魏　瓊

(華東政法大學 法律學院，上?！?00042)

一、問題的提出

2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議正式通過的《中華人民共和國憲法修正案》，對我國1982年憲法作出了21條修改，其中11條與設立監(jiān)察委員會有關。如該修正案在國家機構(gòu)一章中增加了一節(jié)“監(jiān)察委員會”，就國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會的性質(zhì)、地位、名稱、人員組成、任期任屆、領導體制、工作機制等作出規(guī)定。3月20日上午，在第十三屆全國人大一次會議第八次全體會上，《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱“《監(jiān)察法》”)經(jīng)表決通過，自公布之日起施行。其中，第1條中明確規(guī)定，“根據(jù)憲法，制定本法”。至此，框定了當下的國家監(jiān)察體制改革與監(jiān)察法治建設應當合憲、依法而為。

國家監(jiān)察體制改革是“憲制變遷”*秦前紅、葉海波等：《國家監(jiān)察制度改革研究》，法律出版社2018年版，第16頁。>，它既要推動全面從嚴治黨向前發(fā)展，又要加強對公權(quán)力的監(jiān)督。2018年修改后的憲法以最高法律權(quán)威的形式確立了監(jiān)察權(quán)力體系的合法性，為我國監(jiān)察制度有序建構(gòu)與合法運行奠定了的基礎。

隨后頒行的《監(jiān)察法》共九章69個條文，由組織法和程序法兩個部分構(gòu)成，其中，第一章總則、第二章監(jiān)察機關及其職責和第三章監(jiān)察范圍和管轄，是組織法的內(nèi)容，規(guī)定了監(jiān)察機關的職能定位和組織體系；第四章監(jiān)察權(quán)限、第五章監(jiān)察程序、第六章反腐敗國際合作，是程序法的內(nèi)容，仍是以監(jiān)察機關為中心，與它的監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和處置權(quán)三大權(quán)力相對應，規(guī)定有三大程序：監(jiān)督、調(diào)查和處置程序。第七章對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的監(jiān)督、第八章法律責任，兼具實體與程序法的內(nèi)容。

這部新法在法律層面總結(jié)了中國改革開放以來開展權(quán)力監(jiān)督和反腐敗斗爭經(jīng)驗，實現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)從紀檢監(jiān)察到國家監(jiān)察的脫胎換骨的革新和法治化轉(zhuǎn)型。當下，事關我國監(jiān)察體制改革與監(jiān)察法治建設成敗，就在于能否有效地實施《監(jiān)察法》，以實現(xiàn)制度反腐、法治反腐。這項重大國家權(quán)力的配置，相關法律制度的實施需要從以下三方面進行考量：一是權(quán)力功能考量，監(jiān)察權(quán)力配置的基本思路是什么，即在反腐敗過程中監(jiān)察機關要發(fā)揮什么法律職能；二是權(quán)力格局考量，國家權(quán)力重新配置對于現(xiàn)有國家權(quán)力格局的影響，是擴張還是限縮了既有的國家權(quán)力，即監(jiān)察機關權(quán)力配置的模式選擇與職責職權(quán)的權(quán)限邊界在哪里；三是權(quán)力運行考量，監(jiān)察機關行使監(jiān)察權(quán)應當遵循什么樣的程序，是否需要與其他權(quán)力行使程序相協(xié)調(diào)，是否需要外部力量的協(xié)作與合作，特別是如何強化對監(jiān)察權(quán)自身的監(jiān)督制約。

作為中國特色監(jiān)察法治體系的創(chuàng)舉之一，新誕生的監(jiān)察機關必須積極回應上述三方面的問題，這些問題可以歸結(jié)為一個最為基本的問題，即如何對國家的監(jiān)察權(quán)進行法治化設置與合理規(guī)范？

二、監(jiān)察機關的存在意義

(一)監(jiān)察機關的沿革

觀今宜鑒古，無古不成今。在中國歷史上，穩(wěn)中有變的傳統(tǒng)監(jiān)察制度形成了自己的發(fā)展邏輯。*武夫波：《中國監(jiān)察制度的邏輯、傳統(tǒng)與意義》，《國家行政學院學報》2017年第6期。與之相向的古代監(jiān)察機關亦有自己的特色，發(fā)掘中國監(jiān)察機關的傳統(tǒng)資源對當下科學把握監(jiān)察機關的法律地位，無疑有一定的啟發(fā)與警示意義。

在中國古代，監(jiān)察機關的沿革、傳承及演進歷程，大體可以分為七個時期。西周時期，有專職監(jiān)察官員，稱為小宰、宰夫或御史，分屬于天管冢宰及春官宗伯之下。這些官職機構(gòu)僅具備初步的監(jiān)察意義。*魏建新：《我國古代監(jiān)察機構(gòu)之演變及其法治意義》，《廣西政法管理干部學院學報》2004年第1期。春秋戰(zhàn)國時期，秦、趙、魏、齊等國，在郡縣設立御史之職用以監(jiān)察地方。但也有學者認為“這一時期的監(jiān)察還不屬于嚴格意義上的御史監(jiān)察制度”*李鐵：《中國文官制度》，中國政法大學出版社1989年版，第282頁。。秦統(tǒng)一六國后，開創(chuàng)了中國古代監(jiān)察制度的先河。在中央設御史大夫，御史大夫之下有御史丞、御史中丞、侍御史、監(jiān)御史等，組成御史府。兩漢時，監(jiān)察機關進一步發(fā)展，形成御史臺制。漢武帝創(chuàng)立了刺史制度，根據(jù)朝廷發(fā)布的《六條問事》，刺史行使監(jiān)察權(quán)。*張晉藩：《中國古代監(jiān)察機關的權(quán)力地位與監(jiān)察法》，《國家行政學院學報》2016年第6期。不過，需指出的是東漢以后，刺史由監(jiān)察官變成了地方的軍政長官，隋朝以后已變?yōu)樾姓賳T，再無監(jiān)察職權(quán)。魏晉時期，基本沿襲漢代的御史臺制，實行御史臺總轄、中丞司、隸分置原則。隋唐時期，監(jiān)察體系臻于完備。隋朝設立“三臺”，即作為中央監(jiān)察機構(gòu)的御史臺；作為監(jiān)察地主官吏的司吏臺和謁者臺；同時，還設有監(jiān)察皇帝過錯的言諫官。唐朝御史臺的地位明顯高于其他府衙，直接向皇帝負責。*錢大群、艾永明：《唐代行政法律研究》，江蘇人民出版社1996年版，第60頁。在御史臺下分設臺院、殿院、察院三院，形成一臺三院體制。另設有轉(zhuǎn)運使，鹽鐵使等特設的監(jiān)察機構(gòu)，并以專職設置言諫官，且在所有的行政機關內(nèi)部設立勾檢制度，以監(jiān)督百官為政。宋元時期，宋承襲唐制，仍設一臺三院，監(jiān)察御史的任命從唐朝由宰相任命或舉薦，改為皇帝親自任命，并設立“通判”專門從事監(jiān)察地方官員及其所屬的部吏。*黃崇岳：《中國歷朝行政管理》，中國人民大學出版社1998年版，第553-554頁。元朝改一臺三院為一臺兩院，撤銷臺院，將其職權(quán)并入察院，改殿院為殿中司，形成御史臺下轄殿中司、察院的體制；御史臺與中書省、樞密院、尚書省平級，在地方派出臨時監(jiān)察機構(gòu)“行御史臺”，下轄各道監(jiān)察機關。此外，元還設肅政廉訪司，負責監(jiān)察一切干擾官府正常活動的行為。*張晉藩：《中國古代監(jiān)察思想制度與法律論綱——歷史的經(jīng)驗》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。

至明清時期，監(jiān)察機關的名稱、職權(quán)等發(fā)生了重大變化。明朝將監(jiān)察權(quán)力一體化，集中并加強了監(jiān)察權(quán)。改御史臺為都察院，作為全國最高監(jiān)察機關，都察院內(nèi)專設監(jiān)察御史118人，監(jiān)察各省。在都察院系統(tǒng)之外，專設六科給事中，對六部進行監(jiān)察；地方監(jiān)察官設十三道監(jiān)察御史，專掌地方監(jiān)察。此外，如巡按、巡撫和總督等，充當臨時的監(jiān)察機構(gòu)。清朝基本沿用明代都察院、六科、十三道(增列十五道)的監(jiān)察體制，但明確規(guī)定科、道均隸屬于都察院，使監(jiān)察系統(tǒng)在體制上歸于統(tǒng)一。*王士偉：《中國行政法制史》，陜西人民出版社1993年版，第324頁。清雍正以后，將六科給事中并于都察院，與各道監(jiān)察御史合稱“科道”，分別負責京內(nèi)外官吏的糾察，從而解決了系統(tǒng)上的重疊，提高了監(jiān)察機關的監(jiān)察效能。*蒲堅：《中國古代行政立法》，北京大學出版社1990年版，第499頁。

顯見，中國古代的監(jiān)察形成了“一種以御史臺或都察院為主體的多層次、多元化的網(wǎng)絡嚴密的全方位監(jiān)察體制”*張晉藩、李鐵：《中國行政法史》，中國政法大學出版社1991年版，第69頁。，其監(jiān)察對象既不是君主，也不是民眾，而是封建官僚機構(gòu)中的各級大小官吏。雖然傳統(tǒng)中國是以德禮為主要治理手段，對于朝廷官員可能的偏私和錯誤行為，卻并未寄希望于依靠官員的道德自律來實現(xiàn)政治清明，而是基于認識到人性的弱點主張通過制度的方式予以補救。*儲建國：《中國監(jiān)察制度及其理論的傳承和發(fā)展》，《中國黨政干部論壇》2017年第2期。古代監(jiān)察權(quán)及監(jiān)察機關由此應運而生，有關監(jiān)察的法律體系因此相當完備。

(二)監(jiān)察機關的流變

古代監(jiān)察機關的發(fā)展史充分表明，在治理國家過程中，監(jiān)察機關不僅具有存在的必然性，而且還有傳承與借鑒的意義。

民國時期，依據(jù)孫中山“五權(quán)”憲法理論建立起來的國家機構(gòu)中，行使監(jiān)察權(quán)的“監(jiān)察院”就源自中國封建官僚制度中的御史臺。其時，南京國民政府在總統(tǒng)之下設立五院，即立法院、行政院、司法院、監(jiān)察院、考試院。這一時期民國政府的監(jiān)察組織體系甚為嚴密。*胡斌：《孫中山的監(jiān)察思想概述》，《湖北教育學院學報》2007年第7期。

