許 健，錢 林

(福州大學(xué)，福建 福州 350108)

一、“適應(yīng)”措施在應(yīng)對氣候變化中的地位

當(dāng)前應(yīng)對氣候變化的措施主要有減緩氣候變化(以下簡稱“減緩”)和適應(yīng)氣候變化(以下簡稱“適應(yīng)”)兩種。其中，“減緩”是通過減少溫室氣體的排放來減輕氣候變化的嚴(yán)重程度；“適應(yīng)”是通過提高防御力和恢復(fù)能力以加強(qiáng)人類面對氣候變化的適應(yīng)能力。“減緩”雖然是應(yīng)對氣候變化的根本方法，但基于氣候變化具有的巨大慣性，難以在短期內(nèi)見效，“即便人類將全球溫室氣體排放降低到工業(yè)革命前的水平，全球變暖的現(xiàn)狀也會(huì)延續(xù)一、二百年”[1](p.12)?？梢姡皽p緩”是長期的、艱巨的。與“減緩”相比，面對短時(shí)間內(nèi)無法改變的氣候變化現(xiàn)實(shí)，提高對氣候變化適應(yīng)能力、加強(qiáng)抗御力和減少對氣候變化的脆弱性顯得尤為重要，這凸顯了“適應(yīng)”措施的重要性。

在氣候治理的早期，國際社會(huì)將“減緩”視為應(yīng)對氣候變化的根本性對策，重“減緩”輕“適應(yīng)”。這一傾向表現(xiàn)在氣候談判的議題設(shè)置及制度構(gòu)建中。1995年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(以下簡稱《公約》)第一次締約方會(huì)議(COP1)初次對“適應(yīng)”的資金機(jī)制有所涉及，但在之后的幾屆締約方會(huì)議上，“適應(yīng)”問題都沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。隨著聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)對氣候變暖原因、事實(shí)及其后果的專業(yè)化認(rèn)識逐漸加深，國際社會(huì)對“減緩”和“適應(yīng)”二者相對關(guān)系的認(rèn)知近年有所變化，具體表現(xiàn)為對“適應(yīng)”措施愈發(fā)重視①。自2003年至2006年，四次締約方會(huì)議都對“適應(yīng)”問題進(jìn)行了探討②。2007年COP13通過的《巴黎行動(dòng)計(jì)劃》將“適應(yīng)”提高到與“減緩”同等的位置，提出“減緩、技術(shù)、資金和適應(yīng)為達(dá)成《公約》目的的四大支柱”[2]，并提出了具體要求。之后的締約方大會(huì)則繼續(xù)為“適應(yīng)”制度添磚加瓦，將其內(nèi)容具體化。如2010年COP16設(shè)立《坎昆適應(yīng)框架》；2011年COP17在《坎昆適應(yīng)框架》的基礎(chǔ)上設(shè)立專門適應(yīng)委員會(huì)，啟動(dòng)綠色氣候基金等。2015年COP21通過的《巴黎協(xié)定》則是近年來“適應(yīng)”議題快速發(fā)展的成果體現(xiàn)?！栋屠鑵f(xié)定》對“適應(yīng)”制度做了多方面的規(guī)定，包括確立全球適應(yīng)目標(biāo)、開展適應(yīng)方面的國際合作、提交和更新適應(yīng)信息通報(bào)以及加強(qiáng)適應(yīng)方面的國際支持等。

二、歐盟適應(yīng)氣候變化的國際立場及影響

歐盟曾經(jīng)積極推動(dòng)國際“減排”行動(dòng)，而進(jìn)入21世紀(jì)后，其愈發(fā)重視“適應(yīng)”措施的作用。這主要是由三方面因素決定的。其一，歐盟本身環(huán)境具有脆弱性③，提高適應(yīng)能力是其應(yīng)對氣候變化的必然舉措。其二，歐盟“適應(yīng)”成本低。歐盟已經(jīng)具備了采取“適應(yīng)”措施的硬件條件[3](p.67)。其三，“適應(yīng)”尚未解決的多個(gè)議題與歐盟利益息息相關(guān)?！栋屠鑵f(xié)定》雖然從全球目標(biāo)、國際合作等方面對“適應(yīng)”問題做了規(guī)定，但“適應(yīng)”的多個(gè)議題還沒有最終落實(shí)。如“適應(yīng)”信息通報(bào)的制度設(shè)計(jì)、發(fā)達(dá)國家提供“適應(yīng)”援助資金的數(shù)量和規(guī)模等，而這些議題的未來走向因與歐盟利益緊密關(guān)聯(lián)而受到歐盟的關(guān)注。

