自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購(gòu)及其監(jiān)督制度的問(wèn)題與完善
——以天津市調(diào)整促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資金投入方向?yàn)橐暯?/h1>
2018-01-28 23:25劉曉純達(dá)亞沖
天津法學(xué) 2018年3期
劉曉純，達(dá)亞沖
（天津大學(xué) 法學(xué)院，天津 300072）
自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：政府首購(gòu)）是指對(duì)于國(guó)內(nèi)企業(yè)或科研機(jī)構(gòu)生產(chǎn)或開(kāi)發(fā)的、代表先進(jìn)技術(shù)發(fā)展方向的、首次投向市場(chǎng)的產(chǎn)品，通過(guò)政府采購(gòu)方式由政府首先采購(gòu)的行為?！按蟊妱?chuàng)新、萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)”作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略提出以來(lái)，我國(guó)進(jìn)一步明確了堅(jiān)持走中國(guó)特色自主創(chuàng)新道路。天津市召開(kāi)的第十一次黨代會(huì)明確提出加大對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的財(cái)政支持力度，明確提出天津市未來(lái)五年的工作目標(biāo)是加快建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展的現(xiàn)代化天津。政府首購(gòu)正是財(cái)政對(duì)企業(yè)創(chuàng)新政策落實(shí)的具體體現(xiàn)。其在提高企業(yè)自主創(chuàng)新能力方面發(fā)揮了無(wú)以比擬的作用。
根據(jù)天津市財(cái)政部門(mén)公布的財(cái)政收支情況，天津市今年第一季度在科技創(chuàng)新方面的財(cái)政資金支出25.2億元，同比增長(zhǎng)68.4%?？梢?jiàn)，天津市對(duì)科技創(chuàng)新在財(cái)政方面的支持不斷加大。然而，目前，天津市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的財(cái)政支持往往采用直接向扶者（如高校、科研所和企業(yè)）投入資金的工作模式。并且，首購(gòu)的也往往集中體現(xiàn)為技術(shù)含量較低的產(chǎn)品，這種嚴(yán)重缺乏精準(zhǔn)性的工作模式，從短期來(lái)看，極易造成創(chuàng)新支持的工作效率低下，甚至財(cái)政性資金的浪費(fèi)[1]。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，則是嚴(yán)重缺乏財(cái)政對(duì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新推動(dòng)作用的全局考量。筆者認(rèn)為，天津市促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資金投入方向應(yīng)進(jìn)一步向政府首購(gòu)傾斜，并應(yīng)完善政府首購(gòu)監(jiān)督制度的構(gòu)建，以保障政府首購(gòu)對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)推動(dòng)作用的發(fā)揮。
一、政府首購(gòu)制度的理論基礎(chǔ)
構(gòu)建政府首購(gòu)制度的合理性不僅在于其是政府公共職能的必然要求，還在于其也是企業(yè)自主創(chuàng)新的迫切需求。政府是企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的“支持者”。政府對(duì)于企業(yè)科技創(chuàng)新的資助，是我國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略的體現(xiàn)。政府應(yīng)為企業(yè)科技創(chuàng)新提供政策支持和宣傳支持，并且給企業(yè)科技創(chuàng)新做好平臺(tái)和做好服務(wù)。從而，幫助企業(yè)在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中搶占先機(jī)，刺激企業(yè)加大投入力度加快自主創(chuàng)新。同時(shí)，政府也是企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的最大“受益者”。創(chuàng)新的社會(huì)環(huán)境不僅培養(yǎng)了大批技術(shù)型人才，還培養(yǎng)了大批創(chuàng)新型人才，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的騰飛注入了巨大動(dòng)力。因此，政府對(duì)自主創(chuàng)新產(chǎn)品實(shí)施首購(gòu)政策，正是其促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有利工具和必然選擇。
（一）政府首購(gòu)制度是政府公共職能的必然要求
政府在應(yīng)對(duì)和解決公共事務(wù)中占有舉足輕重的地位，如果沒(méi)有高效的政府提供服務(wù)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展就不可能實(shí)現(xiàn)。作為政府職能之一的社會(huì)公共服務(wù)職能包括兩個(gè)方面：為發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境和自然環(huán)境[2]。政府首購(gòu)的公共性主要體現(xiàn)在為國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境方面。首先，政府首購(gòu)的主體具有公共性。政府是一個(gè)國(guó)家為維護(hù)和實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)和特定公共利益的政治統(tǒng)治和社會(huì)管理組織，其擔(dān)負(fù)著提高國(guó)民財(cái)富，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展等重要職能[3]。而在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，企業(yè)才是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體。為了避免政府過(guò)度干預(yù)企業(yè)自主創(chuàng)新，于是，政府首購(gòu)制度營(yíng)運(yùn)而生。這一制度不僅為企業(yè)的自主創(chuàng)新活動(dòng)提供了資金支持，還為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了良好的發(fā)展環(huán)境——為自主創(chuàng)新活動(dòng)主體的產(chǎn)品和服務(wù)提供了需求市場(chǎng)及市場(chǎng)導(dǎo)向，體現(xiàn)了政府對(duì)市場(chǎng)的調(diào)控作用。其次，政府首購(gòu)行為具有政策性。我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策以促進(jìn)高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，則政府首購(gòu)制度的構(gòu)建是國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的必然要求。因此，政府首購(gòu)是促進(jìn)企業(yè)自主創(chuàng)新的必由之路。最后，政府首購(gòu)的資金來(lái)源決定了其公共性的職能。眾所周知，政府首購(gòu)作為政府采購(gòu)在自主創(chuàng)新產(chǎn)品領(lǐng)域的具體表現(xiàn)形式，其資金流入的渠道主要是稅收。可見(jiàn)，政府首購(gòu)必須以提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)的效益為對(duì)價(jià)。
（二）政府首購(gòu)制度是企業(yè)自主創(chuàng)新的迫切需求
