喻君杰

（江蘇省水利工程規(guī)劃辦公室，210029，南京）

2018年4月14日中共中央國務院批復 《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》（以下簡稱“雄安新區(qū)規(guī)劃”）。該規(guī)劃是在我國確立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享新發(fā)展理念，將生態(tài)文明納入“五位一體”總體布局，深化黨和國家機構改革，全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，著力推動高質(zhì)量發(fā)展背景下完成的，在空間布局構建、城市風貌塑造、生態(tài)環(huán)境打造、智慧新城建設、安全體系構筑、規(guī)劃實施保障等與水利規(guī)劃關聯(lián)的內(nèi)容上有大量的創(chuàng)新，由此可窺見政府治理理念與治理體系趨勢性變化及其在規(guī)劃上的反映，尤其是國土空間規(guī)劃、自然資源管理、規(guī)劃管理體系等創(chuàng)新實踐，將成為規(guī)劃編制的基本遵循，引領規(guī)劃工作的變革。學習雄安新區(qū)規(guī)劃，結合江蘇水利規(guī)劃工作實際，談點認識思考。

一、將河湖與水利工程融入國土空間管控

空間規(guī)劃是現(xiàn)代國家政府進行國土治理的核心手段，主體功能區(qū)戰(zhàn)略是國土空間有序發(fā)展的重大戰(zhàn)略。雄安新區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間，構建藍綠交織、和諧自然的國土空間格局。其中，將水資源水環(huán)境承載能力作為剛性約束條件確定國土開發(fā)利用強度，將水域作為重要生態(tài)空間實施嚴格保護，將重要湖淀和河道水系作為城市特色風貌塑造、組團式城鄉(xiāng)空間結構生態(tài)隔離帶和景觀廊道建設的重要依托，并明確要求加強各類規(guī)劃控制線的銜接，實現(xiàn)多規(guī)合一。這些做法，體現(xiàn)了以國土空間開發(fā)保護制度為核心的生態(tài)文明制度改革要求，體現(xiàn)了主體功能區(qū)在國土空間管理中的基礎性地位和戰(zhàn)略性效用，體現(xiàn)了推進多規(guī)合一、統(tǒng)籌國土空間用途管制的改革方向。這些做法也說明，水作為基礎性的自然資源、戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源、環(huán)境和生態(tài)的基本要素，在主體功能區(qū)制度中具有基礎性約束地位；河湖作為水的容蓄空間與輸移通道、生物生存空間、環(huán)境凈化空間、景觀娛樂空間，在城市特色風貌塑造、城鄉(xiāng)空間布局中具有關鍵性支撐作用。因此，既需要強調(diào)對水資源條件與洪澇特性的分析，以及對防洪、供水等戰(zhàn)略性規(guī)劃布局的研究，發(fā)揮水利規(guī)劃在國土空間及城鄉(xiāng)發(fā)展布局中的控制性作用；更需要加強對河湖及水利工程的管護，并將其納入國土空間統(tǒng)一管控體系實施嚴格管理，保持河湖與水利工程空間完整、功能完好，保證其長期穩(wěn)定發(fā)揮效用。

江蘇一直重視河湖管護類規(guī)劃。2006年完成江蘇省湖泊保護規(guī)劃，劃定了省管湖泊保護范圍。2010年完成江蘇省水系規(guī)劃，對河湖進行了分類分級，明確了流域性河道、區(qū)域性骨干河道、重要跨縣與縣域河道的分級事權。目前正在結合河湖與水利工程劃界確權工作，推進典型河道管理保護規(guī)劃編制，常州市2016年完成的水系規(guī)劃劃定了鄉(xiāng)級以上河流的管理保護范圍。江蘇還在流域性河湖、重要河流入海河口實施了規(guī)劃保留區(qū)、規(guī)劃治導線制度，對河湖管理發(fā)揮了很好的作用。但大部分水利規(guī)劃沒有提供精準的空間管理范圍，中小河流規(guī)劃同意書、規(guī)劃保留區(qū)制度覆蓋面還不夠廣。建議更加重視河湖與水利工程空間管護范圍的確定，并將其融入國土空間管控體系。

一是加強河湖與水利工程空間規(guī)劃研究。按照水利部關于水生態(tài)空間規(guī)劃工作的部署要求和有關技術規(guī)定，在防洪、除澇、供水等綜合布局研究的基礎上，結合河湖與水利工程劃界確權成果，提出河湖與水利工程的管理保護范圍，并與其他涉河規(guī)劃進行綜合研究，實現(xiàn)空間融合。