歐盟對“適應(yīng)”的重視在其國際立場上有明顯體現(xiàn)。

第一，堅(jiān)持在“適應(yīng)”領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力。歐盟曾經(jīng)在氣候變化的全球治理中具有較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)力，其不僅積極參加并且推動(dòng)了《公約》的出臺，而且領(lǐng)導(dǎo)了《京都議定書》的談判與后續(xù)實(shí)施。但是，自從在2009年哥本哈根會(huì)議上失勢后④，雖多次試圖恢復(fù)自身在國際氣候談判中的領(lǐng)導(dǎo)能力，卻未有成效。《巴黎協(xié)定》的談判給了歐盟重拾領(lǐng)導(dǎo)力的新契機(jī)：一方面，歐盟關(guān)于“適應(yīng)”的多個(gè)觀點(diǎn)得到了締約方大會(huì)的肯定，并在《巴黎協(xié)定》中有所體現(xiàn)⑤；另一方面，美國宣布退出《巴黎協(xié)定》，為歐盟展現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)力提供了平臺。事實(shí)上，歐盟已在多個(gè)場合表達(dá)了其在“適應(yīng)”領(lǐng)域承擔(dān)重要角色的愿望。例如，2017年7月G20峰會(huì)上，德國總理默克爾表示，在美國退出《巴黎協(xié)定》后，歐盟將在氣候變化的全球治理中承擔(dān)更多的責(zé)任；在2017年11月的波恩會(huì)議中，法國總統(tǒng)馬克龍對此發(fā)聲，表示“歐洲愿意替代美國直面氣候變化帶來的挑戰(zhàn)”[4](p.9)。

第二，通過開展氣候外交加強(qiáng)與其他國家在“適應(yīng)”領(lǐng)域的聯(lián)系與合作。雖然《巴黎協(xié)定》對“適應(yīng)”做了進(jìn)步性規(guī)定，包括設(shè)立全球“適應(yīng)”目標(biāo)、制定“適應(yīng)”信息通報(bào)制度等，但在落實(shí)方面還欠缺許多對于細(xì)節(jié)的規(guī)定，這給“適應(yīng)”措施的實(shí)施帶來了許多不確定性。對此，歐盟積極開展氣候外交，“抱團(tuán)”促進(jìn)“適應(yīng)”制度的完善。例如，2015年與我國簽訂了《中歐氣候變化聯(lián)合聲明》；2017年在印度-歐盟峰會(huì)上決定在氣候變化的“適應(yīng)”等多個(gè)領(lǐng)域加強(qiáng)與印度合作等。其中，進(jìn)行資金援助是歐盟與發(fā)展中國家開展氣候外交的渠道之一。歐盟于2015年10月對外宣布未來5年內(nèi)將會(huì)向欠發(fā)達(dá)國家提供3.5億歐元的援助資金，幫助其進(jìn)行“適應(yīng)”能力建設(shè)及完善其他氣候應(yīng)對措施[5]。

第三，尊重并支持發(fā)展中國家在“適應(yīng)”問題上的主張。雖然歐盟屬于發(fā)達(dá)國家，但在“適應(yīng)”方面的主張不同于以美國、日本、韓國等發(fā)達(dá)國家為代表的“傘形集團(tuán)”國家，其立場更偏向于發(fā)展中國家。這主要表現(xiàn)在歐盟支持“共區(qū)責(zé)任”原則的繼續(xù)適用。“共區(qū)責(zé)任”原則能否繼續(xù)適用于有關(guān)“適應(yīng)”的國際立法，對“適應(yīng)”國際制度影響重大，這關(guān)系到各締約國是否可以采取程度不同的“適應(yīng)”措施，以及在“適應(yīng)”信息通報(bào)和分享機(jī)制中權(quán)利義務(wù)的配置。雖然《公約》確定了“共區(qū)責(zé)任”原則，但近些年美國、日本等“傘形集團(tuán)”主張重新解釋該原則，試圖淡化發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在責(zé)任承擔(dān)上的區(qū)別，主張共同責(zé)任。發(fā)展中國家對此表示強(qiáng)烈反對。歐盟站在發(fā)展中國家的立場，認(rèn)為氣候變化治理不僅仍應(yīng)堅(jiān)持“共區(qū)責(zé)任”原則，還需要以動(dòng)態(tài)的方式去重新解釋“共區(qū)責(zé)任”原則，主張責(zé)任的承擔(dān)不僅要考慮歷史責(zé)任，更要考慮各國的不同國情和各自能力[6]。歐盟與發(fā)展中國家在“共區(qū)責(zé)任”原則上的共同主張促成了《巴黎協(xié)定》第2條對“共區(qū)責(zé)任”原則的確立。