與此同時，1931年成立的中華蘇維埃共和國人民委員會內(nèi)部就設立了工農(nóng)檢察人民委員部，作為最高監(jiān)察機構(gòu)，該機構(gòu)有五項職責，包括監(jiān)督各級蘇維埃機關的政策執(zhí)行、人事任免、貪污受賄等內(nèi)容，工農(nóng)檢察人民委員部不同于歷史上類似機構(gòu)的最大特點就是引入了群眾監(jiān)督，該部下面設有控告局、群眾法庭、工農(nóng)通信員和輕騎隊等群眾性監(jiān)察沮織。延安時期，中國共產(chǎn)黨建立了陜甘寧邊區(qū)政府，沒有建立類似蘇維埃共和國時期的工農(nóng)檢察機構(gòu)，監(jiān)察職責主要由邊區(qū)參議會行使。解放戰(zhàn)爭時期，1948年，華北人民政府設立人民監(jiān)察院，負責檢查各級行政機關、司法機關和公營企業(yè)的工作情況，檢舉上述機關工作人員的違法失職行為，接受人民對有關機關和人員的控訴和揭發(fā)，并行使調(diào)查權(quán)和一定的行政處分權(quán)。

新中國建立后，監(jiān)察機關設置經(jīng)歷了一個相當曲折的過程，大致可以分三個時期。一是建國初期的人民監(jiān)察委員會；二是1954年憲法框架下的監(jiān)察部；三是1982年憲法至今的紀檢、監(jiān)察合署辦公，監(jiān)督權(quán)力分散于不同的國家機構(gòu)之中。1986年11月15日，第六屆全國人大常委會第十八次會議根據(jù)國務院的提請決定設立監(jiān)察部，國家行政監(jiān)察體制才得以確立。1988年，全國縣級以上各級政府中設立了相應的行政監(jiān)察機構(gòu)。1990年，《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》通過，從法律制度上明確了監(jiān)察機構(gòu)的行政屬性和職責。*韓大元：《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，《法學評論》2017年第3期。1997年通過了《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，開啟了我國行政監(jiān)察制度的法治完善過程。2016年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過全國人大常委會作出《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》(以下簡稱“《試點決定》”)，標志著我國監(jiān)察體制改革的正式啟動。2017年11月4日，全國人大常委會作出《全國人民代表大會常務委員會關于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，指出“為最后完成監(jiān)察體制改革，必須制定《監(jiān)察法》”。11月7日，全國人大常委會正式公布《監(jiān)察法》草案，向社會公開征詢意見。

長期以來，我國繼承前蘇聯(lián)的監(jiān)察模式，權(quán)力監(jiān)督是分散在不同國家機構(gòu)之中，形成黨內(nèi)巡查、行政監(jiān)察、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督的反腐敗格局。其中，黨內(nèi)紀律檢查機構(gòu)通過與國家行政監(jiān)察機構(gòu)合署辦公，這一模式對于改革開放初期打擊貪污腐敗和糾正不正之風起到了積極的作用。隨著權(quán)力腐敗形勢的嚴峻，自黨的十八大以來，紀檢監(jiān)察機構(gòu)查處了大量的貪污腐敗案件，但“漏監(jiān)”、“虛監(jiān)”、“難監(jiān)”的情況仍無法避免。況且，在前一輪改革中，國家紀檢監(jiān)察機關的地位雖有所提升，卻仍有進一步提升的空間，與其合署辦公的行政監(jiān)察機構(gòu)在國家機構(gòu)中的地位，也有相應提升的必要，亟待從一個單純的行政機構(gòu)變成一個獨立的權(quán)力部門。黨的紀律檢查機構(gòu)是由黨的代表大會選舉產(chǎn)生的，國家監(jiān)察機構(gòu)也應由國家權(quán)力機構(gòu)選舉產(chǎn)生，這樣一種制度安排既需要符合中國共產(chǎn)黨相關的政治理念，也有利于汲取以往監(jiān)察體制經(jīng)驗，實現(xiàn)國家監(jiān)察的集中統(tǒng)一與廉政建設。

(三)監(jiān)察機關的價值

中國監(jiān)察機關的發(fā)展史不是簡單的變遷史，梳理監(jiān)察機關的沿革與監(jiān)察機關權(quán)力的演變，從中汲取監(jiān)察機關的設立與運行的經(jīng)驗與教訓，對當前國家監(jiān)察體制改革和監(jiān)察機關法治建設而言，具有重要的價值和意義。

一方面，以史為鑒，對于監(jiān)察機關的組建與運作，不妨從以下六個角度把握：

一是監(jiān)察機關有存在的必要。中國古代監(jiān)察機關本質(zhì)上是專制、人治的產(chǎn)物，但它的存在凝聚了中國人的政治智慧，對于發(fā)揮官吏的職能、提高官吏的素質(zhì)、保證中央集權(quán)制的國家機器的有效運轉(zhuǎn)，均有著一定的積極作用。當下，國家監(jiān)察制度的改革與完善，關鍵在于加強對監(jiān)察機關的法制建設，惟有正面肯定并有效發(fā)揮監(jiān)察機關存在的法治意義，國家監(jiān)察體制才能發(fā)揮積極的作用。

二是確保監(jiān)察機關的獨立性極為重要。發(fā)揮監(jiān)察制度的有效作用，首要之舉就是要確保監(jiān)察機關能獨立地行使其監(jiān)察職權(quán)，避免其它權(quán)力非法干涉。*參見魏建新：《我國古代監(jiān)察機構(gòu)之演變及其法治意義》，《廣西政法管理干部學院學報》2004年第1期。

三是監(jiān)察官吏的職位不高卻必須擁有重權(quán)。中國古代對監(jiān)察官實行位卑權(quán)重加厚賞制度。此舉有利于防止監(jiān)察權(quán)力的膨脹，同時也有利于避免監(jiān)察機構(gòu)蛻變?yōu)樾姓聞諜C關。歷代監(jiān)察機關的名稱一再變化，甚至有的監(jiān)察機關最后竟演變成為行政事務機關，其原因之一就是監(jiān)察機關的地位過高，監(jiān)察官員的官階也很高，以至于在監(jiān)察實踐中就極易取代被監(jiān)察的機關，插手處理具體事務，悖離了本來的監(jiān)察職能。

四是監(jiān)察機關的設立必須精簡高效。中國古代從宋代以后監(jiān)察機關的演變表明，監(jiān)察機關的設立易產(chǎn)生一些副作用，如廣設各種監(jiān)察機構(gòu)，有的監(jiān)察機關淪為某些監(jiān)察官吏謀取私利，爭奪權(quán)力的工具，監(jiān)察官吏因其處于不同的系統(tǒng)而排斥異己、掩飾同黨，加劇了政治混亂。

五是監(jiān)察機關的設立和監(jiān)察活動必須以法律形式明示規(guī)定。在鑄造強有力的監(jiān)察機關過程中，宜以組織法規(guī)范監(jiān)察機關的產(chǎn)生、監(jiān)察職責及權(quán)限，避免形成權(quán)力巨大的秘密監(jiān)察組織；宜以程序法規(guī)范監(jiān)察活動，防止監(jiān)察機關濫用監(jiān)察權(quán)乃至超越監(jiān)察權(quán)等職權(quán)違法情形的發(fā)生，實現(xiàn)反腐敗目標，以切實保障人權(quán)為監(jiān)察最終歸宿。

六是必須建立起嚴密的監(jiān)察法治體系。中國古代較為完備的監(jiān)察組織體系表現(xiàn)為把中央監(jiān)察機構(gòu)與地方監(jiān)察機構(gòu)，一般監(jiān)察機構(gòu)和專門監(jiān)察機構(gòu)，常設監(jiān)察機構(gòu)和臨時監(jiān)察機構(gòu)相結(jié)合，特別是發(fā)揮了專門監(jiān)察機構(gòu)和臨時監(jiān)察機構(gòu)在監(jiān)察中的作用，形成了遍布于全國的監(jiān)察網(wǎng)絡。這一組織架構(gòu)有利于集中統(tǒng)一行使監(jiān)察權(quán)，提高監(jiān)察的權(quán)威性，同時在法定范圍內(nèi)實現(xiàn)監(jiān)察對象的全覆蓋。

從我國古代監(jiān)察機關沿革及流變中汲取以上的經(jīng)驗教訓，凸顯監(jiān)察機關的存在意義，無疑對當前我國監(jiān)察機關的制度建設及監(jiān)察法的實施大有裨益。

另一方面，從建國以來數(shù)次監(jiān)察體制變遷來審視，對強化監(jiān)察機關的地位也有啟發(fā)。在當代，我國監(jiān)察機關從人民監(jiān)察委員會、監(jiān)察部，到今天設立的監(jiān)察委員會這一發(fā)展歷程，其核心是如何控制與監(jiān)督公權(quán)力。與其他國家機關的創(chuàng)設不同，監(jiān)察機關的創(chuàng)設、演變與不同時期的憲法功能有著密切聯(lián)系，目前組建的監(jiān)察機關及運行體制，實際上是權(quán)力制約形式的一種新探索、新總結(jié)、新發(fā)展。

根據(jù)前述《試點決定》，在北京市、山西省、浙江省開展了國家監(jiān)察體制改革試點工作，在省(市)及所轄縣、市、市轄區(qū)設立監(jiān)察委員會，作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關。試點地區(qū)監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監(jiān)察委員會負責，并接受監(jiān)督。從表層的目標來看，這一改革試點主要是為了整合辦案力量、整合監(jiān)督資源，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，但深層的目的，則是對過去監(jiān)督權(quán)隸屬于行政權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)進行調(diào)整分解，將分散的監(jiān)督資源整合為統(tǒng)一的國家監(jiān)督，使監(jiān)察權(quán)成為與行政權(quán)、司法權(quán)平行的、相對獨立的國家監(jiān)督權(quán)，由監(jiān)察機關獨立行使，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。*焦洪昌、古龍元：《從全國人大常委會授權(quán)看監(jiān)察體制改革》，《行政法學研究》2017年第4期。監(jiān)察機關作為重新配置國家監(jiān)督權(quán)的組織結(jié)構(gòu)由此誕生。

