(1.華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院， 上海 201620； 2.安徽師范大學(xué) 法學(xué)院, 安徽 蕪湖 241002)

行政審計(jì)和行政監(jiān)察作為行政監(jiān)督的主要類(lèi)型，在國(guó)家治理體系中扮演著重要角色。二者的有效實(shí)施，有利于更好地監(jiān)督政府工作人員的行為、規(guī)范行政權(quán)運(yùn)行和確保政府治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)家審計(jì)體制自20世紀(jì)80年代初建立以來(lái)，在國(guó)家治理中發(fā)揮了重要作用。伴隨國(guó)家行政監(jiān)察體制的改革，監(jiān)察權(quán)已經(jīng)從行政權(quán)的重要組成部分變成專(zhuān)司監(jiān)察職能、與行政權(quán)并行的權(quán)力類(lèi)型，國(guó)家治理體系發(fā)生了深刻變革。審計(jì)權(quán)與監(jiān)察權(quán)之間存在較為緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，國(guó)家監(jiān)察體制的重大變革，催生了國(guó)家審計(jì)體制改革的外部需求。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)有的行政型審計(jì)體制在審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性、審計(jì)對(duì)象的全面性和審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的不確定性等方面存在的問(wèn)題，構(gòu)成了國(guó)家審計(jì)體制改革的內(nèi)生動(dòng)力。結(jié)合現(xiàn)有國(guó)家審計(jì)體制存在的問(wèn)題，從監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)二者關(guān)系的視角來(lái)分析現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)體制改革的模式，探討現(xiàn)有國(guó)家審計(jì)體制改革的優(yōu)化路徑，有利于提高國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威和效率，推動(dòng)國(guó)家治理水平和能力的提升。

一、審計(jì)機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系

在國(guó)家監(jiān)督體系中，“監(jiān)察和審計(jì)是國(guó)家公權(quán)力監(jiān)督體系中最重要的兩個(gè)領(lǐng)域，是專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家公權(quán)力監(jiān)督的兩種最主要的形式”[1]。審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)二者間存在密切的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。從權(quán)力屬性來(lái)說(shuō)，二者同屬于監(jiān)督權(quán)的范疇。在國(guó)家監(jiān)察體制改革之前，審計(jì)權(quán)和監(jiān)察權(quán)都屬于行政權(quán)系列，是行政監(jiān)督權(quán)。從機(jī)構(gòu)性質(zhì)來(lái)說(shuō)，審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)同屬于行政機(jī)關(guān)。在監(jiān)督性質(zhì)上，二者對(duì)政府機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督都屬于同體監(jiān)督。

同時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)之間也存在一定的區(qū)別。首先，從創(chuàng)設(shè)主體來(lái)看，審計(jì)機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)主體層級(jí)高于同級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)。審計(jì)機(jī)關(guān)是依據(jù)1982年《憲法》第九十一條和第一百零九條設(shè)立的，由國(guó)家憲法賦予其監(jiān)督權(quán)；而監(jiān)察機(jī)關(guān)則是由行政機(jī)關(guān)設(shè)立的，其權(quán)力由同級(jí)行政機(jī)關(guān)賦予。其次，從機(jī)構(gòu)職能來(lái)看，審計(jì)機(jī)關(guān)的行政職能要多于行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。審計(jì)機(jī)關(guān)的職能主要是依法獨(dú)立對(duì)各級(jí)政府及其部門(mén)的財(cái)政收支情況、領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、自然資源資產(chǎn)等情況進(jìn)行審計(jì)，出具相應(yīng)的審計(jì)報(bào)告等。而監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能主要是肅腐反貪，清廉吏治。最后，從監(jiān)督范圍來(lái)看，審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象要廣于同級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)。審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象不僅包括各級(jí)政府及其相關(guān)部門(mén)，還包括國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位，同時(shí)還承擔(dān)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審計(jì)的職責(zé)。而監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象主要是本級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員。

從對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)在創(chuàng)設(shè)主體、職能大小和監(jiān)督范圍等方面的比較中可以看出，行政審計(jì)的任務(wù)要大于和難于監(jiān)察機(jī)關(guān)。在國(guó)家監(jiān)察體制發(fā)生重大變革之后，在監(jiān)察監(jiān)督從同體監(jiān)督變成異體監(jiān)督后，國(guó)家審計(jì)體制改革的壓力也隨之凸顯，改革的呼聲日漸高漲。