三、 歐盟適應(yīng)氣候變化的具體措施及其評價(jià)

歐盟在“適應(yīng)”領(lǐng)域的作為，對外表現(xiàn)為積極推進(jìn)“適應(yīng)”制度的國際立法，對內(nèi)表現(xiàn)為及時(shí)制定政策措施。歐盟對內(nèi)的具體措施分為規(guī)劃“適應(yīng)”行動(dòng)、制定“適應(yīng)”政策兩個(gè)層面。具體包括以下方面。

第一，設(shè)定“適應(yīng)”行動(dòng)方案。方案指導(dǎo)行動(dòng)，歐盟為“適應(yīng)”行動(dòng)制定了科學(xué)行動(dòng)方案。2007年發(fā)布的《歐洲適應(yīng)氣候變化綠皮書：歐盟行動(dòng)選擇》強(qiáng)調(diào)“適應(yīng)”在歐盟應(yīng)對氣候變化中的重要性，并為歐盟采取“適應(yīng)”行動(dòng)設(shè)計(jì)出大致框架。2009年發(fā)布的《適應(yīng)氣候變化白皮書：面向一個(gè)歐洲的行動(dòng)框架》在《綠皮書》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步對歐盟的“適應(yīng)”行動(dòng)給予規(guī)劃，提出“適應(yīng)”行動(dòng)的兩步走計(jì)劃：第一步是2009年至2012年，為采取“適應(yīng)”措施的基礎(chǔ)工作階段，第二步是2013年以后，開始“適應(yīng)”措施的正式實(shí)施。2013年發(fā)布的《歐洲適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》則為歐盟實(shí)施“適應(yīng)”行動(dòng)提供了詳細(xì)的準(zhǔn)則，該戰(zhàn)略不僅涵蓋海洋與漁業(yè)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域，而且針對成員國面臨的不同問題提出了多種“適應(yīng)”行動(dòng)策略[7]。

第二，制定“適應(yīng)”相關(guān)立法及政策。歐盟在“適應(yīng)”方面的立法并不多，其給予各成員國較大的自主性，以便成員國根據(jù)自身的國情靈活地制定相關(guān)立法。目前歐盟層面的立法主要有《水框架指令》和《洪水風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)與管理指令》。這兩部指令為水資源管理和洪水風(fēng)險(xiǎn)管理提供了具體的行動(dòng)方案，旨在促進(jìn)歐盟在這兩方面的能力建設(shè)和提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力。與立法相比，歐盟更側(cè)重于通過政策來指引“適應(yīng)”行動(dòng)，其在海洋與漁業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、減災(zāi)防災(zāi)等多個(gè)領(lǐng)域都頒布了相關(guān)政策。例如在漁業(yè)方面，通過制定《共同漁業(yè)政策》確保捕撈和水產(chǎn)養(yǎng)殖在環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面的可持續(xù)性，并通過采取適當(dāng)措施減少人類活動(dòng)造成的對環(huán)境的不利影響[8]。在林業(yè)方面，以《歐盟林業(yè)戰(zhàn)略》為基礎(chǔ)，通過《歐盟森林行動(dòng)計(jì)劃》和《歐盟森林應(yīng)對氣候變化綠皮書》要求林業(yè)的發(fā)展遵循可持續(xù)原則，并建立森林信息系統(tǒng)，在歐盟范圍內(nèi)收集森林的相關(guān)信息[9]。

第三，設(shè)立“適應(yīng)”信息分享平臺?！斑m應(yīng)”行動(dòng)方案的制定與實(shí)施有賴于對相關(guān)科學(xué)數(shù)據(jù)及信息的準(zhǔn)確把握。歐盟非常重視科學(xué)技術(shù)對行為方案的支撐作用，這在機(jī)構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)為歐洲氣候適應(yīng)信息平臺的設(shè)立。該平臺于2012年3月設(shè)立，旨在分享關(guān)于“適應(yīng)”的最新科學(xué)數(shù)據(jù)及相關(guān)信息，從而為成員國制定政策、采取措施提供參考。歐盟的這一舉措在很大程度上確保了各國采取措施的針對性、提高了政策的運(yùn)行效率，使各國在“適應(yīng)”領(lǐng)域的信息共享成為可能。