現(xiàn)行《監(jiān)察法》第3條明確規(guī)定，“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關”，第4條強調(diào)，“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。這就是對監(jiān)察機關的法律地位完整而清晰的表述。

三、監(jiān)察機關的法律地位

(一)監(jiān)察委員會的機構(gòu)性質(zhì)

依照前述《試點方案》，已經(jīng)成立的山西、北京和浙江監(jiān)察委員會，采取黨政雙兼的模式，即同級黨的紀委負責人和同級監(jiān)察委員會的負責人完全重合。作為對這些改革的經(jīng)驗總結(jié)，《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察委員會，是一個黨政合署辦公的機構(gòu)，將所有行使公權(quán)力的公職人員納入監(jiān)察范圍，生成了一種內(nèi)容極為寬泛且地位獨立的監(jiān)督權(quán)，由監(jiān)察委員會獨立行使。

首先，監(jiān)察委員會是國家機關，是國家機構(gòu)的重要組成部分。

國家機構(gòu)是一個具有內(nèi)在邏輯聯(lián)系的統(tǒng)一整體，是“組成嚴密體系的國家機關的總和”*許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第305頁。。在我國，國家機構(gòu)是圍繞著人民代表大會制度這一政體展開的。根據(jù)2018年修正后的憲法規(guī)定，監(jiān)察委員會系由人民代表大會產(chǎn)生、向人民代表大會負責，受人民代表大會監(jiān)督。這就意味著監(jiān)察委員會不是行政機構(gòu)，更不是行政機關的內(nèi)部機構(gòu)抑或附屬機構(gòu)，而是國家機關。我國憲法所規(guī)定的“國家機關”一般是包括中央和地方的各級國家機關，故《監(jiān)察法》第二章對這一國家機構(gòu)的設置作出了具體規(guī)定，即國家監(jiān)察委員會，是最高監(jiān)察機關，由全國人民代表大會產(chǎn)生，負責全國監(jiān)察工作；地方各級監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，負責本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作。這一組織結(jié)構(gòu)確保了監(jiān)察委員會作為一個國家機關，具有獨立的法律地位。

對于監(jiān)察委員會的機構(gòu)性質(zhì)，學界曾有不同的界定與表述。比如，有的觀點認為，監(jiān)察委員會應屬于政治機關；也有觀點認為監(jiān)察委員會屬于“政法機關”，這些觀點都是從政治角度進行定位，無法揭示監(jiān)察委員會的法律屬性，也很難體現(xiàn)監(jiān)察委員會的國家職能。況且，無論是定位為政治機關還是政法機關，都不能徹底擺脫監(jiān)察不力、乏力的制度困境。還有的觀點認為，監(jiān)察委員會是“黨統(tǒng)一領導下的國家反腐敗機構(gòu)”、“獨立于一府兩院的新型監(jiān)察機關”等。*韓大元：《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，《法學評論》2017年第3期。這些觀點不足以完全概括集黨紀監(jiān)督、行政監(jiān)督與法律監(jiān)督于一體的監(jiān)察委員會特色，難以彰顯監(jiān)察委員會位高權(quán)重的特色。

《監(jiān)察法》將監(jiān)察委員會界定為國家機關，更有利于監(jiān)察體制改革整合既往監(jiān)察資源，實行獨立監(jiān)察，擴大監(jiān)察覆蓋面，實現(xiàn)法紀銜接，以最終健全國家監(jiān)督職責，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監(jiān)察體系。且作為國家機關，監(jiān)察委員會與權(quán)力機關、行政機關、審判機關、檢察機關等其他國家機關依照憲法與法律獨立負責，相互協(xié)調(diào)，各自發(fā)揮著不同的國家職能，構(gòu)成一個完整的國家機構(gòu)體系。因此，從法治角度而言，監(jiān)察委員會的自身性質(zhì)是國家的機關，而非黨的機關。

其次，監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關，具有憲制機關的屬性。

權(quán)力法定是法治國家的基本理念，2018年修正后的憲法對監(jiān)察機關這一機構(gòu)權(quán)力性質(zhì)進行了最為基本的定位，該法第123條規(guī)定“中華人民共和國各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關”，這說明監(jiān)察委員會既非行政機關，也非司法機關。在此，所謂“國家”，是指統(tǒng)一的政治實體或者共同體意義上的“國家”。*韓大元：《中國憲法文本中“法治國家”規(guī)范分析》，《吉林大學社會科學學報》2014年第3期。與此同時，憲法文本使用“國家”來概括監(jiān)察委員會的法律地位，旨在從權(quán)力配置角度著眼，強調(diào)這一新型監(jiān)察職能既區(qū)別于傳統(tǒng)的行政監(jiān)察職能，也區(qū)別于黨的紀檢職能。正如全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都是“國家”的權(quán)力機關，國務院和地方各級人民政府均是“國家”的行政機關一樣，國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會則是“國家”的監(jiān)察機關，它旨在體現(xiàn)監(jiān)察機關的國家性，彰顯了國家的監(jiān)察機關與黨的紀律檢查機關、行政監(jiān)察機關等在性質(zhì)上的區(qū)別。

監(jiān)察委員會應當如何命名，直接關系到監(jiān)察委員會的機構(gòu)性質(zhì)。對此，學界也曾有不同的論爭*在憲法學與行政法學界，有多位學者建議在監(jiān)察機關的名稱中加入“人民”二字，參見童之偉：《將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略》，《法學》2016年第12期；馬嶺：《監(jiān)察委員會如何納入(憲法)的“國家機構(gòu)”體制》，《財經(jīng)法學》2017年第6期；任喜榮：《國家機構(gòu)改革的憲法界限》，《當代法學》2017年第4期；李洪雷：《論我國監(jiān)察機關的名與實》，《當代法學》2018年第1期。。對國家機關的命名，不是一個單純的語言文字問題，而是有著深刻的憲制意涵。*李洪雷：《論我國監(jiān)察機關的名與實》，《當代法學》2018年第1期。自新中國成立以來，我國制憲機關的命名在實踐中逐漸形成了自己的傳統(tǒng)用法，這一用法體現(xiàn)在對國家機構(gòu)的命名上，尤其是對“國家”“院”“中央”“人民”等一些基本概念的使用上，能起到概括國家機構(gòu)屬性的宣示性意義。根據(jù)修改后《憲法》第124、125條和《監(jiān)察法》第7條的規(guī)定，將領導地方各級監(jiān)察委員會工作的監(jiān)察委員會稱之為“國家”監(jiān)察委員會，此處“國家”的涵義主要是指中央，故以國家監(jiān)察委員會作為中央層面監(jiān)察機關的名稱，指明了國家監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機關。這一名稱的用法雖然符合我國政治體制與國家憲制傳統(tǒng)，是與監(jiān)察機關的法律地位、政治性質(zhì)相匹配的，但是結(jié)合我國憲法文本中最高人民法院、最高人民檢察院等國家機關的通用名稱，卻不夠統(tǒng)一與規(guī)范。與此同時，在地方上，監(jiān)察委員會亦未冠之以“人民”二字。這種名實不相符的做法，在今后《監(jiān)察法》的實施中難免存在一些隱性缺陷，如監(jiān)察機關監(jiān)察權(quán)的實際運行是否能真正符合人民的意志和利益，落實人民主權(quán)和人權(quán)保障等憲法原則，還有待觀察。

此外，還需指出的是雖然這一監(jiān)察機關冠之以監(jiān)察“委員會”名，但《監(jiān)察法》對該國家機構(gòu)的領導決策與工作機制卻未作出明確規(guī)定。根據(jù)決策權(quán)歸屬的不同，通常情況下可以將國家機關區(qū)分為獨任制和合議制兩種類型，前者是指機關首長獨自負責作出具有外部效力的決定，后者則要求具有外部效力的決定必須由委員會經(jīng)合議作出。獨任制的優(yōu)點在于反應迅速、指揮靈活、責任明確，缺點則在于首長高度集權(quán)，對其業(yè)務能力、投入精力等構(gòu)成重大挑戰(zhàn)；合議制實行少數(shù)服從多數(shù)的決策原則，其優(yōu)點在于有利于集思廣益，提高決策的民主性、科學性和公正性，缺點則在于反應遲鈍，要求過多，極易妥協(xié)，甚至久議不決，責任分散且不明晰。

在行政活動的實踐中，曾有大量的委員會尤其是作為國家行政機關的工作職能部門的委員會，一般采取首長負責制。自1993年開始的中央紀委與監(jiān)察部合署辦公以來，大量的監(jiān)察活動也實行首長負責制，故在新型的監(jiān)察機關成立后，監(jiān)察監(jiān)督活動的開展，究竟是采取獨任制還是合議制，宜結(jié)合其所承擔的監(jiān)察職能特點和具體監(jiān)察活動內(nèi)容，全面比較獨任制與合議制的優(yōu)缺點加以確定。*參見李洪雷：《論我國監(jiān)察機關的名與實》，《當代法學》2018年第1期。比如，按照《監(jiān)察法》第43條規(guī)定，監(jiān)察機關采取留置措施，應當由監(jiān)察機關領導人員集體研究決定。

再次，監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關，是新型的監(jiān)督監(jiān)察機關?！侗O(jiān)察法》第3條，既進一步落實了2018年憲法修正案中有關監(jiān)察委員會機構(gòu)性質(zhì)，也階段性地總結(jié)了國家監(jiān)察體制改革試點設立監(jiān)察委員會的經(jīng)驗。作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關，監(jiān)察委員會及其職責、監(jiān)察范圍及管轄，監(jiān)察權(quán)限等相關職能定位問題，通過《監(jiān)察法》相關條款加以具體的落實，這些內(nèi)容為監(jiān)察機關成立后，進行監(jiān)察活動的合法性與科學性，提供了制度保障，可謂依法治國的根本體現(xiàn)。在學界，曾有學者將監(jiān)察委員會定義為“履行監(jiān)督執(zhí)法職能機關”，也有學者認為監(jiān)察委員會是“專門的監(jiān)督機關”，這兩種提法雖能較準確地勾勒出監(jiān)察委員會的組織結(jié)構(gòu)特征，但以“專責機關”來定位監(jiān)察委員會的機構(gòu)職能，卻更為精準、到位，可以在權(quán)責上更加明晰監(jiān)察機關的主體資格，而且為建立專業(yè)、獨立的監(jiān)察機關體制留下空間。