企業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基本單位，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要參加者，其自主創(chuàng)新活動(dòng)事關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要途徑；事關(guān)國(guó)家的核心競(jìng)爭(zhēng)力，是提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的有效手段[4]，而企業(yè)的自主創(chuàng)新需要有一定的技術(shù)基礎(chǔ)和資金實(shí)力支持。政府首購(gòu)制度的建立是企業(yè)自主創(chuàng)新的迫切需求。一方面，在自主創(chuàng)新的初期，眾多企業(yè)由于資金投入的風(fēng)險(xiǎn)和壓力往往選擇裹足不前。而政府首購(gòu)在很大程度上降低了資金投入的風(fēng)險(xiǎn)和緩解了資金籌集的壓力。詳言之，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的主要風(fēng)險(xiǎn)，即由于市場(chǎng)需求的轉(zhuǎn)變，企業(yè)研發(fā)出的新產(chǎn)品將喪失銷(xiāo)售市場(chǎng)，難以實(shí)現(xiàn)“從商品到貨幣驚險(xiǎn)的一跳”。此時(shí)，企業(yè)就會(huì)面臨巨大的經(jīng)濟(jì)損失?？梢?jiàn)，企業(yè)對(duì)政府首購(gòu)制度的渴望則顯得尤為迫切。另一方面，政府首購(gòu)可以為企業(yè)創(chuàng)造出巨大利潤(rùn)和廣闊市場(chǎng)。企業(yè)創(chuàng)新的最大動(dòng)力是對(duì)市場(chǎng)利潤(rùn)的追逐，只有當(dāng)創(chuàng)新產(chǎn)品市場(chǎng)前景經(jīng)濟(jì)預(yù)期可觀時(shí)，才能刺激企業(yè)創(chuàng)新。而政府首購(gòu)恰恰可以為企業(yè)創(chuàng)造市場(chǎng)和利潤(rùn)。有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，政府首購(gòu)所涉及的財(cái)政資金越大，創(chuàng)新的動(dòng)力也隨之更強(qiáng)。在一定意義上而言，這一舉措對(duì)提高企業(yè)自主創(chuàng)新積極性發(fā)揮了巨大的推動(dòng)作用。家喻戶曉的谷歌、戴爾和蘋(píng)果等高科技巨頭公司成立之初就是受到政府首購(gòu)資金的巨大幫助。鑒于，目前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，中小企業(yè)眾多的現(xiàn)狀。為了促進(jìn)中小企業(yè)快速成長(zhǎng)，政府首購(gòu)應(yīng)該充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能與效用，為企業(yè)資金投入和技術(shù)研發(fā)提供強(qiáng)有力保障，從而，實(shí)現(xiàn)企業(yè)創(chuàng)新能力的不斷增強(qiáng)。
二、天津市政府首購(gòu)制度的不足
（一）政府首購(gòu)制度創(chuàng)新引導(dǎo)功能乏力
天津市政府首購(gòu)制度對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)功能乏力，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是，天津市政府采購(gòu)?fù)鶅A向于直接給高校、科研所和企業(yè)投入大量資金。這種不區(qū)分對(duì)象“直接給錢(qián)”的粗放式扶持做法，不僅不利于科研項(xiàng)目與生產(chǎn)相結(jié)合，使得許多政府首購(gòu)的科研項(xiàng)目只停留在實(shí)驗(yàn)和理論階段，客觀上造成資金使用效率的低下。還將造成財(cái)政性資金的巨大浪費(fèi)，更為嚴(yán)重的是，在一定程度上將遏制自主創(chuàng)新的發(fā)展勢(shì)頭。二是，天津市政府首購(gòu)的規(guī)模相對(duì)較小。對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新支持總量不足，嚴(yán)重制約了對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的拉動(dòng)作用。
（二）政府首購(gòu)預(yù)算制度有欠缺
政府首購(gòu)預(yù)算是首購(gòu)工作的基礎(chǔ)，對(duì)于首購(gòu)具有一定的內(nèi)部約束力，是政府首購(gòu)的重要依據(jù)。而在實(shí)踐中，政府首購(gòu)?fù)Σ粡男?，其主要原因在于：預(yù)算工作缺乏分析審核細(xì)則。這就客觀上致使部分高新技術(shù)產(chǎn)品被拒之門(mén)外，使之缺乏政府首購(gòu)的合規(guī)性。這不僅不利于我國(guó)高新技術(shù)的發(fā)展，還嚴(yán)重阻礙了我國(guó)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。
（三）政府首購(gòu)監(jiān)督制度不完善
政府首購(gòu)制度審計(jì)監(jiān)督不完善主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不足。政府首購(gòu)審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)是審計(jì)人員對(duì)政府首購(gòu)事項(xiàng)作出審計(jì)結(jié)論的基礎(chǔ)，其內(nèi)容應(yīng)包括相應(yīng)的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、政策標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章制度標(biāo)準(zhǔn)等[5]。目前，天津市示范區(qū)公共財(cái)政審計(jì)監(jiān)督制度尚未建立，其嚴(yán)重限制了政府首購(gòu)政策對(duì)示范區(qū)建設(shè)的促進(jìn)作用。其次，內(nèi)部控制缺失。由于政府財(cái)政部門(mén)職權(quán)不明，“管采分離”事實(shí)上并沒(méi)有真正徹底實(shí)現(xiàn)。加之，“推諉扯皮”等問(wèn)題也弱化了內(nèi)部控制機(jī)制運(yùn)行效果。最后，外部監(jiān)督嚴(yán)重缺乏。政府首購(gòu)嚴(yán)重缺乏引進(jìn)第三方評(píng)估的機(jī)制，不僅不利于首購(gòu)工作的績(jī)效評(píng)估，還不利于社會(huì)對(duì)政府首購(gòu)工作的監(jiān)督。
三、完善政府首購(gòu)的預(yù)算制度
政府首購(gòu)預(yù)算是首購(gòu)工作的源頭，針對(duì)天津市自主創(chuàng)新產(chǎn)品的實(shí)際情況建立的政府首購(gòu)預(yù)算制度應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面：
（一）分析審核制度
筆者認(rèn)為，政府首購(gòu)預(yù)算編制應(yīng)在具體編制原則的指導(dǎo)下進(jìn)行，詳言之，政府應(yīng)在量入為出、精打細(xì)算、統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)的原則下進(jìn)行政府首購(gòu)財(cái)政預(yù)算編制。因此，在各單位具體首購(gòu)項(xiàng)目匯總完成后，市財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同科技部門(mén)在綜合分析的基礎(chǔ)上，以首購(gòu)產(chǎn)品質(zhì)量和產(chǎn)品性能的分析為重點(diǎn)，共同制定政府收購(gòu)產(chǎn)品分析審核細(xì)則。在最佳價(jià)值原則的指導(dǎo)下，市財(cái)政部門(mén)全面展開(kāi)綜合分析，從對(duì)擬首購(gòu)產(chǎn)品各項(xiàng)性能是否達(dá)標(biāo)、是否符合自主創(chuàng)新的要求、是否適合進(jìn)入政府首購(gòu)項(xiàng)目等三個(gè)角度進(jìn)行審核，在此基礎(chǔ)上開(kāi)展政府首購(gòu)預(yù)算編制工作，從而在預(yù)算編制上為政府首購(gòu)項(xiàng)目開(kāi)啟“綠色通道”[6]。同時(shí)，財(cái)政部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)政府首購(gòu)預(yù)算的透明度，增強(qiáng)政府首購(gòu)預(yù)算管理的規(guī)范性。
（二）資金專(zhuān)項(xiàng)管理制度