第四，建立“適應(yīng)”評估和報(bào)告制度?！斑m應(yīng)”評估和報(bào)告制度的作用在于追蹤“適應(yīng)”信息、分享“適應(yīng)”成果。該制度雖然在《巴黎協(xié)定》第七條中已有所體現(xiàn)，但該條款并未詳細(xì)指出評估、信息通報(bào)、報(bào)告的時(shí)間、渠道等內(nèi)容，使其僅具備原則上的指導(dǎo)意義。相較而言，歐盟的“適應(yīng)”評估和報(bào)告制度已初成體系，其要求各成員國每4年對自身的“適應(yīng)”需求進(jìn)行評估，制定“適應(yīng)”目標(biāo)和相應(yīng)措施，并通過上述的歐盟氣候適應(yīng)信息平臺予以報(bào)告。這一措施的具體化在很大程度上確保了“適應(yīng)”措施的落實(shí)，也為歐盟成員間在“適應(yīng)”措施領(lǐng)域相互學(xué)習(xí)、借鑒提供了便利。

第五，提供“適應(yīng)”援助資金?！斑m應(yīng)”的評估和報(bào)告、“適應(yīng)”方案的實(shí)施等需要投入大量資金，這無疑會(huì)給國家造成額外的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)?；谠撘蛩氐目剂?，歐盟為其有需要的成員國提供必要的“適應(yīng)”資金援助。歐盟峰會(huì)于2013年通過的2014～2020“年度財(cái)政框架”計(jì)劃將財(cái)政收入的20%用于應(yīng)對氣候變化，并根據(jù)歐盟2020計(jì)劃所要求的可持續(xù)和包容性增長戰(zhàn)略，按需分配給各成員國用于“適應(yīng)”方面[10]。除財(cái)政專項(xiàng)撥款外，歐盟還通過專項(xiàng)基金向成員國提供“適應(yīng)”資金。當(dāng)下，可用于“適應(yīng)”資金援助的基金包括歐盟結(jié)構(gòu)和投資基金(ESI基金)、歐洲區(qū)域發(fā)展基金(ERDF)、歐洲社會(huì)基金(ESF)、歐洲農(nóng)村發(fā)展農(nóng)業(yè)基金(EAFRD)和歐洲海事和漁業(yè)基金(EMFF)等。此外，歐洲投資銀行和歐洲復(fù)興開發(fā)銀行也可以向成員國提供專用于“適應(yīng)”的融資和貸款?？梢?，歐盟向其成員國提供“適應(yīng)”援助資金的方式具有多元化的特點(diǎn)。

四、 歐盟“適應(yīng)”措施對我國的啟示

(一)我國的“適應(yīng)”措施及實(shí)踐概覽

在國際立場上，我國傾向于成為“適應(yīng)”的推動(dòng)者。在“適應(yīng)”的國際合作中，我國作為發(fā)展中大國，也切實(shí)起到了“積極參與、努力推動(dòng)”的作用。這不僅表現(xiàn)在我國積極促成“適應(yīng)”國際制度的建立和完善，也表現(xiàn)在我國通過南南合作向發(fā)展中國家提供援助方面。南南合作項(xiàng)目于2015年啟動(dòng)，項(xiàng)目內(nèi)容包括設(shè)立額度為200億的中國氣候變化南南合作基金、設(shè)立適應(yīng)氣候變化項(xiàng)目、開展應(yīng)對氣候變化的合作等。我國通過南南合作，為最不發(fā)達(dá)國家、小島嶼國家等脆弱國家提供了資金、技術(shù)和能力建設(shè)上的幫助。以南南合作援助基金為例，我國首期提供20億美元，并在2017年5月召開的“一帶一路”國際合作高峰論壇上承諾再增資10億美元[11]。