毋庸置疑，我國在人大監(jiān)督作用有限而司法監(jiān)督左右為難的大背景下，面對改革開放以來相當嚴重的權(quán)力腐敗問題，反腐敗活動是由多個部門進行的，反腐敗資源分散。第一個反腐手段是黨紀反腐，黨的部門紀委對違紀黨員實行黨內(nèi)處分。相對來說，黨紀反腐不太受國家法律約束，如“雙規(guī)”在很大程度上保證了反腐敗的效果，但這一手段卻是沒有法律依據(jù)的。第二個反腐手段是行政反腐，即行政監(jiān)察部門反腐。但“雙指”等行政監(jiān)察的作用及手段均有限，且行政監(jiān)察只能對行政機關工作人員進行監(jiān)察，不能對人大、黨的機關、政協(xié)、法院和檢察院進行監(jiān)察，其監(jiān)察面甚窄。雖然在長期的反腐工作中，業(yè)已逐步形成了以紀檢監(jiān)察制度為核心的權(quán)力監(jiān)督制度，其寶貴經(jīng)驗是紀檢部門與行政監(jiān)察部門“合署辦公”的工作模式，將黨紀反腐與行政反腐等合二為一，自上而下進行權(quán)力監(jiān)督。*徐理響：《現(xiàn)代國家治理中的合署辦公體制探析——以紀檢監(jiān)察合署辦公為例》，《求索》2015年第8期。隨著法治戰(zhàn)略的不斷推進，以紀檢監(jiān)察為代表的中國式權(quán)力監(jiān)督機制出現(xiàn)了諸多困境和問題，已經(jīng)無法適應社會發(fā)展和政治改革的需求。*李紅勃：《邁向監(jiān)察委員會:權(quán)力監(jiān)督中國模式的法治化轉(zhuǎn)型》，《法學評論》2017年第3期。這一紀檢監(jiān)察制度最致命的短板，在于行政反腐與司法反腐是分離的。

檢察機關是司法機關，“合署辦公”的監(jiān)察部門與司法機關只能相互配合，資源分散，出現(xiàn)了一種中國特色的反腐敗路徑，即幾乎所有的反腐敗案件都是來自紀委黨紀政紀處理，其后移交行政機關處罰，最后才移交司法機關，這一處理過程效率低下、反腐敗效果不佳。

為了整合反腐敗資源、提高反腐敗效率，就有必要建立監(jiān)察委員會。它的出現(xiàn)，意味著中國紀檢監(jiān)察監(jiān)督模式法治化轉(zhuǎn)型的正式啟動，一個專門的、專業(yè)的監(jiān)察監(jiān)督國家機構(gòu)——監(jiān)察委員會因此產(chǎn)生。截至2018年2月底，全國省、市、縣三級監(jiān)察委全部組建完成，并就監(jiān)察委的職責定位、領導體制、工作機制、權(quán)限手段、監(jiān)督保障等方面均作了積極深入地探索，積累了寶貴經(jīng)驗。隨著《監(jiān)察法》的頒行，監(jiān)察委一身兼五任，黨紀反腐、政務反腐(非行政反腐，因為反腐對象包括人大機關工作人員、政協(xié)和黨機關的人員)、刑事反腐、預防腐敗和反腐敗國際司法協(xié)助(《監(jiān)察法》第六章作了專章規(guī)定)，監(jiān)察職責集于一身，名正言順地成為反腐敗及監(jiān)督的專責機關。

(二)監(jiān)察委員會與其他國家機關的關系

確立監(jiān)察機關的法律地位，除了依憲法和法律設立監(jiān)察委員會之外，還有賴于理順監(jiān)察委員會與其他國家機關的關系。*參見秦前紅、葉海波等：《國家監(jiān)察制度改革研究》，法律出版社2018年版，第132-134頁。通過相關制度設計，打造一個身份獨立、地位權(quán)威的監(jiān)察機關。其實踐意義在于，既對國家監(jiān)察體制改革成敗及《監(jiān)察法》有效實施至關重要，也對當下我國政府職能轉(zhuǎn)換及機構(gòu)改革、司法制度改革等影響深遠。監(jiān)察委員會與其他國家機關的關系主要表現(xiàn)有三：一是監(jiān)察委員會與同級人大的關系；二是監(jiān)察委員會與黨的紀檢機關的關系；三是監(jiān)察委員會與人民政府、人民法院、人民檢察院等的關系。在此，僅以監(jiān)察委員會與紀檢機關、人民檢察機關的關系為例來做一分析，進一步闡明監(jiān)察機關的法律地位。

1.厘清監(jiān)察委員會與紀檢機關的關系

如前所述，傳統(tǒng)的反腐工作機制就是紀檢機關和監(jiān)察委員會合署辦公，這一監(jiān)察監(jiān)督機制屬于一種“政黨嵌入型”的腐敗治理結(jié)構(gòu)。為實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，從黨政關系的優(yōu)化、黨紀與國法的結(jié)合、監(jiān)督機制的銜接等多維視角出發(fā)，當下國家監(jiān)察體制改革中的合署辦公必須貫徹兩大舉措，一是實行“有分有合”的工作機制，二是堅持“業(yè)務上以監(jiān)察委員會為主”的原則。*李紅勃：《邁向監(jiān)察委員會：權(quán)力監(jiān)督中國模式的法治化轉(zhuǎn)型》，《法學評論》2017年第3期。

第一，實行“有分有合”的工作機制是有國家監(jiān)察體制改革經(jīng)驗為基礎的。所謂“分”就是指“各司其職、各負其責”；所謂“合”就是指辦公、辦案上的合作，例如，兩機關在一個辦公場所，共用辦公設施；又如業(yè)務上的配合，特別是查處違紀、違法問題上相互合作與溝通。

第二，堅持“業(yè)務上以監(jiān)察委員會為主的原則”，主要體現(xiàn)在職能定位上，監(jiān)察委員會的法律地位已經(jīng)一改以往行政監(jiān)察機構(gòu)隸屬于行政機關的格局，其職權(quán)和功能依照《監(jiān)察法》得到了極大強化，作為獨立的國家機關，監(jiān)察委員會能夠依法在權(quán)力監(jiān)督、反腐懲治中發(fā)揮主角的作用；在監(jiān)督對象上，監(jiān)察委員會依法擴大了監(jiān)察的覆蓋面，一改原來黨的紀律檢查對象僅限于中共黨員，行政監(jiān)察僅限于國家行政機關工作人員的局面，監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象涵蓋了所有行使公權(quán)力的公職人員；在監(jiān)督性質(zhì)上，監(jiān)察委員會的監(jiān)督屬于國家法律監(jiān)督，幾乎涉及到立法、執(zhí)法、司法的各個領域，一改原來黨的紀律檢查僅屬于黨內(nèi)紀律監(jiān)督的情形，其監(jiān)督效果對法律實施、法治深化勢必產(chǎn)生無可替代的作用。

2.重新構(gòu)建監(jiān)察機關與檢察機關的關系

法律監(jiān)督是國家監(jiān)督不可分割的一部分，具有整體構(gòu)造的特征，具有專門性與國家性，法律監(jiān)督的對象是一切遵守和執(zhí)行法律的情況。依據(jù)憲法規(guī)定，檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關。憲法第129條規(guī)定了檢察院的性質(zhì)，而第131條規(guī)定的檢察權(quán)，雖包含了檢察機關作為法律監(jiān)督機關的職權(quán)，但并不等法律監(jiān)督權(quán)。檢察機關的法律監(jiān)督職權(quán)配置格局是偵查權(quán)、刑事法律監(jiān)督權(quán)以及訴訟法律監(jiān)督權(quán)三分天下。檢察機關作為獨立的、專門的法律監(jiān)督機關，其外延更廣，其職權(quán)內(nèi)容會隨憲法格局的變遷而變化。*姚岳絨：《監(jiān)察體制改革中檢察院憲法地位之審視》，《中國政法大學學報》2018年第1期。比如，對于國家工作人員違紀、違法和犯罪的監(jiān)督，檢察機關原來的監(jiān)督權(quán)包括立案偵查權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)，而2018年憲法修改后，監(jiān)察機關的監(jiān)察權(quán)吸納了檢察機關對國家工作人員的立案偵查權(quán)，檢察機關就只剩下了訴訟監(jiān)督權(quán)，即保留了對公安機關、法院和執(zhí)行機關的訴訟監(jiān)督權(quán)。

依據(jù)憲法規(guī)定，監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關。依據(jù)《監(jiān)察法》第四章有關監(jiān)察權(quán)限的規(guī)定，監(jiān)察機關行使監(jiān)督、調(diào)查職權(quán)，故在程序法上，監(jiān)察機關也是法律監(jiān)督機關。其中，對國家工作人員違紀、違法和犯罪的監(jiān)督權(quán)本來是一體的，但現(xiàn)在分為檢察權(quán)和監(jiān)察權(quán)兩部分，由檢察機關和監(jiān)察機關分別行使。此次國家監(jiān)察體制的改革，最大的亮點是將檢察機關行使的反貪、反瀆與職務犯罪偵查權(quán)“轉(zhuǎn)隸”到監(jiān)察機關，整合行政監(jiān)察、預防腐敗與職務犯罪偵查等職權(quán)后建立起來的監(jiān)察委員會，其行使的監(jiān)察權(quán)是黨紀、政務和刑事監(jiān)督合而為一。在此意義上，可以說檢察權(quán)和監(jiān)察權(quán)都屬于法律監(jiān)督權(quán)。

此外，在此次監(jiān)察法頒行后，對于調(diào)查權(quán)的重新配置問題，直接影響到監(jiān)察機關與檢察機關之間的實質(zhì)關系。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，檢察機關對職務犯罪等部分案件行使自行偵查權(quán)，這就是基于法律監(jiān)督權(quán)而派生的權(quán)力，檢察機關依法行使的偵查權(quán)不僅有別于公安機關的偵查權(quán)，而且有別于監(jiān)察機關的偵查權(quán)。故在行使偵查權(quán)問題上，檢察機關應當堅持自己的法律監(jiān)督專長，在其專屬管轄范圍，依法采取適當?shù)奶幚矸绞?，以保持一定的獨立性與專業(yè)性。