二是按“一張圖”精度要求確定河湖與水利工程空間要素。包括水利分區(qū)、河湖與水利工程管理保護范圍、水功能區(qū)劃、飲用水水源地保護范圍、岸線區(qū)劃、砂石資源利用區(qū)劃、規(guī)劃保留區(qū)與規(guī)劃治導線等界線和參數(shù)，滿足多規(guī)融合技術銜接要求和多規(guī)合一精度要求。

三是建立水利參與 “多規(guī)合一”的協(xié)作機制與平臺。在國家空間管控平臺與制度建設總體框架內(nèi)，進一步研究水利空間要素管理的體制與機制，與相關部門共同研究建立規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機制與空間要素統(tǒng)一管控平臺，有效實施水利空間要素管控。

二、將生態(tài)環(huán)境作為河湖治理戰(zhàn)略目標

雄安新區(qū)規(guī)劃融合城水林田淀等特色要素，塑造新時代城市風貌，打造優(yōu)美自然生態(tài)環(huán)境。在城市風貌塑造中，凸顯了河湖的支撐作用，尤其是在城市起步區(qū) “北城、中苑、南淀”的空間格局中，以白洋淀為核、以河道水系為脈，塑造水鄉(xiāng)生態(tài)苑囿，展現(xiàn)水域生態(tài)景觀，拓展濱水活動空間。在城市生態(tài)環(huán)境建設中，強調(diào)了河湖是其建設重點，要求做好白洋淀生態(tài)環(huán)境保護，明確了退耕還淀、環(huán)境治理、生態(tài)修復等治理任務，要求恢復“華北之腎”功能；依托河道水系建設生態(tài)隔離帶和綠色生態(tài)廊道，并與大型森林板塊銜接，發(fā)揮護藍、增綠、通風、降塵等作用。這樣做，既說明河湖在城市風貌塑造和生態(tài)環(huán)境建設中具有關鍵作用，更表明在生態(tài)文明建設進程中要把生態(tài)環(huán)境建設作為河湖治理的重點任務。

江蘇較早遭遇了河湖水質(zhì)污染和生態(tài)退化問題，2017年省委省政府制定了 《江蘇省生態(tài)河湖行動計劃（2017—2020年）》， 將其作為河湖整治和水污染防治攻堅戰(zhàn)的抓手，通過實施水安全保障、水資源保護、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復等行動，改善水環(huán)境，修復水生態(tài)，保障水安全。由于對生態(tài)環(huán)境治理在河湖治理中的目標定位認識不夠統(tǒng)一，生態(tài)環(huán)境建設尚未成為水利部門安排投資的主要方向，相關水利規(guī)劃還需要在理念上實現(xiàn)突破。以太湖為例，為了防洪需要，修建了環(huán)湖大堤，迎水面多采用陡峭的直立式擋墻和漿砌塊石護坡結構，不僅阻隔了水陸生態(tài)系統(tǒng)的聯(lián)系，也加劇了風浪對近岸基底的侵蝕。在圍湖造田、環(huán)湖大堤修筑等多重因素共同影響下，太湖湖濱帶菱、蓮、葦?shù)榷喾N水生植物面積驟減，其中蘆葦面積及產(chǎn)量由20世紀50年代的 73.3 km2、10萬 t，縮減為 20世紀80 年代的 15 km2、2.7 萬 t，而 2008 年全太湖挺水植物面積僅為6.38 km2，破壞了原有的生態(tài)系統(tǒng)結構，水質(zhì)凈化和生物養(yǎng)護等功能退化。2007年太湖供水危機后，濱湖帶重構依然未能納入太湖水環(huán)境綜合治理方案。建議更加重視河湖對城鄉(xiāng)風貌塑造和生態(tài)環(huán)境建設的作用，全面推進生態(tài)河湖建設，進一步提升河湖的綜合功能。

一是加強水利治理布局與城市風貌、空間格局的協(xié)同研究。既要重視水利功能的發(fā)揮，也要堅持生態(tài)優(yōu)先原則，兼顧城鄉(xiāng)綜合發(fā)展要求，明晰河湖治理保護的戰(zhàn)略定位，進行超前布局，實施長期管控。

二是將環(huán)境治理和生態(tài)修復納入河湖治理戰(zhàn)略目標。開展河湖生態(tài)特性調(diào)查研究，研究水利治理與環(huán)境治理、生態(tài)修復之間的協(xié)同關系，提出河湖綜合治理目標。如在太湖等淺水型湖泊，需要重視湖濱生態(tài)帶的建設，采取底泥疏浚、生境改善、生物恢復、生態(tài)調(diào)控、景觀提升等綜合措施，發(fā)揮其污染凈化、藻類捕集與抑制、堤岸加固與消浪、生物養(yǎng)護、景觀旅游等功能。