我國重視“適應(yīng)”的國內(nèi)舉措，但至今尚未針對“適應(yīng)”進(jìn)行專門立法。雖然在《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國氣象法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》等多部法律中有少量可以適用于適應(yīng)氣候變化行動(dòng)的條款，但是其中多數(shù)并非僅針對“適應(yīng)”氣候變化，且內(nèi)容較為籠統(tǒng)。例如《氣象法》對于氣象災(zāi)害監(jiān)測、預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)、氣象災(zāi)害防御規(guī)劃、提高防御氣象災(zāi)害能力等方面的規(guī)定對適應(yīng)氣候變化行動(dòng)發(fā)揮著重要作用，但這些內(nèi)容均屬于原則性規(guī)定，缺乏具體的措施，法律責(zé)任的規(guī)定也較為簡單。在政策方面，我國應(yīng)對氣候變化的最早規(guī)劃為2007年發(fā)布的《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》。雖然該方案側(cè)重于對“減緩”的規(guī)劃，但也明確了“減緩與適應(yīng)并重”原則，表現(xiàn)出我國較早就對“適應(yīng)”措施的重要性有正確的認(rèn)識[12](p.231)。自此，國家發(fā)展和改革委員會(huì)每年都對我國應(yīng)對氣候變化的政策與行動(dòng)作出年度報(bào)告，而“適應(yīng)”作為應(yīng)對氣候變化的重要部分，在年度報(bào)告中的分量也逐年加重⑥。此外，2013年發(fā)改委等部門聯(lián)合發(fā)布了《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》。該戰(zhàn)略對我國2020年前的“適應(yīng)”工作從重點(diǎn)任務(wù)、區(qū)域格局、保障措施等多個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)劃。在該戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，2016年發(fā)改委制定《城市適應(yīng)氣候變化行動(dòng)方案》，指導(dǎo)、規(guī)劃我國城市的“適應(yīng)”工作。由此，我國對“適應(yīng)”工作的規(guī)劃從零散走向系統(tǒng)，并逐漸形成體系。值得注意的是，我國不僅在國家層面提出了“適應(yīng)”規(guī)劃，而且地方政府也正在針對各自區(qū)域的特殊性制定具體的“適應(yīng)”方案。例如，福建省已于2014年制定《福建省適應(yīng)氣候變化方案》。

在實(shí)踐方面，為深入貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)總體要求，切實(shí)提高城市適應(yīng)氣候變化能力，國家發(fā)改委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部于2017年2月聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展氣候適應(yīng)型城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》(以下簡稱《通知》)?！锻ㄖ芬匀嫣嵘鞘羞m應(yīng)氣候變化能力為核心，在全國選取了28個(gè)地區(qū)作為氣候適應(yīng)型城市建設(shè)試點(diǎn)，要求試點(diǎn)工作吸收借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在選定的試點(diǎn)城市完善政策體系，創(chuàng)新管理體制，將適應(yīng)氣候變化理念納入城市規(guī)劃建設(shè)管理全過程，并形成一系列可復(fù)制、可推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。可見，我國的“適應(yīng)”行動(dòng)正從政策和實(shí)踐兩個(gè)層面積極推進(jìn)。

(二)我國“適應(yīng)”措施存在的不足

第一，“適應(yīng)”規(guī)劃方案缺乏前瞻性。我國對“適應(yīng)”的規(guī)劃起步晚，“適應(yīng)”的專項(xiàng)規(guī)劃僅可參見《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》，而該戰(zhàn)略僅對2013年至2020年之間的“適應(yīng)”工作進(jìn)行規(guī)劃，這雖然使“適應(yīng)”方案的規(guī)劃具有靈活性，但從長遠(yuǎn)角度看，2020年后的“適應(yīng)”工作由于缺乏部署而缺少可預(yù)見性。

第二，立法滯后。目前我國的“適應(yīng)”工作主要通過政策指引。政策的優(yōu)點(diǎn)在于靈活，國家可根據(jù)“適應(yīng)”需求的變化及時(shí)調(diào)整。但相較于立法，政策沒有司法強(qiáng)制力，且在措施方面大多缺乏具體規(guī)定。如國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部等九部門聯(lián)合編制的《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》首次將適應(yīng)氣候變化提高到國家戰(zhàn)略的高度，對提高國家“適應(yīng)”綜合能力意義重大，其確立的“適應(yīng)”目標(biāo)清晰、重點(diǎn)領(lǐng)域及重點(diǎn)任務(wù)明確。但如果沒有具體措施，這一宏觀戰(zhàn)略很難落實(shí)在“適應(yīng)”實(shí)踐中。同時(shí)，該戰(zhàn)略發(fā)布的對象是各省、自治區(qū)、直轄市等地方政府以及財(cái)政廳(局)、住建廳(委、局)、交通廳(局、委)等部門，雖然目標(biāo)之一是提高全民適應(yīng)氣候變化的意識、完善適應(yīng)行動(dòng)的社會(huì)參與機(jī)制，但距離全民“適應(yīng)”行動(dòng)還存在較大距離。此外，“適應(yīng)”立法的缺乏，也導(dǎo)致“適應(yīng)”的管理工作混亂，部門之間缺乏溝通與協(xié)商的有效機(jī)制，大大降低了“適應(yīng)”工作的效率。