監(jiān)察機關最為重要的職權(quán)就是依法行使調(diào)查權(quán)，包括對腐敗問題的一般調(diào)查權(quán)和對職務違法、職務犯罪的特殊調(diào)查權(quán)即偵查權(quán)。監(jiān)察機關的調(diào)查雖與檢察機關偵查類似，卻不執(zhí)行《刑事訴訟法》，這是二者最大區(qū)別所在。也有學者認為監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)與檢察院的偵查權(quán)不同，調(diào)查權(quán)不能完全取代檢察院的偵查權(quán)。調(diào)查權(quán)更為常態(tài)化，更強調(diào)過程預防和源頭控制，而偵查權(quán)則更為特殊化。*馬懷德：《國家監(jiān)察法的立法思路與立法重點》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。因此，監(jiān)察機關這一調(diào)查權(quán)是有限的，是部分調(diào)查權(quán)?！侗O(jiān)察法》第3、4條明確規(guī)定，各級監(jiān)察委員會依法調(diào)查職務違法和職務犯罪案件，應當與檢察機關互相配合，互相制約。這一規(guī)定充分表明，監(jiān)察委員會是反腐敗的工作機構(gòu)，無權(quán)行使審判權(quán)、檢察權(quán)等司法權(quán)，不能直接進入刑事訴訟程序，不能直接處置涉嫌犯罪的行為，對特殊的職務違法、職務犯罪的調(diào)查程序，是屬于刑事訴訟的前置程序，且對職務違法、職務犯罪等行使的部分偵查權(quán)，也不是作為主體內(nèi)容來行使。根據(jù)《監(jiān)察法》第45條第1款第(四)項“對涉嫌職務犯罪的，監(jiān)察機關經(jīng)調(diào)查認為犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分的，制作起訴意見書，連同案卷材料、證據(jù)一并移送人民檢察院依法審查、提起公訴”的規(guī)定，如需要對職務犯罪提起公訴，還是由檢察機關行使公訴權(quán)。當然，根據(jù)《監(jiān)察法》第46條第4款規(guī)定，對于檢察機關依法作出不起訴的決定，監(jiān)察機關認為不起訴的決定有錯誤的，可以向上一級檢察機關提請復議。由此可見，監(jiān)察機關盡管整合了檢察機關的反貪、瀆職、職務犯罪偵查權(quán)，但在職務犯罪監(jiān)察調(diào)查程序結(jié)束后，應積極通過與檢察機關的審查起訴程序銜接，形成監(jiān)察機關與檢察機關之間的協(xié)調(diào)配合、相互制約的機制。*筆者認為，監(jiān)察機關與檢察機關之間的協(xié)調(diào)配合、相互制約機制，同樣適用于構(gòu)建監(jiān)察機關與公安機關之間的關系。限于篇幅關系，對于監(jiān)察機關與公安機關的關系，就不再贅述。

四、監(jiān)察機關的職能定位

(一)監(jiān)察委員會的監(jiān)察職責和監(jiān)察權(quán)限

與以上討論的監(jiān)察機關的法律地位不同，監(jiān)察機關的職能定位，主要是構(gòu)建監(jiān)察委員會的組織結(jié)構(gòu)，厘清監(jiān)察委員會的職權(quán)。正如有學者指出的，改革國家監(jiān)察體制，設立監(jiān)察委員會，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，是事關全局的重大政治體制改革，其實質(zhì)就是“對國家監(jiān)督權(quán)的重新配置”*秦前紅：《監(jiān)察體制改革的邏輯與方法》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。。其改革途徑就是“將傳統(tǒng)體制中分散在諸多機構(gòu)中的反腐敗監(jiān)督權(quán)加以重新整合，并將其提升為一種新的權(quán)力類型即國家監(jiān)察權(quán)，使其成為一個專門承擔反腐敗綜合職能并與其他國家權(quán)力相獨立的憲法性權(quán)力”*周佑勇：《監(jiān)察委員會權(quán)力配置的模式選擇與邊界》，《政治與法律》2017年第11期。。在監(jiān)察法治化過程中，監(jiān)察機關的職權(quán)至少具有三個特點：第一，它是一種憲法性權(quán)力；第二，它是一種與立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)相并列的“第四權(quán)”；第三，它是專門承擔一種綜合性反腐敗的重要職能?！侗O(jiān)察法》中有關監(jiān)察職責、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察范圍及管轄等內(nèi)容，蘊涵了上述特點。

1.監(jiān)察委員會的監(jiān)察職責

通常意義上，職權(quán)是有權(quán)力去做什么，職責是有義務去做什么，故它們是一個問題的兩個方面，其內(nèi)容相輔相成。監(jiān)察委員會作為監(jiān)察機關，其與監(jiān)察對象的關系，無疑是《監(jiān)察法》最主要的調(diào)整對象。該法第二章、第四章詳盡規(guī)定了監(jiān)察機關的職責、職權(quán)和監(jiān)督措施、監(jiān)督手段，確定其有權(quán)對監(jiān)察對象采取和實施什么樣的監(jiān)督行為，就是為了理順監(jiān)察機關與監(jiān)察對象的關系，實現(xiàn)監(jiān)察法的立法目的。*姜明安：《國家監(jiān)察法立法的若干問題探討》，《法學雜志》2017年第3期。

該法第二章設定了監(jiān)察委員會的各種職權(quán)，著重于對監(jiān)察委員會的職責進行了具體的配置。依照《監(jiān)察法》第11條規(guī)定，將監(jiān)察委員會負責履行的監(jiān)督、調(diào)查、處置的責任、任務以法律的形式予以明確，主要內(nèi)容是規(guī)定了監(jiān)察委員會監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職責。*中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編寫：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，中國方正出版社2018年版，第88-95 頁。

一是監(jiān)督職責。監(jiān)督是監(jiān)察委員會的首要職責。監(jiān)察委員會代表黨和國家，依照憲法、監(jiān)察法和有關法律法規(guī)，對所有公職人員行使公權(quán)力的情況進行監(jiān)督，確保權(quán)力不被濫用、促進國家公務人員依法履職、秉公用權(quán)。這是對公權(quán)力最直接最有效的監(jiān)督，實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋和監(jiān)督的嚴肅性、實效性。2016年10月，黨的十八屆六中全會通過了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》(以下簡稱“《黨內(nèi)監(jiān)督條例》”)，明確規(guī)定黨的各級紀律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督的專責機關，履行監(jiān)督執(zhí)紀問責職責，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋。新型的紀律檢查委員會、監(jiān)察委員會合署辦公，關鍵在于落實它們的雙重職責。在這一合署辦公體制下，紀律檢查委員會的監(jiān)督、執(zhí)紀、問責與監(jiān)察委員會的監(jiān)督、調(diào)查、處置是對應的，實現(xiàn)黨紀與國法相銜接。

二是調(diào)查職責。調(diào)查公職人員涉嫌職務違法和職務犯罪，是監(jiān)察委員會的一項經(jīng)常性工作。它是監(jiān)察委員會開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律尊嚴的一項重要措施。對公職人員涉嫌職務違法和職務犯罪的調(diào)查，突出地體現(xiàn)了監(jiān)察委員會作為國家反腐敗的監(jiān)察職能定位。調(diào)查的主要內(nèi)容，包括涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法和職務犯罪行為，這八大類行為基本涵蓋了公職人員的腐敗行為類型。

三是處置職責。主要包括四個方面：(1)對違法的公職人員依照法定程序作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務處分決定。(2)對履行職責不力、失職失責的公職人員中的領導人員進行問責。在此，所謂“問責”，是指監(jiān)察委員會根據(jù)問責的有關規(guī)定，對不履行或者不正確履行職責的，按照管理權(quán)限對負有管理責任的領導人員作出問責決定，或者向有權(quán)作出問責決定的機關提出問責建議。(3)對涉嫌職務犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴。對被調(diào)查人涉嫌職務犯罪，監(jiān)察機關經(jīng)調(diào)查認為犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分的，制作起訴意見書，連同案卷材料、證據(jù)一并移送檢察機關依法審查、提起公訴。(4)對監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議。監(jiān)察建議是監(jiān)察委員會依照法定職權(quán)，根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，對監(jiān)察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等提出的。監(jiān)察建議具有法律效力，被提出建議的有關單位無正當理由必須履行監(jiān)察建議要求其履行的義務，否則，就要承擔相應的法律責任。

必須指出的是，《監(jiān)察法》采取了概括的方式，從“正面”規(guī)定監(jiān)督職責，其范圍寬，比較抽象；調(diào)查則是采用列舉方式，將涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法和職務犯罪規(guī)定為調(diào)查范圍。

概言之，監(jiān)察委員會的權(quán)力屬性具有復合性，集中了黨權(quán)(黨的紀律檢查權(quán))與國權(quán)(行政監(jiān)察權(quán)、刑事偵查權(quán))于一身。*張建偉：《監(jiān)察至上還是三察鼎立》，《中國政法大學學報》2018年第1期。依法賦予監(jiān)察委員會職責也是復合的，是健全黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，該職責的落實不僅實現(xiàn)了監(jiān)察對象全覆蓋，也實現(xiàn)了監(jiān)察職能全覆蓋。

2.監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)限

監(jiān)察委員會成立之后，到底應該行使哪些權(quán)限，是充分發(fā)揮監(jiān)察職能的關鍵要素，為此《監(jiān)察法》第四章列舉了監(jiān)察委員會的諸多“監(jiān)察權(quán)限”，通過第18-34條*中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編寫：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，中國方正出版社2018年版，第122-173頁。詳盡地設定了監(jiān)察權(quán)的各種權(quán)力規(guī)則，以期塑造一個強有力的監(jiān)察委員會。

其中，該法第18條是關于監(jiān)察機關收集證據(jù)一般原則的規(guī)定。監(jiān)察機關行使監(jiān)督、調(diào)查職權(quán)，有權(quán)依法向有關單位和個人了解情況，收集、調(diào)取證據(jù)。有關單位和個人應當如實提供。監(jiān)察機關及其工作人員對監(jiān)督、調(diào)查過程中知悉的國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私，應當保密。任何單位和個人不得偽造、隱匿或者毀滅證據(jù)。其立法目的在于從原則上確保監(jiān)察機關行使監(jiān)督、調(diào)查職權(quán)，明確有關單位和個人有如實提供證據(jù)的義務。在此，所謂“證據(jù)”，是指以法律規(guī)定形式表現(xiàn)出來的，能夠證明監(jiān)察機關所調(diào)查事項的真實情況的一切事實。它是監(jiān)察機關調(diào)查工作的基礎和核心。*關于監(jiān)察機關收集證據(jù)材料，由第33條做出了規(guī)定，旨在與其他法律及司法解釋等相銜接、相一致。第19和20條是關于監(jiān)察機關運用談話措施對可能發(fā)生職務違法的監(jiān)察對象進行處理的規(guī)定，以及監(jiān)察機關要求被調(diào)查人陳述和訊問被調(diào)查人的權(quán)限的規(guī)定，而第21條是關于監(jiān)察機關可以運用詢問措施調(diào)查案件的規(guī)定。