三是研究水利工程生態(tài)調(diào)度規(guī)則。合理確定河湖生態(tài)水量、流量、水位，融合防洪調(diào)度、供水調(diào)度、生態(tài)調(diào)度要求，制定統(tǒng)一調(diào)度規(guī)則，開展常態(tài)化調(diào)度，改善生態(tài)環(huán)境。

此外，雄安新區(qū)規(guī)劃要求藍綠占比穩(wěn)定在70%，大量藍綠空間以河湖為脈，成塊成帶，貫通成網(wǎng)。上述理念如能在其他城鄉(xiāng)規(guī)劃中落實，河湖沿岸和連通區(qū)域的綠色空間將大為增加，水利規(guī)劃中可研究利用，發(fā)揮其調(diào)蓄洪澇、涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、養(yǎng)護生態(tài)的作用。

三、按智能化管理一體化服務方向規(guī)劃水利工程運行體系

雄安新區(qū)規(guī)劃提出數(shù)字城市建設目標，要求數(shù)字城市與現(xiàn)實城市同步規(guī)劃、同步建設，適度超前布局智能基礎設施，推動全域智能化應用服務實時可控，建立健全大數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理體系，打造具有深度學習能力、全球領先的數(shù)字城市。在城市安全和應急防災體系建設部分，要求運用區(qū)域協(xié)同、層級設防、智慧防災、立體防護的防災策略，抓住規(guī)劃建設運營關鍵環(huán)節(jié)，超前布局、高質(zhì)量建設、高效率管理，構建安全韌性的保障體系。在交通設施和綜合應急體系運營中都提出了一體化原則要求。水利作為城鄉(xiāng)重要基礎設施，需要按照智能化管理、一體化服務方向實施規(guī)劃建設運營。

江蘇省水利廳于2016年出臺了推進“智慧水利”建設工作意見，編制了江蘇省“十三五”水利信息化發(fā)展規(guī)劃，推進江蘇“智慧水利”建設。但目前各水系片區(qū)水利規(guī)劃中有關信息化規(guī)劃內(nèi)容總體較為常規(guī)，有關工程運行管理體系建設大多也沒有突破現(xiàn)有管理模式，單獨編制的有關應用系統(tǒng)建設實施方案對規(guī)劃水利工程常?？紤]不足，帶來水利規(guī)劃與智能運行之間的脫節(jié)。建議更加重視水利工程體系智能化管理一體化服務規(guī)劃工作，提升水利工程安全運行水平。

一是建設智能化水利管理基礎設施。統(tǒng)籌考慮已建和規(guī)劃水利工程運行與服務要求，按照“標準統(tǒng)一、互聯(lián)互通、廣泛共享、深度融合”原則規(guī)劃“智慧水利”框架，高度整合水利信息資源，通過物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)+、云計算等新技術，建設智能感知系統(tǒng)、智慧云服務中心、智慧業(yè)務應用系統(tǒng)，基于水利大數(shù)據(jù)，形成具有模擬分析、智能優(yōu)選、深度學習能力的水利業(yè)務應用系統(tǒng)，實現(xiàn)水利信息資源共享和智慧管理。

二是設立一體化水利管理服務機構。瞄準一體化服務方向，按照標準化、扁平化、物業(yè)化建設原則，統(tǒng)籌各類已建和規(guī)劃的水利工程設施，規(guī)劃水利管理服務機構及其運行模式，并注重與城市建設綜合管理機構協(xié)同融合，提高工程管理效能。

三是建立以流域水系為單元的統(tǒng)一調(diào)度平臺。流域水系是水資源產(chǎn)匯蓄泄的單元，流域水系內(nèi)各項水利工程調(diào)度運行相互影響，如在平原河網(wǎng)地區(qū)，由于排澇泵站的無節(jié)制建設和統(tǒng)籌調(diào)度不夠，帶來區(qū)域“中雨量、高水位、大防汛”的嚴峻局面，迫切需要以流域水系為單元，規(guī)劃建設統(tǒng)一監(jiān)測、監(jiān)控和調(diào)度平臺，強化統(tǒng)一調(diào)度與運行監(jiān)管，合理分攤洪水風險、干旱風險，科學實施控污減污調(diào)度運行，提高綜合減災效益。

四、按精細化要求改進水利規(guī)劃編制體系

雄安新區(qū)規(guī)劃提出堅持以規(guī)劃綱要為統(tǒng)領、以控制性詳細規(guī)劃為重點、以專項規(guī)劃為支撐，形成全域覆蓋、分層管理、分類指導、多規(guī)合一的規(guī)劃體系；按照把每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚后再開工建設的要求，結合建設時序，深化細化控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃及各類專項規(guī)劃。對規(guī)劃編制體系建設和規(guī)劃深度提出了新的要求。