政府首購(gòu)預(yù)算執(zhí)行階段，實(shí)行政府首購(gòu)資金由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一管理的制度，以發(fā)揮財(cái)政預(yù)算資金保障政府首購(gòu)活動(dòng)的作用。第一，在政府首購(gòu)資金管理方面，市財(cái)政部門(mén)要簡(jiǎn)化資金撥付渠道，采取政府首購(gòu)資金由財(cái)政直接撥付的方式，避免資金交叉重疊，即財(cái)政部門(mén)按照政府首購(gòu)合同的約定，采取將政府首購(gòu)資金通過(guò)代理銀行（國(guó)有商業(yè)銀行或股份制商業(yè)銀行）直接支付給中標(biāo)供應(yīng)商的撥款方式。其中，市財(cái)政部門(mén)將首購(gòu)資金與其他采購(gòu)資金分項(xiàng)管理，并可成立政府首購(gòu)資金管理工作小組，明確規(guī)定每筆首購(gòu)資金的使用范圍——政府首購(gòu)預(yù)算項(xiàng)下納入自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄的產(chǎn)品。第二，在政府首購(gòu)工作執(zhí)行方面，在使用專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政資金進(jìn)行政府首購(gòu)時(shí)，政府采購(gòu)部門(mén)應(yīng)該組建專(zhuān)項(xiàng)工作組，將整個(gè)政府首購(gòu)工作交由工作組完成，并構(gòu)建政府首購(gòu)工作專(zhuān)項(xiàng)小組與財(cái)政部門(mén)政府首購(gòu)資金管理工作小組之間的工作銜接機(jī)制，由政府首購(gòu)工作專(zhuān)項(xiàng)小組及時(shí)向政府首購(gòu)資金管理工作小組反映政府首購(gòu)合同的履行情況，便于政府首購(gòu)資金管理工作小組首購(gòu)資金的使用和管理工作。第三，在政府首購(gòu)資金撥付方面，實(shí)行政府首購(gòu)資金專(zhuān)款專(zhuān)用制度。具體而言，由市財(cái)政部門(mén)在代理銀行按照規(guī)定開(kāi)設(shè)用于支付政府首購(gòu)資金的專(zhuān)用賬戶（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“政府首購(gòu)資金專(zhuān)戶”），在政府首購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前，市財(cái)政部門(mén)應(yīng)將預(yù)算資金撥付到政府首購(gòu)資金專(zhuān)戶，需要資金支付時(shí)，市財(cái)政部門(mén)根據(jù)政府首購(gòu)合同的履行情況，將預(yù)算資金通過(guò)政府首購(gòu)資金專(zhuān)戶一并撥付給自主創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)、生產(chǎn)單位[7]。
四、加強(qiáng)政府首購(gòu)的監(jiān)督檢查
（一）完善監(jiān)督管理體制
作為政府采購(gòu)的一種，政府首購(gòu)的運(yùn)行機(jī)制與政府采購(gòu)的運(yùn)行機(jī)制類(lèi)似，包括政府首購(gòu)項(xiàng)目的預(yù)算編制、政府首購(gòu)項(xiàng)目計(jì)劃實(shí)施、政府首購(gòu)項(xiàng)目信息公開(kāi)、政府首購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和首購(gòu)供應(yīng)商資格認(rèn)證、政府首購(gòu)合同執(zhí)行、合同風(fēng)險(xiǎn)控制、合同驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、政府首購(gòu)專(zhuān)門(mén)的統(tǒng)計(jì)體系等機(jī)制[8]。為了促進(jìn)政府首購(gòu)政策在全市范圍內(nèi)順利實(shí)施，天津市應(yīng)加快完善政府采購(gòu)的管理協(xié)調(diào)機(jī)制：應(yīng)完善和落實(shí)政府首購(gòu)的政策,發(fā)揮相關(guān)機(jī)構(gòu)指導(dǎo)、管理、協(xié)調(diào)解決相關(guān)問(wèn)題的作用。
筆者建議，應(yīng)構(gòu)建以財(cái)政部門(mén)為主要力量，科技等其他各部門(mén)緊密相互配合的監(jiān)督管理體制。財(cái)政部門(mén)可作為政府首購(gòu)行為的監(jiān)督管理部門(mén)，作為主要力量依法履行天津市政府首購(gòu)監(jiān)督職責(zé)。市財(cái)政部門(mén)協(xié)同科技部門(mén)建立財(cái)政性資金采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品制度，每年應(yīng)定期公布《自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄》并下發(fā)至各區(qū)財(cái)政部門(mén)，采購(gòu)部門(mén)在進(jìn)行采購(gòu)時(shí)嚴(yán)格依據(jù)自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄，對(duì)納入《自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄》中的產(chǎn)品優(yōu)先首購(gòu)，并由財(cái)政部門(mén)對(duì)首購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理。
（二）健全檢查監(jiān)督制度
《政府采購(gòu)法》第59條明確規(guī)定，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)即集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查。目前，天津市將審計(jì)監(jiān)督的方式作為公共財(cái)政監(jiān)督的主要方式，政府首購(gòu)政策實(shí)施過(guò)程中配套的監(jiān)督管理措施有待完善，政府首購(gòu)動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度亟待構(gòu)建。因此，天津市應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府首購(gòu)的監(jiān)督。具體而言包括以下幾個(gè)方面：
1.對(duì)政府首購(gòu)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督
筆者認(rèn)為，在政府采購(gòu)監(jiān)督過(guò)程中，除了政府采購(gòu)項(xiàng)目以及其運(yùn)作過(guò)程需要進(jìn)行監(jiān)督之外，政府采購(gòu)的整體環(huán)境更需要進(jìn)行全面的監(jiān)督，摻雜人為因素較多的政府首購(gòu)項(xiàng)目的整體環(huán)境。環(huán)境監(jiān)督包括兩個(gè)方面，即首購(gòu)內(nèi)部環(huán)境監(jiān)督和首購(gòu)?fù)獠凯h(huán)境監(jiān)督。首先，在首購(gòu)內(nèi)部環(huán)境監(jiān)督方面，市財(cái)政部門(mén)應(yīng)制定全面系統(tǒng)的、專(zhuān)門(mén)適用于政府首購(gòu)項(xiàng)目的監(jiān)督細(xì)則，并在遵循具體細(xì)則的情況下，成立采購(gòu)環(huán)境監(jiān)督專(zhuān)家組對(duì)政府首購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行考核，指導(dǎo)具體部門(mén)優(yōu)先采取專(zhuān)家評(píng)分法，強(qiáng)化對(duì)首購(gòu)環(huán)境的監(jiān)督力度[9]。其次，在政府首購(gòu)環(huán)境外部監(jiān)督方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)信息公開(kāi)工作的考核與監(jiān)督。以市財(cái)政部門(mén)為主要力量加快建設(shè)政府首購(gòu)信息公開(kāi)平臺(tái)，通過(guò)政府首購(gòu)信息公開(kāi)平臺(tái)，各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)將信息公開(kāi)情況作為對(duì)政府首購(gòu)實(shí)施情況監(jiān)督檢查的重點(diǎn)內(nèi)容,進(jìn)一步加大對(duì)政府首購(gòu)信息公開(kāi)情況的監(jiān)督檢查力度，進(jìn)一步完善對(duì)政府首購(gòu)項(xiàng)目的考核和檢查監(jiān)督體系，對(duì)在政府首購(gòu)項(xiàng)檢查察監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)存在信息公開(kāi)違規(guī)的行為，依法追究法律責(zé)任。