“對可能發(fā)生職務違法的監(jiān)察對象，監(jiān)察機關按照管理權(quán)限，可以直接或者委托有關機關、人員進行談話或者要求說明情況”這一規(guī)定的目的在于使監(jiān)察工作與黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的第一種形態(tài)相匹配，使談話成為一種法律手段?！霸谡{(diào)查過程中，對涉嫌職務違法的被調(diào)查人，監(jiān)察機關可以要求其就涉嫌違法行為作出陳述，必要時向被調(diào)查人出具書面通知。對涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務犯罪的被調(diào)查人，監(jiān)察機關可以進行訊問，要求其如實供述涉嫌犯罪的情況”的規(guī)定，借鑒了紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作中的做法和刑事訴訟法的有關規(guī)定。

第22條是關于監(jiān)察機關采取留置措施的對象、適用情形等的的規(guī)定，留置是從常用的“雙規(guī)”、“雙指”*“雙規(guī)”是1994年《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關案件檢察工作條例》第28條第三款規(guī)定的?！半p指”是《行政監(jiān)察法》第20條的規(guī)定。轉(zhuǎn)化而來的。特別是將留置確立為監(jiān)察機關在調(diào)查過程中可以運用的法定權(quán)限，實現(xiàn)了“雙規(guī)”的法治化，解決了長期困擾反腐敗的法治難題。此外，留置取代“雙規(guī)”的進步表現(xiàn)在兩方面，一是留置有期限限制，“雙規(guī)”沒有明確期限；二是留置須依法定程序，其審批機制相對完備*參見《監(jiān)察法》第43、44條。。本條分為三款，分別就留置的要件、其他留置對象、留置場所設置、管理和監(jiān)督等問題做了具體的規(guī)定。

而第23條到第30條相繼規(guī)定了監(jiān)察機關運用查詢、凍結(jié)措施調(diào)查案件，監(jiān)察機關運用搜查措施調(diào)查案件，監(jiān)察機關運用調(diào)取、查封、扣押措施調(diào)查案件，監(jiān)察機關運用勘驗檢查措施調(diào)查案件，監(jiān)察機關運用鑒定措施對案件中專門性問題進行調(diào)查，監(jiān)察機關運用技術(shù)調(diào)查措施調(diào)查案件，監(jiān)察機關如何運用通緝措施追捕在逃的被調(diào)查人，以及監(jiān)察機關運用限制出境措施調(diào)查案件的事項。

第31和第32條是關于監(jiān)察機關對涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人和職務犯罪的涉案人員提出從寬處罰建議的規(guī)定，旨在與最高人民法院、最高人民檢察院、公安 部、國家安全部、司法部于2016年聯(lián)合印發(fā)的《關于在部分地區(qū)開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的辦法》作了銜接，以鼓勵職務違法犯罪的涉案人員積極配合監(jiān)察機關的調(diào)查工作，節(jié)約監(jiān)察機關辦案成本，提高監(jiān)察機關反腐敗的效率。

第34條是關于職務違法犯罪問題線索移送制度和管轄的規(guī)定，有利于監(jiān)察機關和其他國家機關各司其職、各盡其責，避免爭執(zhí)或推諉。本條分兩款，分別規(guī)定了公職人員涉嫌職務違法或者犯罪問題線索移送制度、監(jiān)察機關對同時涉嫌嚴重職務違法犯罪和其他違法犯罪的被調(diào)查人案件的管轄權(quán)。依據(jù)該條規(guī)定，監(jiān)察機關在調(diào)查涉嫌職務違法犯罪的被調(diào)查人其他違法犯罪案件時，需要檢察機關、公安機關等其他機關協(xié)助的，其應當予以協(xié)助。

(二)監(jiān)察委員會的監(jiān)察范圍和管轄

在以往的國家監(jiān)察體制中，所謂國家監(jiān)察實質(zhì)上乃是行政監(jiān)察，其監(jiān)察對象限于國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員。*參見湯唯、孫季萍：《法律監(jiān)督論綱》，北京大學出版社2001年版，第351-352頁。這一監(jiān)察難免存在盲區(qū)，故而在此次國家監(jiān)察體制改革中，亟需改變國家監(jiān)察機關的監(jiān)察范圍，以形成“全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監(jiān)察體系。”*習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日第2版?！侗O(jiān)察法》規(guī)范國家監(jiān)察的“全覆蓋”的可能與限度，從對人、對事等角度對監(jiān)察委員會的監(jiān)察范圍進行了框定，實現(xiàn)了監(jiān)察委員會監(jiān)察管轄權(quán)的法定，其具體內(nèi)容表現(xiàn)為：

首先，《監(jiān)察法》第15條規(guī)定了監(jiān)察對象范圍，即所有行使公權(quán)力的公職人員。公職人員是指在國家的經(jīng)濟、政治和社會生活中行使公共職權(quán)、履行公共職責等的人員。判斷一個人是不是公職人員，關鍵在于他是否行使公權(quán)力、履行公務，而不是看他是否有公職。本條規(guī)定了六類監(jiān)察對象。*中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編寫：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，中國方正出版社2018年版，第108-114頁。

一是公務員和參照《公務員法》管理的人員。這是監(jiān)察對象中的關鍵和重點。在此，所謂“公務員”是指《公務員法》所規(guī)定的公務員。*《公務員法》上的“公務員”是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。主要包括八大類，分別是中國共產(chǎn)黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業(yè)聯(lián)合會機關公務員。對于公務員身份，必須依據(jù)嚴格的法定程序進行確定。只有經(jīng)過有關機關審核、審批及備案等程序，登記、錄用或者調(diào)任為公務員后，方可確定為公務員。所謂“參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員”，是指根據(jù)公務員法規(guī)定，法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準參照公務員法進行管理的人員。比如，中國證券監(jiān)督管理委員會，就是參照公務員法管理的事業(yè)單位。列入?yún)⒄展珓諉T法管理范圍的“人員”，也應當嚴格按照規(guī)定的條件、程序和權(quán)限進行審批。

二是法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員。這主要是指除參照公務員法管理以外的其他管理公共事務的事業(yè)單位的工作人員。在我國，事業(yè)單位人數(shù)多，分布廣，在一些地方和領域，法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機關依法委托管理公共事務的事業(yè)單位工作人員，其數(shù)量甚至大于公務員的數(shù)量。由于這些人員也行使公權(quán)力，為實現(xiàn)國家監(jiān)察全覆蓋而將其納入了監(jiān)察對象范圍。

三是國有企業(yè)管理人員。根據(jù)有關規(guī)定和實踐需要，作為監(jiān)察對象的國有企業(yè)管理人員，主要是國有獨資企業(yè)、國有控股企業(yè)(含國有獨資金融企業(yè)和國有控股金融企業(yè))及其分支機構(gòu)的領導班子成員。此外，對國有資產(chǎn)負有經(jīng)營管理責任的國有企業(yè)中層和基層管理人員，既包括部門經(jīng)理等重要崗位上工作的人員，也包括會計、出納人員等；國有企業(yè)所屬事業(yè)單位領導人員，國有資本參股企業(yè)和金融機構(gòu)中對國有資產(chǎn)負有經(jīng)營管理責任的人員，也被理解為國有企業(yè)管理人員的范疇。

四是公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員，主要是該單位及其分支機構(gòu)的領導班子成員，以及該單位及其分支機構(gòu)中的國家工作人員。需注意的是，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中究竟有哪些人員屬于從事管理的人員，仍需要隨著實踐的發(fā)展，不斷完善。

五是基層群眾性自治組織中從事管理的人員。作為監(jiān)察對象的基層群眾性自治組織中從事管理的人員，包括村民委員會、居民委員會的主任、副主任和委員，以及其他受委托從事管理的人員。根據(jù)有關法律和立法解釋，所謂“從事管理”，主要是指：(1)救災、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟款物的管理；(2)社會捐助公益事業(yè)款物的管理；(3)國有土地的經(jīng)營和管理；(4)土地征用補償費用的管理；(5)代征、代繳稅款；(6)有關計劃生育、戶籍、征兵工作；(7)協(xié)助人民政府等國家機關在基層群眾性自治組織中從事的其他管理工作。

六是其他依法履行公職的人員。這是一個兜底條款，以防止出現(xiàn)對監(jiān)察對象列舉不全的情況。必須指出的是，對于“其他依法履行公職的人員”，不宜做無限制地擴大解釋。判斷一個“履行公職的人員”是否屬于監(jiān)察對象的標準，主要看他是否行使公權(quán)力，所涉嫌的職務違法或者職務犯罪是否損害了公權(quán)力的廉潔性。

其次，《監(jiān)察法》第16條規(guī)定了監(jiān)察事項，確立了監(jiān)察機關管轄原則，目的是明確各級監(jiān)察機關辦理監(jiān)察事項的職權(quán)分工。監(jiān)察機關各司其職、各盡其責的前提是責任清晰。對監(jiān)察機關的管轄范圍作專門規(guī)定，既有效避免監(jiān)察機關對監(jiān)察職權(quán)爭執(zhí)或監(jiān)察職責推諉，又有利于有關單位和個人按照監(jiān)察機關的管轄范圍提供問題線索，發(fā)揮公眾參與反腐敗的積極性。同時，對提級管轄和管轄爭議解決方式做出規(guī)定，可以增強監(jiān)察工作的機動性、實效性，做到原則性與靈活性相結(jié)合。*中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編寫：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，中國方正出版社2018年版，第115-118頁。

本條分三款。第1款規(guī)定的是監(jiān)察機關對監(jiān)察事項的一般管轄原則，即實行級別管轄與地域管轄相結(jié)合的原則，各級監(jiān)察委員會按照干部管理權(quán)限對本轄區(qū)內(nèi)的監(jiān)察對象依法進行監(jiān)察。