江蘇一直重視水利規(guī)劃工作，建立了較為完善的水利規(guī)劃內(nèi)容體系、管理體系和實施體系，水利規(guī)劃在確定城鄉(xiāng)建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等國土開發(fā)利用布局，指導水旱災害防治、水資源開發(fā)利用與節(jié)約保護、河湖治理管理保護，以及制定水戰(zhàn)略和政策等方面，一直發(fā)揮著引領作用，但對照新時期政府強化規(guī)劃精細管控的要求，還存在一些問題。

從分專業(yè)類型規(guī)劃關系看，水法、防洪法、水污染防治法、水土保持法規(guī)定了大量的水利規(guī)劃編制任務，但不同類型規(guī)劃間的工作邊界、銜接協(xié)調(diào)關系不夠清晰。從分層級規(guī)劃關系看，同一類型規(guī)劃，常常是不同尺度流域水系、不同層級行政區(qū)域都在編制規(guī)劃，不同層級規(guī)劃間的工作邊界不夠清晰，分層劃分依據(jù)缺失，分層規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)程序與標準也較為原則。從規(guī)劃審查審批看，一些水行政主管部門內(nèi)部未能實現(xiàn)規(guī)劃統(tǒng)一管理，不同層級水利規(guī)劃管理部門間審查報備管理不嚴格，規(guī)劃審查工作不夠深入，規(guī)劃內(nèi)容體系不協(xié)調(diào)現(xiàn)象較為普遍。從規(guī)劃深度看，由于沒有區(qū)分規(guī)劃綱要和控制性詳細規(guī)劃，更沒有修建性詳細規(guī)劃，規(guī)劃工作的深度把握受人為因素影響大，常常是宏觀把握不準、微觀指導難到位，規(guī)劃的可操作性大打折扣。建議加強新時期水利規(guī)劃體系研究，提高水利規(guī)劃管理水平。

一要完善水利規(guī)劃內(nèi)容體系。根據(jù)分級水利區(qū)劃、行政管理層級、水利專業(yè)劃分等，研究水利規(guī)劃內(nèi)容體系，突出流域綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃等重點規(guī)劃的指導性地位，強化行政區(qū)域規(guī)劃、支流水系規(guī)劃、城市水利規(guī)劃、農(nóng)村水利規(guī)劃及其他實施性水利專項規(guī)劃的精細化水平，與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理相銜接，推行行政區(qū)域水系控制性詳細規(guī)劃，并明確各類型、各層級規(guī)劃的工作邊界與銜接關系，提高水利規(guī)劃成果的系統(tǒng)性。

二要健全水利規(guī)劃與相關規(guī)劃的協(xié)調(diào)關系。重點強化水利規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃等規(guī)劃的銜接，明確銜接內(nèi)容、技術標準、工作機制，提高水利規(guī)劃與相關規(guī)劃的協(xié)調(diào)性，也提高水利規(guī)劃的可實施性。

三是重視規(guī)劃技術標準和規(guī)劃建設技術管理規(guī)定的編制。強化綜合規(guī)劃對專業(yè)專項規(guī)劃、流域規(guī)劃對內(nèi)部支流規(guī)劃和行政區(qū)域水利規(guī)劃、規(guī)劃綱要對控制性詳細規(guī)劃的技術指導和控制，提高上級規(guī)劃對下級規(guī)劃的指導性以及各類各層級水利規(guī)劃的協(xié)調(diào)性。

四是強化水利規(guī)劃管理。加強水利規(guī)劃審查，健全規(guī)劃跟蹤評價機制，強化下一層級規(guī)劃與重大項目報備制度，規(guī)范涉水工程項目水影響評價、水工程項目規(guī)劃論證，提高水利規(guī)劃的權威性和剛性約束。

五、結 語

水利基礎設施網(wǎng)絡建設與安全運行、河湖管理保護與綜合功能發(fā)揮是水利行業(yè)的核心職能，在國家強化國土空間用途統(tǒng)一管制、推進治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下，學習雄安新區(qū)規(guī)劃做法，需要改進江蘇水利規(guī)劃編制體系，進一步提高水利規(guī)劃在強化河湖與水利工程空間管控、提升河湖生態(tài)環(huán)境功能、推進水利工程體系的智能化管理運行等方面的作用，為促進水利高質(zhì)量發(fā)展、實現(xiàn)水利治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供規(guī)劃保障。

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