同時(shí)，在環(huán)境監(jiān)督方面，市財(cái)政部分可創(chuàng)新監(jiān)督方式，可委托社會(huì)第三方對(duì)政府首購(gòu)項(xiàng)目信息公開(kāi)的效果進(jìn)行第三方綜合評(píng)估，評(píng)估可重點(diǎn)圍繞政府首購(gòu)信息發(fā)布平臺(tái)建設(shè)管理、信息發(fā)布和信息推送的及時(shí)性以及完整性等情況展開(kāi)，對(duì)評(píng)估結(jié)果及時(shí)通報(bào)，并形成常態(tài)化、有規(guī)律的工作機(jī)制。在評(píng)估開(kāi)展過(guò)程中，接受委托的第三方機(jī)構(gòu)在充分了解政府購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目基本情況的前提下，配合財(cái)政部門(mén)做好評(píng)價(jià)指標(biāo)體系確定、評(píng)價(jià)方法選用等工作，并政府首購(gòu)工作提供獨(dú)立客觀、專(zhuān)業(yè)完整的評(píng)價(jià)意見(jiàn)。
2.對(duì)政府首購(gòu)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督
政府首購(gòu)各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的監(jiān)督工作應(yīng)與首購(gòu)業(yè)務(wù)的開(kāi)展同時(shí)進(jìn)行。筆者認(rèn)為，在政府首購(gòu)監(jiān)督過(guò)程中，業(yè)務(wù)監(jiān)督制度應(yīng)該涵蓋整個(gè)政府首購(gòu)項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)，并應(yīng)在此過(guò)程中突出政府首購(gòu)基層管理部門(mén)的作用，使其能夠做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正差錯(cuò)。因此，根據(jù)距離最佳原則，市財(cái)政部門(mén)可授權(quán)各區(qū)財(cái)政部門(mén)實(shí)施政府首購(gòu)業(yè)務(wù)監(jiān)督，做到出現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)解決，切實(shí)保障政府首購(gòu)政策的實(shí)施效果。對(duì)政府首購(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)管主要可采取動(dòng)態(tài)監(jiān)管以及大數(shù)據(jù)分析兩種方式。在動(dòng)態(tài)監(jiān)管方面主要由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施，主要內(nèi)容包括兩個(gè)方面：第一是指對(duì)政府首購(gòu)預(yù)算和計(jì)劃編報(bào)情況的監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)市財(cái)政部門(mén)對(duì)政府首購(gòu)預(yù)算的審批以及對(duì)政府首購(gòu)資金專(zhuān)戶的管理職責(zé)，防止出現(xiàn)超采購(gòu)預(yù)算或計(jì)劃開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)的情況；第二是指對(duì)政府首購(gòu)事項(xiàng)執(zhí)行情況的監(jiān)管，在此過(guò)程中各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)與政府首購(gòu)部門(mén)保持密切聯(lián)系，對(duì)政府首購(gòu)業(yè)務(wù)的實(shí)施進(jìn)展情況進(jìn)行監(jiān)管，重點(diǎn)監(jiān)管政府首購(gòu)工作開(kāi)始前收購(gòu)部門(mén)是否按規(guī)定報(bào)財(cái)政部門(mén)審核或者備案、首購(gòu)產(chǎn)品是否嚴(yán)格符合首購(gòu)項(xiàng)目的要求等方面。在政府首購(gòu)大數(shù)據(jù)分析方面，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)將政府首購(gòu)項(xiàng)目全流程信息公開(kāi)納入動(dòng)態(tài)監(jiān)管范圍[10]，以政府首購(gòu)項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)信息為基礎(chǔ)書(shū)數(shù)據(jù)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)對(duì)政府首購(gòu)項(xiàng)目的執(zhí)行情況和信息公開(kāi)情況進(jìn)行核查和動(dòng)態(tài)監(jiān)管,不斷加強(qiáng)對(duì)政府首購(gòu)業(yè)務(wù)各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度。
3.對(duì)政府首購(gòu)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督
《財(cái)政部關(guān)于實(shí)施促進(jìn)自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策的若干意見(jiàn)》中對(duì)于政府采購(gòu)的審計(jì)工作做了明確的要求，要求各級(jí)政府要對(duì)實(shí)施政府采購(gòu)的自主創(chuàng)新產(chǎn)品實(shí)行跟蹤調(diào)查，發(fā)現(xiàn)質(zhì)次價(jià)高的自主創(chuàng)新產(chǎn)品應(yīng)及時(shí)調(diào)整出自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄，并將各部門(mén)、單位執(zhí)行的自主創(chuàng)新產(chǎn)品的情況納入年度審計(jì)[11]?？梢?jiàn)，對(duì)于政府首購(gòu)的開(kāi)展過(guò)程中可能發(fā)生的違法違紀(jì)、弄虛作假、營(yíng)私舞弊等行為應(yīng)加強(qiáng)規(guī)范性、權(quán)威性、制度化的審計(jì)監(jiān)督。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”和計(jì)算機(jī)云技術(shù)的而不斷發(fā)展，“大數(shù)據(jù)”時(shí)代已經(jīng)到來(lái)。因此，天津市對(duì)于政府首購(gòu)項(xiàng)目也應(yīng)建立“大數(shù)據(jù)”時(shí)代審計(jì)監(jiān)督思路與技術(shù)方法。天津市審計(jì)部門(mén)應(yīng)充分利用“大數(shù)據(jù)”建立“大審計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)”，以大審計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)為內(nèi)容，對(duì)政府首購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行全面綜合的審計(jì)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金和公共資金等的實(shí)時(shí)監(jiān)督，并實(shí)現(xiàn)靜態(tài)的事后監(jiān)督向動(dòng)態(tài)的監(jiān)督與服務(wù)雙輪驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變。從而，從根本上提高審計(jì)監(jiān)督的效率，真正做到嚴(yán)格把控政府首購(gòu)項(xiàng)目的實(shí)施。
綜上，強(qiáng)化政府首購(gòu)及完善政府首購(gòu)政策是對(duì)創(chuàng)新發(fā)展的巨大推動(dòng)，有利于天津市創(chuàng)新型城市的創(chuàng)建，有利于服務(wù)國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的順利實(shí)施。
