場(chǎng)的林種已經(jīng)進(jìn)行變更可以有兩種理解：第一，被告認(rèn)為其向村集體支付公益林補(bǔ)助款的行為就是對(duì)原告林場(chǎng)林種的變更，在答辯中陳述的是已經(jīng)作出的事實(shí)；第二，被告對(duì)原告所主張的已經(jīng)存在的林種變更行為的承認(rèn)。筆者認(rèn)為應(yīng)該理解為第一種，在行政訴訟中不允許被告對(duì)行政行為的存在與否進(jìn)行自認(rèn)，行政行為的作出要履行一定的程序和通過(guò)一定的載體體現(xiàn)出來(lái)，因此行政訴訟的存在與否要由原告進(jìn)行初步舉證，再由被告證明該行政行為合法與否。

(八)法院受理后的處理方式

法院在受理該案后，針對(duì)原告的訴訟請(qǐng)求應(yīng)該怎樣進(jìn)行處理？是否可以駁回原告的起訴？如果開庭審理了此案，是否可以調(diào)解結(jié)案？

法院在受理案件后最簡(jiǎn)便的處理方式就是駁回原告的起訴，本案原告所提行政訴訟不符合《行政訴訟法》第四十九條第三項(xiàng)的規(guī)定“有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)”，人民法院可以駁回原告的起訴。本案中行政機(jī)關(guān)的林種變更行為事實(shí)上沒(méi)有具體作出，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有作出決定書或告知書等行為表明其已經(jīng)作出林種變更的行為，而且也沒(méi)有對(duì)林權(quán)證進(jìn)行變更登記，因此原告請(qǐng)求確認(rèn)被告將所涉林場(chǎng)林木性質(zhì)由用材林變更為公益林的行政行為違法的訴訟請(qǐng)求沒(méi)有事實(shí)依據(jù)。但筆者認(rèn)為，為了維護(hù)公共利益，解決爭(zhēng)議，人民法院可以進(jìn)行調(diào)解，同時(shí)向被告提出司法建議。此時(shí)的處理方式是人民法院主動(dòng)追加村集體為第三人，就公益林補(bǔ)助款的歸屬問(wèn)題在三方當(dāng)事人之間進(jìn)行調(diào)解。[注]《行政訴訟法》第六十條第一款規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解?！毙姓C(jī)關(guān)發(fā)放公益林補(bǔ)助款的性質(zhì)應(yīng)該理解為行政補(bǔ)償，行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)公共利益，對(duì)林木所有人的處分權(quán)進(jìn)行限制，影響林木所有人的收益權(quán)，為了彌補(bǔ)給林木所有人造成的損失，應(yīng)該對(duì)林木所有人進(jìn)行補(bǔ)償。我國(guó)《森林法》第八條規(guī)定了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，此外《國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》第九條也規(guī)定了要不斷完善國(guó)家級(jí)公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)霓k法。同時(shí)人民法院應(yīng)該以司法建議的形式建議被告針對(duì)原告作出一個(gè)具體的行政行為，即作出變更林種的決定書或告知書，并且收回林權(quán)證對(duì)林權(quán)證進(jìn)行變更登記。

四、思考和建議

結(jié)合上文的分析，筆者對(duì)林木林種變更類案件提出以下思考和建議：

(一)行政行為的表現(xiàn)形式

行政行為通常的表現(xiàn)形式是決定書、通知書等書面的材料，但這并不意味著行政行為就是指書面材料，行政行為的作出還包括事先的調(diào)查、取證、討論和事后的送達(dá)行為。行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人作出“警告”的行政處罰就沒(méi)有具體的載體體現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)一般不會(huì)作出行政處罰決定書，但是對(duì)于“警告”的行政處罰不服也可以提起行政訴訟。[注]新修改的行政訴訟法將“警告”這種行政處罰措施也列舉到受案范圍的規(guī)定中。行政行為的作出不要求一定要以書面材料的形式體現(xiàn)。

(二)能否提起確認(rèn)行政行為存在的行政訴訟

本案的情況是否可以理解成行政機(jī)關(guān)處在事實(shí)行為到行政行為的中間狀態(tài)?

本案中如果被告已經(jīng)對(duì)林權(quán)證進(jìn)行變更登記，那么此時(shí)是否可以理解為行政機(jī)關(guān)對(duì)林種的變更行為已經(jīng)作出？那么此時(shí)原告能否請(qǐng)求人民法院確認(rèn)行政機(jī)關(guān)對(duì)林種進(jìn)行變更的行政行為存在？這是不是可以發(fā)展成一類新的行政訴訟類型，即確認(rèn)行政行為存在訴訟？

(三)事實(shí)行為是否可以被訴

《行政訴訟法》第二條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！边@一規(guī)定是否意味著人民法院不受理公民、法人或者其他組織針對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的事實(shí)行為提起的行政訴訟？為了實(shí)現(xiàn)依法行政、司法的最終裁決以及保護(hù)公民法人的合法權(quán)益，筆者認(rèn)為對(duì)事實(shí)行為不服可以提起行政訴訟，但應(yīng)該將事實(shí)行為分為兩大類：?jiǎn)为?dú)獨(dú)立的事實(shí)行為和與行政行為有牽連或吸收關(guān)系的事實(shí)行為。前者比如行政強(qiáng)制措施，后者比如行政強(qiáng)制執(zhí)行。不服單獨(dú)獨(dú)立的事實(shí)行為可以直接起訴，但不服與行政行為有牽連或吸收關(guān)系的事實(shí)行為則要達(dá)到嚴(yán)重影響原告的權(quán)利時(shí)才可以起訴。行政行為的作出要經(jīng)歷幾個(gè)階段，即作出前的調(diào)查取證、討論評(píng)議階段以及作出后的通知送達(dá)階段，這些階段能被行政行為吸收，因此行政相對(duì)人不服時(shí)可以直接起訴行政行為。

(四)建議

針對(duì)林木林種變更存在的問(wèn)題，筆者建議林業(yè)行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)要強(qiáng)化程序意識(shí)，要充分考慮行政行為的作出可能對(duì)哪些自然人、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，從而在行政行為作出前和作出后通知這些自然人或法人。為了實(shí)質(zhì)解決行政爭(zhēng)議和最終解決行政爭(zhēng)議，人民法院在林木所有權(quán)人或使用權(quán)人所提訴訟請(qǐng)求不明確時(shí)，要充分進(jìn)行釋明以避免案件被駁回起訴后原告再次起訴；同時(shí)人民法院對(duì)于可以一并審理的民事案件也應(yīng)該盡量納入行政訴訟的審判中，以達(dá)到案結(jié)事了的效果。我國(guó)《森林法》是1984年9月20日通過(guò)的，只在1998年4月29日進(jìn)行過(guò)一次修正，《森林法》沒(méi)有對(duì)公益林的概念作出界定，應(yīng)該盡快修改《森林法》以完善對(duì)公益林的規(guī)定。林地雖然也屬于土地的一種，但我國(guó)農(nóng)村土地承包法的規(guī)定主要是圍繞著農(nóng)用地，而林地和農(nóng)用地存在較大不同，林地具有較高的生態(tài)價(jià)值和公益特征，因此應(yīng)該在農(nóng)村土地承包法中對(duì)林地承包問(wèn)題作出專門規(guī)定，以減少林地使用權(quán)、林木糾紛的發(fā)生，為林木林種變更糾紛如何解決提供法律依據(jù)。