第2款規(guī)定的是提級管轄。這是對分級管轄制度的必要補充，便于處理一些難度較大的監(jiān)察事項。上級監(jiān)察機關辦理下級監(jiān)察機關管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項，應當是有前提條件的，即“必要時”。從實踐來看，限于以下三種情況：(1)上級監(jiān)察機關認為在其所轄地區(qū)有重大影響的監(jiān)察事項；(2)上級監(jiān)察機關認為下級監(jiān)察機關不便辦理的重要復雜的監(jiān)察事項，以及下級監(jiān)察機關辦理可能會影響公正處理的監(jiān)察事項；(3)領導機關指定由上級監(jiān)察機關直接辦理的監(jiān)察事項。

第3款規(guī)定了管轄爭議的解決方式?！肮茌牋幾h”，是指對于同一監(jiān)察事項，有兩個或者兩個以上監(jiān)察機關都認為自己具有或者不具有管轄權(quán)而發(fā)生的爭議。兩個或者兩個以上監(jiān)察機關發(fā)生管轄爭議之后，應報請它們的共同上級監(jiān)察機關，由該上級監(jiān)察機關確定由哪一個監(jiān)察機關管轄。“共同的上級監(jiān)察機關”，是指同發(fā)生管轄爭議的兩個或者兩個以上監(jiān)察機關均有領導與被領導關系的上級監(jiān)察機關。為了確保監(jiān)察權(quán)的有效而積極運行，監(jiān)察機關既不能越權(quán)監(jiān)察不屬于自己管轄的事項，也不能恣意放棄對自己管轄事項的監(jiān)察職責。

再次，《監(jiān)察法》第17條規(guī)定了指定管轄和報請?zhí)峒壒茌犜瓌t，對監(jiān)察事項的一般管轄原則做出補充，明晰上下級監(jiān)察機關的管轄權(quán)限，以規(guī)范上下級監(jiān)察機關之間的關系。在此，“指定管轄”，是指根據(jù)上級監(jiān)察機關的指定而確定監(jiān)察事項的管轄機關；“報請?zhí)峒壒茌牎?，是指監(jiān)察機關因法定事由可以報請上級監(jiān)察機關管轄原本屬于自己管轄的監(jiān)察事項。*中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編寫：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，中國方正出版社2018年版，第119-121頁。

本條分兩款。第1款規(guī)定的是指定管轄原則。規(guī)定指定管轄，體現(xiàn)了上級監(jiān)察機關對下級監(jiān)察機關的領導，同時也能夠增強工作靈活性。之所以指定管轄必須是出于工作的需要，即要根據(jù)辦理監(jiān)察事項的實際需要和下級監(jiān)察機關的辦理能力等因素確定，不能把自己管轄的監(jiān)察事項一概指定下級監(jiān)察機關管轄。指定管轄有兩種，第一種是對于原本屬于自己所管轄的監(jiān)察事項，上級監(jiān)察機關可以將其指定給所轄的下級監(jiān)察機關管轄。第二種是上級監(jiān)察機關可以將下級監(jiān)察機關有管轄權(quán)的監(jiān)察事項，指定給自己所轄的其他監(jiān)察機關管轄，一般適用于以下兩種情況：(1)地域管轄不明的監(jiān)察事項；(2)原來有管轄權(quán)的監(jiān)察機關不適宜或者不能辦理某監(jiān)察事項。

第2款規(guī)定的是報請?zhí)峒壒茌犜瓌t。監(jiān)察機關應當按照一般管轄的分工，處理自己管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項。但是，當監(jiān)察機關考慮到所在地方的實際情況，以及本機關的地位、能力，認為所管轄的監(jiān)察事項實屬重大、復雜，而自己不能或者不適宜管轄的，可以報請上級監(jiān)察機關管轄。從實踐來看，它主要包括以下三種情況：(1)監(jiān)察機關認為有重大影響、由上級監(jiān)察機關辦理更為適宜的監(jiān)察事項；(2)監(jiān)察機關不便辦理的重大、復雜監(jiān)察事項，以及自己辦理可能會影響公正處理的監(jiān)察事項；(3)因其他原因需要由上級監(jiān)察機關管轄的重大、復雜監(jiān)察事項。

概言之，對監(jiān)察委員會的職能定位，可以概括為六個字，即“位高”、“權(quán)重”、“有力”*參見戴立興：《設立監(jiān)察委員會為的是啥》，《人民論壇》2016年第35期。?！皺?quán)重”和“有力”，往往取決于“位高”?！拔桓摺敝傅氖潜O(jiān)察委員會在國家權(quán)力架構(gòu)中的位置，體現(xiàn)在修改后的《憲法》第三章“國家機構(gòu)”中增加一節(jié)，作為第七節(jié)“監(jiān)察委員會”，對監(jiān)察委員會在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中進行了憲法定位，而“權(quán)重”和“有力”則是指監(jiān)察委員會的權(quán)力配置和運行規(guī)則，分別落實在《監(jiān)察法》第二至四章有關組織法和程序法的規(guī)定上。

五、監(jiān)察機關的運作機制

(一)監(jiān)察委員會的監(jiān)察程序

國家監(jiān)察體制改革與監(jiān)察法治建設中離不開機關思維與程序思維*參見秦前紅、葉海波等：《國家監(jiān)察制度改革研究》，法律出版社2018年版，第80-94頁。這兩種制度改革的方法論。如果說對監(jiān)察機關的法律地位、職能定位是出于機關思維的考量，那么，監(jiān)察機關的運作機制就是從程序思維的角度補強監(jiān)察機關的憲法價值，促進現(xiàn)代法治文明的發(fā)展。在程序思維視域下，監(jiān)察機關的監(jiān)察權(quán)實施環(huán)節(jié)的核心問題就是監(jiān)察程序應當如何展開，以確保監(jiān)察權(quán)的運行體現(xiàn)民主價值，保障被監(jiān)察對象的基本權(quán)利得以落實，實現(xiàn)監(jiān)察與司法的無縫銜接，形成對監(jiān)察權(quán)的權(quán)力制約?！侗O(jiān)察法》第五章第35-49條對此作了比較詳細的規(guī)定，涵蓋了監(jiān)察委員會監(jiān)督、調(diào)查及處置的程序規(guī)范。在此，僅以調(diào)查活動為例分析對監(jiān)察機關的程序要求，揭示監(jiān)察機關監(jiān)察權(quán)的內(nèi)在運作機制。

監(jiān)察機關依法行使的調(diào)查權(quán)，是屬于監(jiān)察權(quán)的一種表現(xiàn)，監(jiān)察委員會進行調(diào)查活動，關乎監(jiān)察機關的憲制定位，調(diào)查活動的法律規(guī)制，直接影響到監(jiān)察委員會監(jiān)察權(quán)力的制約平衡。2017年全國人大常委會授權(quán)在北京、山西、浙江三個地方開展監(jiān)察體制改革試點，賦予監(jiān)察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等12項調(diào)查措施，這些措施都是反腐敗實踐中使用比較成熟的權(quán)限和措施，其中查詢、復制、凍結(jié)扣留、封存等手段屬于《行政監(jiān)察法》中規(guī)定的監(jiān)察機關的調(diào)查手段和權(quán)限。在此基礎上，《監(jiān)察法》將它修改完善為查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定等手段。與此同時，把紀檢監(jiān)察機關實際使用的談話、詢問等措施也確定為法定權(quán)限和調(diào)查措施，寫入法律。這樣的完善調(diào)查手段和措施，將權(quán)力監(jiān)督所有的調(diào)查手段法治化，亟待進一步制定監(jiān)察行為和監(jiān)察基準規(guī)范，為監(jiān)察職權(quán)的行使提供清晰的法律根據(jù)。

依照《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機關依法履行職責，采取12項調(diào)查措施，須經(jīng)立案、告知、調(diào)查等多個步驟。對監(jiān)察對象涉嫌職務違法犯罪，需要追究法律責任的，根據(jù)《監(jiān)察法》第39條規(guī)定，監(jiān)察委員會采取調(diào)查措施之前，須按照規(guī)定的權(quán)限和程序辦理立案手續(xù)，經(jīng)監(jiān)察委員會主要負責人依法批準立案后，應當主持召開專題會議，研究確定調(diào)查方案，決定需要采取的調(diào)查措施。根據(jù)《監(jiān)察法》第41條規(guī)定，調(diào)查人員采取訊問、詢問、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗檢查等調(diào)查措施，均應當依照規(guī)定出示證件，出具書面通知，由二人以上進行，形成筆錄、報告等書面材料，并由相關人員簽名、蓋章。其中留置，是最為重要的調(diào)查措施之一，對監(jiān)察對象的影響也相對最為嚴厲，故對它進行特別的程序規(guī)范，包括對留置的審批程序、使用條件、措施采取的時限等做出嚴格的法律規(guī)定，尤顯必要。

2017年4月13日，山西省監(jiān)察委員會官網(wǎng)掛出消息，日前已對山西煤炭進出口集團有限公司原董事長郭某采取了留置措施，對其涉嫌嚴重違紀違法問題進行調(diào)查；根據(jù)山西省紀委監(jiān)委網(wǎng)站報道，此前3月22日郭某已接受組織審查。4月14日，該省紀委監(jiān)委網(wǎng)站又發(fā)布消息，經(jīng)山西省監(jiān)察委員會批準，運城市監(jiān)察委員會對運城市水務局、林業(yè)局兩名官員采取留置措施，對其涉嫌嚴重違紀違法問題進行調(diào)查。公開資料顯示，“郭某案”(以下簡稱“山西省第一案”)是國內(nèi)授權(quán)試點地區(qū)監(jiān)察體制改革以來，山西省監(jiān)察委采取留置措施的第一案，是試點地區(qū)監(jiān)察體制改革的階段性成果。該案的重大意義在于探索了監(jiān)察委員會在依法行使調(diào)查職權(quán)過程中采取留置措施的具體流程。