第三，缺乏“適應(yīng)”信息的研究、分享機(jī)制。雖然我國在“適應(yīng)”科學(xué)研究方面投入頗多，為“適應(yīng)”工作的目標(biāo)及規(guī)劃的制定提供了客觀依據(jù)，但值得注意的是，在對“適應(yīng)”科學(xué)研究成果的利用及信息共享方面，我國與歐盟還存在較大的差距。這主要表現(xiàn)在缺乏“適應(yīng)”信息的分享平臺。目前，我國的“適應(yīng)”研究主要由科技部、環(huán)保部、氣象部等相關(guān)部門以及各地方的研究所承擔(dān)。這些部門的研究活動(dòng)相對獨(dú)立進(jìn)行，缺乏溝通平臺，使得各自所獲取的“適應(yīng)”信息和研究成果無法通過有效途徑交流和分享。信息分享平臺的缺乏不僅使得“適應(yīng)”科學(xué)研究成果推廣及利用渠道受阻，也降低了氣候科研資金投入、產(chǎn)出的效率。

(三)歐盟經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示

歐盟適應(yīng)氣候變化的政策舉措對我國具有一定的參考意義和實(shí)踐價(jià)值。我國在未來的“適應(yīng)”行動(dòng)中，應(yīng)注重以下幾個(gè)方面的工作。

第一，加強(qiáng)與歐盟在“適應(yīng)”方面的對話與交流。如前所述，歐盟一直希望在“適應(yīng)”行動(dòng)中占據(jù)核心談判地位[13](p.42)，對于全球“適應(yīng)”行動(dòng)充滿熱情，并在國際“適應(yīng)”行動(dòng)中對發(fā)展中國家表現(xiàn)出了友善態(tài)度。我國應(yīng)該據(jù)此與歐盟加強(qiáng)雙邊交流，爭取獲得歐盟在資金、技術(shù)等各方面的支持。此外，歐盟在水資源管理、海洋與漁業(yè)管理、農(nóng)業(yè)、生物多樣性、金融與保險(xiǎn)等諸多領(lǐng)域已推廣、落實(shí)“適應(yīng)”規(guī)劃，通過合作與交流，我國應(yīng)該跟蹤歐盟的“適應(yīng)”行動(dòng)，吸收歐盟在這些領(lǐng)域開展“適應(yīng)”行動(dòng)的成熟經(jīng)驗(yàn)，制定出適合我國國情、有針對性的措施。事實(shí)上，在2005年《中國和歐盟氣候變化聯(lián)合宣言》中就已經(jīng)包含中國與歐盟在適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域進(jìn)行國際合作的內(nèi)容。該宣言明確了雙方加強(qiáng)適應(yīng)氣候變化影響方面合作的五個(gè)具體措施⑦。2015年《中歐氣候變化聯(lián)合聲明》繼續(xù)表明了雙方在適應(yīng)氣候變化多個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行國際合作的愿望，指出應(yīng)加強(qiáng)適應(yīng)氣候變化影響方面的政策對話與務(wù)實(shí)合作，探索在雙邊及國際層面開展低碳和氣候適應(yīng)型投資及能力建設(shè)合作的機(jī)會(huì)[14]。因此，我國加強(qiáng)與歐盟在適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的合作不僅有必要性，而且具備堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