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劉曉純，達(dá)亞沖
（天津大學(xué) 法學(xué)院，天津 300072）
自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：政府首購(gòu)）是指對(duì)于國(guó)內(nèi)企業(yè)或科研機(jī)構(gòu)生產(chǎn)或開(kāi)發(fā)的、代表先進(jìn)技術(shù)發(fā)展方向的、首次投向市場(chǎng)的產(chǎn)品，通過(guò)政府采購(gòu)方式由政府首先采購(gòu)的行為?！按蟊妱?chuàng)新、萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)”作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略提出以來(lái)，我國(guó)進(jìn)一步明確了堅(jiān)持走中國(guó)特色自主創(chuàng)新道路。天津市召開(kāi)的第十一次黨代會(huì)明確提出加大對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的財(cái)政支持力度，明確提出天津市未來(lái)五年的工作目標(biāo)是加快建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展的現(xiàn)代化天津。政府首購(gòu)正是財(cái)政對(duì)企業(yè)創(chuàng)新政策落實(shí)的具體體現(xiàn)。其在提高企業(yè)自主創(chuàng)新能力方面發(fā)揮了無(wú)以比擬的作用。
根據(jù)天津市財(cái)政部門(mén)公布的財(cái)政收支情況，天津市今年第一季度在科技創(chuàng)新方面的財(cái)政資金支出25.2億元，同比增長(zhǎng)68.4%?？梢?jiàn)，天津市對(duì)科技創(chuàng)新在財(cái)政方面的支持不斷加大。然而，目前，天津市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的財(cái)政支持往往采用直接向扶者（如高校、科研所和企業(yè)）投入資金的工作模式。并且，首購(gòu)的也往往集中體現(xiàn)為技術(shù)含量較低的產(chǎn)品，這種嚴(yán)重缺乏精準(zhǔn)性的工作模式，從短期來(lái)看，極易造成創(chuàng)新支持的工作效率低下，甚至財(cái)政性資金的浪費(fèi)[1]。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，則是嚴(yán)重缺乏財(cái)政對(duì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新推動(dòng)作用的全局考量。筆者認(rèn)為，天津市促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資金投入方向應(yīng)進(jìn)一步向政府首購(gòu)傾斜，并應(yīng)完善政府首購(gòu)監(jiān)督制度的構(gòu)建，以保障政府首購(gòu)對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)推動(dòng)作用的發(fā)揮。
一、政府首購(gòu)制度的理論基礎(chǔ)
構(gòu)建政府首購(gòu)制度的合理性不僅在于其是政府公共職能的必然要求，還在于其也是企業(yè)自主創(chuàng)新的迫切需求。政府是企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的“支持者”。政府對(duì)于企業(yè)科技創(chuàng)新的資助，是我國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略的體現(xiàn)。政府應(yīng)為企業(yè)科技創(chuàng)新提供政策支持和宣傳支持，并且給企業(yè)科技創(chuàng)新做好平臺(tái)和做好服務(wù)。從而，幫助企業(yè)在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中搶占先機(jī)，刺激企業(yè)加大投入力度加快自主創(chuàng)新。同時(shí)，政府也是企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的最大“受益者”。創(chuàng)新的社會(huì)環(huán)境不僅培養(yǎng)了大批技術(shù)型人才，還培養(yǎng)了大批創(chuàng)新型人才，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的騰飛注入了巨大動(dòng)力。因此，政府對(duì)自主創(chuàng)新產(chǎn)品實(shí)施首購(gòu)政策，正是其促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有利工具和必然選擇。
（一）政府首購(gòu)制度是政府公共職能的必然要求
政府在應(yīng)對(duì)和解決公共事務(wù)中占有舉足輕重的地位，如果沒(méi)有高效的政府提供服務(wù)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展就不可能實(shí)現(xiàn)。作為政府職能之一的社會(huì)公共服務(wù)職能包括兩個(gè)方面：為發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境和自然環(huán)境[2]。政府首購(gòu)的公共性主要體現(xiàn)在為國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境方面。首先，政府首購(gòu)的主體具有公共性。政府是一個(gè)國(guó)家為維護(hù)和實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)和特定公共利益的政治統(tǒng)治和社會(huì)管理組織，其擔(dān)負(fù)著提高國(guó)民財(cái)富，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展等重要職能[3]。而在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，企業(yè)才是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體。為了避免政府過(guò)度干預(yù)企業(yè)自主創(chuàng)新，于是，政府首購(gòu)制度營(yíng)運(yùn)而生。這一制度不僅為企業(yè)的自主創(chuàng)新活動(dòng)提供了資金支持，還為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了良好的發(fā)展環(huán)境——為自主創(chuàng)新活動(dòng)主體的產(chǎn)品和服務(wù)提供了需求市場(chǎng)及市場(chǎng)導(dǎo)向，體現(xiàn)了政府對(duì)市場(chǎng)的調(diào)控作用。其次，政府首購(gòu)行為具有政策性。我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策以促進(jìn)高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，則政府首購(gòu)制度的構(gòu)建是國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的必然要求。因此，政府首購(gòu)是促進(jìn)企業(yè)自主創(chuàng)新的必由之路。最后，政府首購(gòu)的資金來(lái)源決定了其公共性的職能。眾所周知，政府首購(gòu)作為政府采購(gòu)在自主創(chuàng)新產(chǎn)品領(lǐng)域的具體表現(xiàn)形式，其資金流入的渠道主要是稅收。可見(jiàn)，政府首購(gòu)必須以提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)的效益為對(duì)價(jià)。
（二）政府首購(gòu)制度是企業(yè)自主創(chuàng)新的迫切需求