從山西省監(jiān)察委員會對郭某采取留置措施，以及經(jīng)其批準后運城市監(jiān)察委員會采取的留置措施可知，省級監(jiān)察委員會有權(quán)決定自己和下級監(jiān)察委員會采取留置措施。換句話說，檢察機關對監(jiān)察委員會的留置措施已無偵查監(jiān)督職能，也就是說，對于監(jiān)察委員會采取留置措施這一限制公民人身自由權(quán)的最嚴厲措施，無須檢察院的批準。那么，就采取留置措施而言，亟待建立起一個比較規(guī)范且行之有效的程序制度。為此，《監(jiān)察法》第43條明確規(guī)定，監(jiān)察機關采取留置措施應當由監(jiān)察機關領導人員集體研究決定。設區(qū)的市級以下監(jiān)察機關采取留置措施，應當報上一級監(jiān)察機關批準。省級監(jiān)察機關采取留置措施，應當報國家監(jiān)察委員會備案。留置時間不得超過三個月。在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月。省級以下監(jiān)察機關采取留置措施的，延長留置時間應當報上一級監(jiān)察機關批準。與此同時，在檢察院喪失了批準監(jiān)察委員會采取留置措施的職權(quán)下，為了確保留置措施的實現(xiàn)，《監(jiān)察法》第43條進一步規(guī)定，監(jiān)察機關采取留置措施，可以根據(jù)工作需要提請公安機關配合。公安機關應當依法予以協(xié)助。不過，該條還規(guī)定，監(jiān)察機關發(fā)現(xiàn)采取留置措施不當?shù)?，應當及時解除。但監(jiān)察機關究竟如何確定所謂“不當”，通過什么程序來發(fā)現(xiàn)并確定“不當”等諸多問題，還有待于監(jiān)察法治實踐的進一步細化與補白。

《監(jiān)察法》第44條在明確監(jiān)察機關職責權(quán)限和調(diào)查手段的同時，對規(guī)范權(quán)力行使也作出多項嚴格規(guī)定，要求保障被調(diào)查人員特別是被留置人員的合法權(quán)利，這既是保障被留置人的合法權(quán)益，也有利于保障調(diào)查活動的順利進行。在此，所謂“合理安排訊問時間”是指應當盡量安排在白天或者夜晚十二點之前。這一規(guī)定堅持以人為本，有助于積極落實憲法原則，實現(xiàn)懲治職務違法犯罪與保障人權(quán)并重。

顯見，以上有關采取留置措施的各種程序規(guī)范是監(jiān)察機關注重法治思維和法治方式反腐的重要體現(xiàn)，這些程序規(guī)范無疑將提升依法執(zhí)行留置乃至調(diào)查的公信力。

與此同時，要求監(jiān)察機關在收集、固定、審查、運用證據(jù)時，應當與刑事審判關于證據(jù)的要求和標準相一致，解決了長期以來黨紀與國法銜接不暢的問題。該條還明確規(guī)定，被留置人員涉嫌犯罪移送司法機關后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。這一規(guī)定在一定程度上也解決了監(jiān)察程序與司法程序的有序銜接問題。

此外，在監(jiān)察委員會的調(diào)查程序上，不再單設任何性質(zhì)的“偵查程序”，調(diào)查活動結(jié)束后，直接移交人民檢察院審查起訴，即對涉嫌職務違法犯罪的案件，“調(diào)查—起訴—審判—執(zhí)行”程序，是一個較為完整的辦案流程。在《監(jiān)察法》實施過程中，正如有學者指出，“留置措施與人民檢察院、人民法院和公安機關的工作銜接機制和國家監(jiān)察法與刑事訴訟法的聯(lián)動互補，將成為未來立法的重中之重。”*秦前紅、葉海波等：《國家監(jiān)察制度改革研究》，法律出版社2018年版，第194頁。實際上，除了留置之外，其他的調(diào)查措施只要構(gòu)成對公務人員基本權(quán)利的實際影響抑或限制的，都應恪守正當程序原則，都有必要盡快以更加恰當而精細的程序法來規(guī)制監(jiān)察委員會的調(diào)查活動。諸如，監(jiān)察委員會調(diào)查活動的審查批準、調(diào)查活動的執(zhí)行操作、調(diào)查活動的期限問題、技術(shù)偵查與通緝措施等，均宜納入程序法治的軌道，接受國家監(jiān)察有關法律、法規(guī)以及《刑事訴訟法》等多重規(guī)制。

(二)對監(jiān)察委員會及監(jiān)察人員的監(jiān)督

強化對監(jiān)察委員會的制約和監(jiān)督，既是法治國家建設的應有之義，也是國家監(jiān)察體制改革和監(jiān)察法治建設的具體內(nèi)容之一。依照《監(jiān)察法》第七章第53-61條的規(guī)定，對監(jiān)察委員會的及監(jiān)察人員的監(jiān)督，具體包括1.負責；2.監(jiān)督；3.公開；4.內(nèi)部監(jiān)督；5.遵紀守法；6.回避；7.保密與競業(yè)禁止；8.申訴；9.問責等全方位的制約。在此，著重分析其中比較重要的三種監(jiān)督內(nèi)容。

1.負責。我國現(xiàn)行憲法、組織法、人大議事規(guī)則等法律規(guī)定同級“一府兩院”對本級人大負責。同樣的道理，依照修改后憲法第126條和《監(jiān)察法》第8、9條的規(guī)定，國家監(jiān)察委員會對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級監(jiān)察委員會對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關和上一級監(jiān)察委員會負責。

但是，國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會在向本級人大及其常委會和上級監(jiān)察委員會負責時，是否需要報告工作，修改的現(xiàn)行憲法和《監(jiān)察法》并未作規(guī)定。在法治國家、法治政府及法治社會建設中，不妨可以參考國家行政機關負責和報告工作的規(guī)定，監(jiān)察委員會也應向本級人大及其常委會和上級監(jiān)察委員會負責并報告工作。

2.監(jiān)督。修改后憲法第3條第3款規(guī)定為“國家行政機關、監(jiān)察機關、審判機關檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督?！边@一規(guī)定表明，監(jiān)察委員會被納入既有的監(jiān)督體系之中，重點落實了人大及其常委會對監(jiān)察委員會的法律監(jiān)督。這為學者主張“可以嘗試在人大及其常委會設立對口監(jiān)督的監(jiān)察監(jiān)督委員會”*童之偉：《對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約何以強化》，《法學評論》2017年第1期。提供了一種制度依據(jù)與可能。依照《監(jiān)察法》第8、9條規(guī)定對監(jiān)察委員會的監(jiān)督是一種剛性監(jiān)督?！侗O(jiān)察法》第53條不僅規(guī)定“各級監(jiān)察委員會應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監(jiān)督”，而且還規(guī)定“各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監(jiān)察委員會的專項工作報告，組織執(zhí)法檢查?？h級以上各級人民代表大會及其常務委員會舉行舉行會議時，人民代表大會代表或者常務委員會組成人員可以依照法律規(guī)定的程序，就監(jiān)察工作中的有關問題提出詢問或者質(zhì)詢。”據(jù)此可知，所謂“聽取”、“審議”監(jiān)察委員會的專項工作報告、組織執(zhí)法監(jiān)察，以及有關“就監(jiān)察工作的有關問題”提出“詢問或者咨詢”等，均屬于我國權(quán)力機關人大及其常委會對監(jiān)察委員會進行監(jiān)督的具體途經(jīng)。

根據(jù)修改后憲法第127條以及《監(jiān)察法》第4條“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。監(jiān)察機關辦理職務違法犯罪和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合，互相制約”的精神，明晰了人民法院、人民檢察院、公安機關和監(jiān)察委員會之間的監(jiān)督制約關系，特別是檢察機關的監(jiān)督權(quán)。

按照《監(jiān)察法》第45條關于監(jiān)察機關根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，依法作出處置中“(四)對涉嫌職務犯罪的，監(jiān)察機關僅調(diào)查認為犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分的，制作起訴意見書，連同案卷材料、證據(jù)一并移送人民檢察院依法審查、提起公訴”的規(guī)定，表明檢察機關“依法審查、提起公訴”的職責中隱含了對檢察委員會的監(jiān)督，這是檢察機關依托公訴制度發(fā)揮其法律監(jiān)督功能的一種表現(xiàn)。*沈思：《國家監(jiān)察體制改革中法治保障初步思考》，《中國紀檢監(jiān)察報》2017年2月15日第8版。然而，對現(xiàn)行憲法第41條有關公民參與的監(jiān)督規(guī)定，《監(jiān)察法》并未具體規(guī)定公民參與監(jiān)督監(jiān)察委員會的外部監(jiān)督制度，僅是原則上規(guī)定監(jiān)察機關接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，因此也肯認了公民對監(jiān)察委員會進行監(jiān)督的可能。憲法是國家根本大法，依照現(xiàn)行憲法第41條的規(guī)定，公民可以對于任何國家機關和國家工作人員提出批評和建議，也可以對任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉，在國家機關和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失時，可以依照法律規(guī)定取得賠償。既然監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關，屬于國家機關的一種，那么公民也可以以提出批評和建議、提出申訴、控告或者檢舉等方式監(jiān)督監(jiān)察委員會。此外，《監(jiān)察法》第67條規(guī)定“監(jiān)察機關及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，依法給予國家賠償”，說明公民依法通過提出國家賠償方式，也同樣能實現(xiàn)對監(jiān)察委員會的間接監(jiān)督。

3.公開?，F(xiàn)代法治要求程序正當，實現(xiàn)公平、公正、公開。依照《監(jiān)察法》第54條規(guī)定的“監(jiān)察機關應當依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督”，監(jiān)察委員會的監(jiān)察活動應當公開，是一個原則，是一種常態(tài)?！侗O(jiān)察法》第57條“有關情況應當?shù)怯泜浒浮钡囊?guī)定，既是對監(jiān)察委員會制作信息的一種要求，也是敦促監(jiān)察委員會監(jiān)察活動信息公開是一種全面的公開。

在今后的監(jiān)察法治建設中，不妨可以借鑒《政府信息公開條例》和《人民檢察院案件信息公開工作規(guī)定(試行)》以及檢察信息公開的經(jīng)驗，建立監(jiān)察案件程序性信息和重要、復雜的監(jiān)察案件信息的公開和發(fā)布機制。

六、結(jié)論

隨著2018年憲法修改和《監(jiān)察法》的頒行，我國國家監(jiān)察改革整合“三駕馬車”為“一馬當先”，將監(jiān)督權(quán)從行政權(quán)中剝離出來，打破既有“一府兩院”格局，變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸钡膽椫瓢才?，生成了具有中國特色的監(jiān)察法治體系，即于人大制度之下設獨立行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察委員會，與黨紀委合署辦公，以保證監(jiān)察機關發(fā)揮實效，形成監(jiān)察良制。監(jiān)察機關這一法律職能對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全面依法治國、建設法治國家、依憲執(zhí)政和確保中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政等都具有重大的意義。