第二，長遠(yuǎn)規(guī)劃“適應(yīng)”方案。歐盟通過對“適應(yīng)”方案進(jìn)行總部署，將“適應(yīng)”工作分為多個(gè)階段，并提出每個(gè)階段的目標(biāo)和行動(dòng)框架，這對于我國規(guī)劃“適應(yīng)”工作是一種啟示。我國目前的“適應(yīng)”戰(zhàn)略僅適用至2020年，2020年后的行動(dòng)規(guī)劃并未出臺。國家亟需在注重當(dāng)前“適應(yīng)”戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，對適應(yīng)行動(dòng)及目標(biāo)進(jìn)行長期規(guī)劃。此外，還需要拓寬“適應(yīng)”行動(dòng)的領(lǐng)域。目前，我國只有部分領(lǐng)域得到規(guī)劃。例如林業(yè)方面的規(guī)劃可參見國家林業(yè)局印發(fā)的《林業(yè)適應(yīng)氣候變化行動(dòng)方案(2016-2020年)》，然而在海洋、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等領(lǐng)域都缺乏“適應(yīng)”行動(dòng)的具體規(guī)劃，而這些部門及所涉及的領(lǐng)域都是與適應(yīng)氣候變化關(guān)系最為直接及最易受氣候變化影響的，缺乏規(guī)劃會(huì)大大增加“適應(yīng)”的盲目性，降低“適應(yīng)”行動(dòng)的針對性及效果。

第三，構(gòu)建適應(yīng)氣候變化的法律制度。我國和歐盟都注重政策在“適應(yīng)”中的作用，但都缺乏與“適應(yīng)”相關(guān)的立法。不同的是，歐盟給予了其各成員國較大的自主權(quán)，由其各成員國自行制定法律，而我國從國家到地方至今尚未頒布適應(yīng)氣候變化的專門法律。實(shí)際上，我國有關(guān)部門及學(xué)界對此關(guān)注已久。2011年，中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所與瑞士聯(lián)邦國際合作與發(fā)展署啟動(dòng)了雙邊合作項(xiàng)目《中華人民共和國氣候變化應(yīng)對法》，通過調(diào)研和細(xì)致的文案準(zhǔn)備，包括十章、一百一十五條的建議稿于2012年初完成。中科院、中國政法大學(xué)也先后起草了一份建議稿。此后，國家發(fā)改委會(huì)同環(huán)保部、水利部、國家氣象局、國家能源局等部委與相關(guān)專家就《應(yīng)對氣候變化法》多次共同論證，2014年7月，在三家研究機(jī)構(gòu)的專家建議稿基礎(chǔ)上，《氣候變化應(yīng)對法》草案(以下簡稱《草案》)起草完成?！恫莅浮冯m然設(shè)專章規(guī)定了應(yīng)對氣候變化的“適應(yīng)”措施，但《草案》的整體內(nèi)容涉及多方利益，預(yù)計(jì)正式提交國務(wù)院審議仍須時(shí)日。考慮“適應(yīng)”立法的重要性、緊迫性及我國不同地區(qū)適應(yīng)氣候變化的差異性，筆者建議可先由地方進(jìn)行“適應(yīng)”立法，制定相關(guān)的地方性法規(guī)或地方規(guī)章，規(guī)范該區(qū)域的“適應(yīng)”行動(dòng)。目前，只有個(gè)別省市制定了“適應(yīng)”的行政法規(guī)或是適應(yīng)氣候變化的中長期戰(zhàn)略，但多數(shù)地方還在等待、觀望，或是利用現(xiàn)有法規(guī)中的零散規(guī)定處理氣候?yàn)?zāi)害及相關(guān)應(yīng)急事件。這種現(xiàn)象不利于“適應(yīng)”行動(dòng)的整體性及系統(tǒng)性，很難起到預(yù)期效果。

第四，設(shè)立“適應(yīng)”信息共享平臺。科學(xué)技術(shù)對于“適應(yīng)”決策的作用毋庸置疑，我國雖重視“適應(yīng)”科學(xué)技術(shù)的研究，但缺乏“適應(yīng)”信息共享平臺，導(dǎo)致各部門、各省市之間未能就“適應(yīng)”信息及相關(guān)成果進(jìn)行及時(shí)溝通與分享。借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，我國有必要設(shè)立“適應(yīng)”信息共享平臺。通過該平臺，各政府部門和各省市可以定期報(bào)告有關(guān)“適應(yīng)”的最新研究成果、決策和相關(guān)舉措，互相學(xué)習(xí)和借鑒。歐盟2012年推出的“歐洲氣候適應(yīng)平臺”主要提供的信息包括：一是氣候變化對歐洲潛在的影響；二是當(dāng)前和未來歐盟脆弱成員國、區(qū)域、地區(qū)和行業(yè)目錄；三是歐盟及成員國適應(yīng)氣候變化的政策戰(zhàn)略和最新舉措；四是當(dāng)前和未來應(yīng)對氣候變化的研發(fā)活動(dòng)和創(chuàng)新成果；五是適應(yīng)氣候變化政策規(guī)劃制定過程中的政策咨詢和技術(shù)支撐；六是有關(guān)適應(yīng)氣候變化的指導(dǎo)性文件、專家報(bào)告、信息資源、基本數(shù)據(jù)及工具的全社會(huì)共享，預(yù)告相關(guān)研討會(huì)、展示會(huì)及社會(huì)公眾活動(dòng)、網(wǎng)上經(jīng)驗(yàn)交流及互動(dòng)等[15]?？梢姡@是一個(gè)有關(guān)適應(yīng)氣候變化全方位信息的有效交流平臺。鑒于我國與歐盟之間存在的政府機(jī)構(gòu)權(quán)力范圍、管轄方式等差別，在借鑒這方面經(jīng)驗(yàn)時(shí)，應(yīng)該注重本土化，不應(yīng)生硬照搬。