企業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基本單位，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要參加者，其自主創(chuàng)新活動(dòng)事關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要途徑；事關(guān)國(guó)家的核心競(jìng)爭(zhēng)力，是提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的有效手段[4]，而企業(yè)的自主創(chuàng)新需要有一定的技術(shù)基礎(chǔ)和資金實(shí)力支持。政府首購(gòu)制度的建立是企業(yè)自主創(chuàng)新的迫切需求。一方面，在自主創(chuàng)新的初期，眾多企業(yè)由于資金投入的風(fēng)險(xiǎn)和壓力往往選擇裹足不前。而政府首購(gòu)在很大程度上降低了資金投入的風(fēng)險(xiǎn)和緩解了資金籌集的壓力。詳言之，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的主要風(fēng)險(xiǎn)，即由于市場(chǎng)需求的轉(zhuǎn)變，企業(yè)研發(fā)出的新產(chǎn)品將喪失銷(xiāo)售市場(chǎng)，難以實(shí)現(xiàn)“從商品到貨幣驚險(xiǎn)的一跳”。此時(shí)，企業(yè)就會(huì)面臨巨大的經(jīng)濟(jì)損失?？梢?jiàn)，企業(yè)對(duì)政府首購(gòu)制度的渴望則顯得尤為迫切。另一方面，政府首購(gòu)可以為企業(yè)創(chuàng)造出巨大利潤(rùn)和廣闊市場(chǎng)。企業(yè)創(chuàng)新的最大動(dòng)力是對(duì)市場(chǎng)利潤(rùn)的追逐，只有當(dāng)創(chuàng)新產(chǎn)品市場(chǎng)前景經(jīng)濟(jì)預(yù)期可觀時(shí)，才能刺激企業(yè)創(chuàng)新。而政府首購(gòu)恰恰可以為企業(yè)創(chuàng)造市場(chǎng)和利潤(rùn)。有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，政府首購(gòu)所涉及的財(cái)政資金越大，創(chuàng)新的動(dòng)力也隨之更強(qiáng)。在一定意義上而言，這一舉措對(duì)提高企業(yè)自主創(chuàng)新積極性發(fā)揮了巨大的推動(dòng)作用。家喻戶曉的谷歌、戴爾和蘋(píng)果等高科技巨頭公司成立之初就是受到政府首購(gòu)資金的巨大幫助。鑒于，目前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，中小企業(yè)眾多的現(xiàn)狀。為了促進(jìn)中小企業(yè)快速成長(zhǎng)，政府首購(gòu)應(yīng)該充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能與效用，為企業(yè)資金投入和技術(shù)研發(fā)提供強(qiáng)有力保障，從而，實(shí)現(xiàn)企業(yè)創(chuàng)新能力的不斷增強(qiáng)。
二、天津市政府首購(gòu)制度的不足
（一）政府首購(gòu)制度創(chuàng)新引導(dǎo)功能乏力
天津市政府首購(gòu)制度對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)功能乏力，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是，天津市政府采購(gòu)?fù)鶅A向于直接給高校、科研所和企業(yè)投入大量資金。這種不區(qū)分對(duì)象“直接給錢(qián)”的粗放式扶持做法，不僅不利于科研項(xiàng)目與生產(chǎn)相結(jié)合，使得許多政府首購(gòu)的科研項(xiàng)目只停留在實(shí)驗(yàn)和理論階段，客觀上造成資金使用效率的低下。還將造成財(cái)政性資金的巨大浪費(fèi)，更為嚴(yán)重的是，在一定程度上將遏制自主創(chuàng)新的發(fā)展勢(shì)頭。二是，天津市政府首購(gòu)的規(guī)模相對(duì)較小。對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新支持總量不足，嚴(yán)重制約了對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的拉動(dòng)作用。
（二）政府首購(gòu)預(yù)算制度有欠缺
政府首購(gòu)預(yù)算是首購(gòu)工作的基礎(chǔ)，對(duì)于首購(gòu)具有一定的內(nèi)部約束力，是政府首購(gòu)的重要依據(jù)。而在實(shí)踐中，政府首購(gòu)?fù)Σ粡男?，其主要原因在于：預(yù)算工作缺乏分析審核細(xì)則。這就客觀上致使部分高新技術(shù)產(chǎn)品被拒之門(mén)外，使之缺乏政府首購(gòu)的合規(guī)性。這不僅不利于我國(guó)高新技術(shù)的發(fā)展，還嚴(yán)重阻礙了我國(guó)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。
（三）政府首購(gòu)監(jiān)督制度不完善
政府首購(gòu)制度審計(jì)監(jiān)督不完善主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不足。政府首購(gòu)審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)是審計(jì)人員對(duì)政府首購(gòu)事項(xiàng)作出審計(jì)結(jié)論的基礎(chǔ)，其內(nèi)容應(yīng)包括相應(yīng)的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、政策標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章制度標(biāo)準(zhǔn)等[5]。目前，天津市示范區(qū)公共財(cái)政審計(jì)監(jiān)督制度尚未建立，其嚴(yán)重限制了政府首購(gòu)政策對(duì)示范區(qū)建設(shè)的促進(jìn)作用。其次，內(nèi)部控制缺失。由于政府財(cái)政部門(mén)職權(quán)不明，“管采分離”事實(shí)上并沒(méi)有真正徹底實(shí)現(xiàn)。加之，“推諉扯皮”等問(wèn)題也弱化了內(nèi)部控制機(jī)制運(yùn)行效果。最后，外部監(jiān)督嚴(yán)重缺乏。政府首購(gòu)嚴(yán)重缺乏引進(jìn)第三方評(píng)估的機(jī)制，不僅不利于首購(gòu)工作的績(jī)效評(píng)估，還不利于社會(huì)對(duì)政府首購(gòu)工作的監(jiān)督。
三、完善政府首購(gòu)的預(yù)算制度
政府首購(gòu)預(yù)算是首購(gòu)工作的源頭，針對(duì)天津市自主創(chuàng)新產(chǎn)品的實(shí)際情況建立的政府首購(gòu)預(yù)算制度應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面：
（一）分析審核制度
筆者認(rèn)為，政府首購(gòu)預(yù)算編制應(yīng)在具體編制原則的指導(dǎo)下進(jìn)行，詳言之，政府應(yīng)在量入為出、精打細(xì)算、統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)的原則下進(jìn)行政府首購(gòu)財(cái)政預(yù)算編制。因此，在各單位具體首購(gòu)項(xiàng)目匯總完成后，市財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同科技部門(mén)在綜合分析的基礎(chǔ)上，以首購(gòu)產(chǎn)品質(zhì)量和產(chǎn)品性能的分析為重點(diǎn)，共同制定政府收購(gòu)產(chǎn)品分析審核細(xì)則。在最佳價(jià)值原則的指導(dǎo)下，市財(cái)政部門(mén)全面展開(kāi)綜合分析，從對(duì)擬首購(gòu)產(chǎn)品各項(xiàng)性能是否達(dá)標(biāo)、是否符合自主創(chuàng)新的要求、是否適合進(jìn)入政府首購(gòu)項(xiàng)目等三個(gè)角度進(jìn)行審核，在此基礎(chǔ)上開(kāi)展政府首購(gòu)預(yù)算編制工作，從而在預(yù)算編制上為政府首購(gòu)項(xiàng)目開(kāi)啟“綠色通道”[6]。同時(shí)，財(cái)政部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)政府首購(gòu)預(yù)算的透明度，增強(qiáng)政府首購(gòu)預(yù)算管理的規(guī)范性。
（二）資金專(zhuān)項(xiàng)管理制度