注釋：

①例如IPCC在2001年發(fā)布的第三次科學(xué)評估報(bào)告中提出了“適應(yīng)”的必要性，即“適應(yīng)是補(bǔ)充減緩氣候變化努力的一個(gè)必要戰(zhàn)略”，認(rèn)為國際社會(huì)應(yīng)當(dāng)“總結(jié)過去適應(yīng)氣候變化或極端氣候事件的經(jīng)驗(yàn)，制定適應(yīng)未來氣候變化的適應(yīng)戰(zhàn)略”。

②2003年COP9的第10/CP.9號決議、2004年COP10通過的《適應(yīng)和應(yīng)對措施的布宜諾斯艾利斯工作方案》、2005年COP11通過《關(guān)于氣候變化影響、脆弱性和適應(yīng)的五年工作方案》以及2006年COP12所制定的《關(guān)于氣候變化影響、脆弱性和適應(yīng)的內(nèi)羅畢工作方案》都對“適應(yīng)”工作提出了建議，對適應(yīng)制度的發(fā)展起到了重要作用。

③根據(jù)2011年IPCC第二工作組發(fā)布的報(bào)告，南歐地區(qū)和北極地區(qū)的歐洲的脆弱性較高。同時(shí)，歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且人口密度高，因此氣候變化導(dǎo)致的極端天氣現(xiàn)象增加造成的損失將比給人口少經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)造成的損失大得多。

④歐盟在氣候治理中的領(lǐng)導(dǎo)者地位在2009年哥本哈根會(huì)議中有顯著下降，這主要表現(xiàn)在兩方面：其一，歐盟在哥本哈根會(huì)議的后期談判中基本上被排除在核心談判桌外，《哥本哈根協(xié)議》的草案主要由美國與巴西、南非、印度、中國協(xié)商而成；其二，《哥本哈根協(xié)議》與歐盟的預(yù)期目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)，該協(xié)議并未規(guī)劃長遠(yuǎn)的減排目標(biāo)，未提高主要發(fā)展中國家的減排目標(biāo)等。

⑤歐盟對于“適應(yīng)”的多個(gè)觀點(diǎn)在《巴黎協(xié)定》中都有所體現(xiàn)，具體包括：全球“適應(yīng)”目標(biāo)由于缺乏方法學(xué)基礎(chǔ)所以不應(yīng)當(dāng)予以具體化；國家自主貢獻(xiàn)不應(yīng)當(dāng)包含“適應(yīng)”內(nèi)容；“適應(yīng)”方面的合作不僅應(yīng)當(dāng)在國家間進(jìn)行，還應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)國家與《公約》外機(jī)構(gòu)的聯(lián)系等。

⑥以2017年年度報(bào)告為例，“適應(yīng)”部分已成單獨(dú)一章，內(nèi)容不僅包括對我國在過去一年的“適應(yīng)”工作的總結(jié)，而且側(cè)重于對未來“適應(yīng)”工作的規(guī)劃。

⑦具體包括：研究和分析氣候變化的負(fù)面影響和脆弱性；研究和分析氣候變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響和成本；在科學(xué)、技術(shù)和機(jī)構(gòu)方面，加強(qiáng)預(yù)測氣候變化及其影響的能力；研究和開發(fā)適應(yīng)氣候變化的技術(shù)和措施；提高在制定和實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)考慮減少脆弱性和適應(yīng)需求的意識。參見http:∥www.xinhuanet.com/2015-06/30/c_127964970.htm，2018年4月8日。