政府首購(gòu)預(yù)算執(zhí)行階段，實(shí)行政府首購(gòu)資金由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一管理的制度，以發(fā)揮財(cái)政預(yù)算資金保障政府首購(gòu)活動(dòng)的作用。第一，在政府首購(gòu)資金管理方面，市財(cái)政部門(mén)要簡(jiǎn)化資金撥付渠道，采取政府首購(gòu)資金由財(cái)政直接撥付的方式，避免資金交叉重疊，即財(cái)政部門(mén)按照政府首購(gòu)合同的約定，采取將政府首購(gòu)資金通過(guò)代理銀行（國(guó)有商業(yè)銀行或股份制商業(yè)銀行）直接支付給中標(biāo)供應(yīng)商的撥款方式。其中，市財(cái)政部門(mén)將首購(gòu)資金與其他采購(gòu)資金分項(xiàng)管理，并可成立政府首購(gòu)資金管理工作小組，明確規(guī)定每筆首購(gòu)資金的使用范圍——政府首購(gòu)預(yù)算項(xiàng)下納入自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄的產(chǎn)品。第二，在政府首購(gòu)工作執(zhí)行方面，在使用專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政資金進(jìn)行政府首購(gòu)時(shí)，政府采購(gòu)部門(mén)應(yīng)該組建專(zhuān)項(xiàng)工作組，將整個(gè)政府首購(gòu)工作交由工作組完成，并構(gòu)建政府首購(gòu)工作專(zhuān)項(xiàng)小組與財(cái)政部門(mén)政府首購(gòu)資金管理工作小組之間的工作銜接機(jī)制，由政府首購(gòu)工作專(zhuān)項(xiàng)小組及時(shí)向政府首購(gòu)資金管理工作小組反映政府首購(gòu)合同的履行情況，便于政府首購(gòu)資金管理工作小組首購(gòu)資金的使用和管理工作。第三，在政府首購(gòu)資金撥付方面，實(shí)行政府首購(gòu)資金專(zhuān)款專(zhuān)用制度。具體而言，由市財(cái)政部門(mén)在代理銀行按照規(guī)定開(kāi)設(shè)用于支付政府首購(gòu)資金的專(zhuān)用賬戶（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“政府首購(gòu)資金專(zhuān)戶”），在政府首購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前，市財(cái)政部門(mén)應(yīng)將預(yù)算資金撥付到政府首購(gòu)資金專(zhuān)戶，需要資金支付時(shí)，市財(cái)政部門(mén)根據(jù)政府首購(gòu)合同的履行情況，將預(yù)算資金通過(guò)政府首購(gòu)資金專(zhuān)戶一并撥付給自主創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)、生產(chǎn)單位[7]。
四、加強(qiáng)政府首購(gòu)的監(jiān)督檢查
（一）完善監(jiān)督管理體制
作為政府采購(gòu)的一種，政府首購(gòu)的運(yùn)行機(jī)制與政府采購(gòu)的運(yùn)行機(jī)制類(lèi)似，包括政府首購(gòu)項(xiàng)目的預(yù)算編制、政府首購(gòu)項(xiàng)目計(jì)劃實(shí)施、政府首購(gòu)項(xiàng)目信息公開(kāi)、政府首購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和首購(gòu)供應(yīng)商資格認(rèn)證、政府首購(gòu)合同執(zhí)行、合同風(fēng)險(xiǎn)控制、合同驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、政府首購(gòu)專(zhuān)門(mén)的統(tǒng)計(jì)體系等機(jī)制[8]。為了促進(jìn)政府首購(gòu)政策在全市范圍內(nèi)順利實(shí)施，天津市應(yīng)加快完善政府采購(gòu)的管理協(xié)調(diào)機(jī)制：應(yīng)完善和落實(shí)政府首購(gòu)的政策,發(fā)揮相關(guān)機(jī)構(gòu)指導(dǎo)、管理、協(xié)調(diào)解決相關(guān)問(wèn)題的作用。
筆者建議，應(yīng)構(gòu)建以財(cái)政部門(mén)為主要力量，科技等其他各部門(mén)緊密相互配合的監(jiān)督管理體制。財(cái)政部門(mén)可作為政府首購(gòu)行為的監(jiān)督管理部門(mén)，作為主要力量依法履行天津市政府首購(gòu)監(jiān)督職責(zé)。市財(cái)政部門(mén)協(xié)同科技部門(mén)建立財(cái)政性資金采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品制度，每年應(yīng)定期公布《自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄》并下發(fā)至各區(qū)財(cái)政部門(mén)，采購(gòu)部門(mén)在進(jìn)行采購(gòu)時(shí)嚴(yán)格依據(jù)自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄，對(duì)納入《自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄》中的產(chǎn)品優(yōu)先首購(gòu)，并由財(cái)政部門(mén)對(duì)首購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理。
（二）健全檢查監(jiān)督制度
《政府采購(gòu)法》第59條明確規(guī)定，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)即集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查。目前，天津市將審計(jì)監(jiān)督的方式作為公共財(cái)政監(jiān)督的主要方式，政府首購(gòu)政策實(shí)施過(guò)程中配套的監(jiān)督管理措施有待完善，政府首購(gòu)動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度亟待構(gòu)建。因此，天津市應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府首購(gòu)的監(jiān)督。具體而言包括以下幾個(gè)方面：
1.對(duì)政府首購(gòu)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督
筆者認(rèn)為，在政府采購(gòu)監(jiān)督過(guò)程中，除了政府采購(gòu)項(xiàng)目以及其運(yùn)作過(guò)程需要進(jìn)行監(jiān)督之外，政府采購(gòu)的整體環(huán)境更需要進(jìn)行全面的監(jiān)督，摻雜人為因素較多的政府首購(gòu)項(xiàng)目的整體環(huán)境。環(huán)境監(jiān)督包括兩個(gè)方面，即首購(gòu)內(nèi)部環(huán)境監(jiān)督和首購(gòu)?fù)獠凯h(huán)境監(jiān)督。首先，在首購(gòu)內(nèi)部環(huán)境監(jiān)督方面，市財(cái)政部門(mén)應(yīng)制定全面系統(tǒng)的、專(zhuān)門(mén)適用于政府首購(gòu)項(xiàng)目的監(jiān)督細(xì)則，并在遵循具體細(xì)則的情況下，成立采購(gòu)環(huán)境監(jiān)督專(zhuān)家組對(duì)政府首購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行考核，指導(dǎo)具體部門(mén)優(yōu)先采取專(zhuān)家評(píng)分法，強(qiáng)化對(duì)首購(gòu)環(huán)境的監(jiān)督力度[9]。其次，在政府首購(gòu)環(huán)境外部監(jiān)督方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)信息公開(kāi)工作的考核與監(jiān)督。以市財(cái)政部門(mén)為主要力量加快建設(shè)政府首購(gòu)信息公開(kāi)平臺(tái)，通過(guò)政府首購(gòu)信息公開(kāi)平臺(tái)，各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)將信息公開(kāi)情況作為對(duì)政府首購(gòu)實(shí)施情況監(jiān)督檢查的重點(diǎn)內(nèi)容,進(jìn)一步加大對(duì)政府首購(gòu)信息公開(kāi)情況的監(jiān)督檢查力度，進(jìn)一步完善對(duì)政府首購(gòu)項(xiàng)目的考核和檢查監(jiān)督體系，對(duì)在政府首購(gòu)項(xiàng)檢查察監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)存在信息公開(kāi)違規(guī)的行為，依法追究法律責(zé)任。同時(shí)，在環(huán)境監(jiān)督方面，市財(cái)政部分可創(chuàng)新監(jiān)督方式，可委托社會(huì)第三方對(duì)政府首購(gòu)項(xiàng)目信息公開(kāi)的效果進(jìn)行第三方綜合評(píng)估，評(píng)估可重點(diǎn)圍繞政府首購(gòu)信息發(fā)布平臺(tái)建設(shè)管理、信息發(fā)布和信息推送的及時(shí)性以及完整性等情況展開(kāi)，對(duì)評(píng)估結(jié)果及時(shí)通報(bào)，并形成常態(tài)化、有規(guī)律的工作機(jī)制。在評(píng)估開(kāi)展過(guò)程中，接受委托的第三方機(jī)構(gòu)在充分了解政府購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目基本情況的前提下，配合財(cái)政部門(mén)做好評(píng)價(jià)指標(biāo)體系確定、評(píng)價(jià)方法選用等工作，并政府首購(gòu)工作提供獨(dú)立客觀、專(zhuān)業(yè)完整的評(píng)價(jià)意見(jiàn)。
2.對(duì)政府首購(gòu)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督
政府首購(gòu)各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的監(jiān)督工作應(yīng)與首購(gòu)業(yè)務(wù)的開(kāi)展同時(shí)進(jìn)行。筆者認(rèn)為，在政府首購(gòu)監(jiān)督過(guò)程中，業(yè)務(wù)監(jiān)督制度應(yīng)該涵蓋整個(gè)政府首購(gòu)項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)，并應(yīng)在此過(guò)程中突出政府首購(gòu)基層管理部門(mén)的作用，使其能夠做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正差錯(cuò)。因此，根據(jù)距離最佳原則，市財(cái)政部門(mén)可授權(quán)各區(qū)財(cái)政部門(mén)實(shí)施政府首購(gòu)業(yè)務(wù)監(jiān)督，做到出現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)解決，切實(shí)保障政府首購(gòu)政策的實(shí)施效果。對(duì)政府首購(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)管主要可采取動(dòng)態(tài)監(jiān)管以及大數(shù)據(jù)分析兩種方式。在動(dòng)態(tài)監(jiān)管方面主要由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施，主要內(nèi)容包括兩個(gè)方面：第一是指對(duì)政府首購(gòu)預(yù)算和計(jì)劃編報(bào)情況的監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)市財(cái)政部門(mén)對(duì)政府首購(gòu)預(yù)算的審批以及對(duì)政府首購(gòu)資金專(zhuān)戶的管理職責(zé)，防止出現(xiàn)超采購(gòu)預(yù)算或計(jì)劃開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)的情況；第二是指對(duì)政府首購(gòu)事項(xiàng)執(zhí)行情況的監(jiān)管，在此過(guò)程中各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)與政府首購(gòu)部門(mén)保持密切聯(lián)系，對(duì)政府首購(gòu)業(yè)務(wù)的實(shí)施進(jìn)展情況進(jìn)行監(jiān)管，重點(diǎn)監(jiān)管政府首購(gòu)工作開(kāi)始前收購(gòu)部門(mén)是否按規(guī)定報(bào)財(cái)政部門(mén)審核或者備案、首購(gòu)產(chǎn)品是否嚴(yán)格符合首購(gòu)項(xiàng)目的要求等方面。在政府首購(gòu)大數(shù)據(jù)分析方面，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)將政府首購(gòu)項(xiàng)目全流程信息公開(kāi)納入動(dòng)態(tài)監(jiān)管范圍[10]，以政府首購(gòu)項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)信息為基礎(chǔ)書(shū)數(shù)據(jù)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)對(duì)政府首購(gòu)項(xiàng)目的執(zhí)行情況和信息公開(kāi)情況進(jìn)行核查和動(dòng)態(tài)監(jiān)管,不斷加強(qiáng)對(duì)政府首購(gòu)業(yè)務(wù)各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度。
3.對(duì)政府首購(gòu)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督
《財(cái)政部關(guān)于實(shí)施促進(jìn)自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策的若干意見(jiàn)》中對(duì)于政府采購(gòu)的審計(jì)工作做了明確的要求，要求各級(jí)政府要對(duì)實(shí)施政府采購(gòu)的自主創(chuàng)新產(chǎn)品實(shí)行跟蹤調(diào)查，發(fā)現(xiàn)質(zhì)次價(jià)高的自主創(chuàng)新產(chǎn)品應(yīng)及時(shí)調(diào)整出自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄，并將各部門(mén)、單位執(zhí)行的自主創(chuàng)新產(chǎn)品的情況納入年度審計(jì)[11]?？梢?jiàn)，對(duì)于政府首購(gòu)的開(kāi)展過(guò)程中可能發(fā)生的違法違紀(jì)、弄虛作假、營(yíng)私舞弊等行為應(yīng)加強(qiáng)規(guī)范性、權(quán)威性、制度化的審計(jì)監(jiān)督。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”和計(jì)算機(jī)云技術(shù)的而不斷發(fā)展，“大數(shù)據(jù)”時(shí)代已經(jīng)到來(lái)。因此，天津市對(duì)于政府首購(gòu)項(xiàng)目也應(yīng)建立“大數(shù)據(jù)”時(shí)代審計(jì)監(jiān)督思路與技術(shù)方法。天津市審計(jì)部門(mén)應(yīng)充分利用“大數(shù)據(jù)”建立“大審計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)”，以大審計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)為內(nèi)容，對(duì)政府首購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行全面綜合的審計(jì)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金和公共資金等的實(shí)時(shí)監(jiān)督，并實(shí)現(xiàn)靜態(tài)的事后監(jiān)督向動(dòng)態(tài)的監(jiān)督與服務(wù)雙輪驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變。從而，從根本上提高審計(jì)監(jiān)督的效率，真正做到嚴(yán)格把控政府首購(gòu)項(xiàng)目的實(shí)施。
綜上，強(qiáng)化政府首購(gòu)及完善政府首購(gòu)政策是對(duì)創(chuàng)新發(fā)展的巨大推動(dòng)，有利于天津市創(chuàng)新型城市的創(chuàng)建，有利于服務(wù)國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的順利實(shí)施。
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