二、現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)體制在運(yùn)行中存在的問(wèn)題

保障國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性、全面性和有效性，“這是憲法和審計(jì)法等法律規(guī)定的，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的客觀需要”[2]。國(guó)家審計(jì)體制自20世紀(jì)80年代初建立以來(lái)，在監(jiān)督政府預(yù)算編制和執(zhí)行、提高財(cái)政資金使用效益和強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任約束等方面發(fā)揮了重要作用。在我國(guó)，“現(xiàn)實(shí)政治體制的關(guān)系以及所信奉的管制哲學(xué)的作用，使我們更加傾向于使審計(jì)權(quán)和行政權(quán)結(jié)合在一起”[3]，行政型審計(jì)體制具有較強(qiáng)的剛性。行政型審計(jì)體制在運(yùn)行過(guò)程中，也存在部分與現(xiàn)代國(guó)家治理不相適應(yīng)的環(huán)節(jié)和問(wèn)題，主要表現(xiàn)在審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性不足、審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象較為有限、審計(jì)問(wèn)責(zé)落實(shí)難和審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制不完善等方面。

1.審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性不足。保持審計(jì)機(jī)關(guān)必要的獨(dú)立性是國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的基本要求，也是保障行政監(jiān)督效力的根本前提。1977年由最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織代表大會(huì)通過(guò)的《利馬宣言》明確了最高審計(jì)機(jī)關(guān)必須獨(dú)立于被審計(jì)單位之外，且不受外來(lái)影響，才能客觀有效地完成工作任務(wù)。[4]在我國(guó)，審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性得到了憲法的確認(rèn)。但是由于我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于政府，形成了自我監(jiān)督、“自我手術(shù)”的局面，[5]國(guó)家審計(jì)實(shí)質(zhì)上是政府的“內(nèi)部審計(jì)”[6]，審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的前提是要接受同級(jí)政府行政首長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)。雖然省級(jí)政府及其以下的審計(jì)機(jī)關(guān)接受行政首長(zhǎng)和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)，但地方行政首長(zhǎng)對(duì)本級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督的影響力依然很大。因此，我國(guó)行政性審計(jì)體制與審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)之間存在一定的不協(xié)調(diào)，審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性難以得到有效保障。

2.審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象較為有限。國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用?！皬膰?guó)家審計(jì)在國(guó)家治理體系中的定位看，國(guó)家審計(jì)是憲法和法律確立的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排，是權(quán)力制衡機(jī)制的重要方面”[2]，將應(yīng)該接受審計(jì)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人都納入審計(jì)監(jiān)督范圍，實(shí)現(xiàn)審計(jì)對(duì)象全覆蓋，是規(guī)范和制約公權(quán)力運(yùn)行、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的根本要求。2015年12月出臺(tái)的《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見(jiàn)》明確了對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋的目標(biāo)，要求做到應(yīng)審盡審。依據(jù)憲法和法律等相關(guān)規(guī)定，在公共資金使用情況的審計(jì)中，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)和政協(xié)機(jī)關(guān)等的審計(jì)存在法律授權(quán)和體制上的矛盾，難以做到審計(jì)全覆蓋。

3.審計(jì)問(wèn)責(zé)落實(shí)難，審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制不完善。公權(quán)力存在預(yù)算膨脹的天然傾向。國(guó)家審計(jì)的目的就是通過(guò)對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資源等使用、管理過(guò)程的嚴(yán)格審計(jì)，發(fā)現(xiàn)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)和資源使用和管理過(guò)程中存在的問(wèn)題，并通過(guò)嚴(yán)格追究有關(guān)部門(mén)和人員的責(zé)任來(lái)有效遏制公共部門(mén)預(yù)算不斷增加的趨勢(shì)，切實(shí)提高公共資金、國(guó)有資產(chǎn)和資源的使用效益。因此，依據(jù)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行有效問(wèn)責(zé)、完善審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制非常關(guān)鍵。行政型審計(jì)體制在審計(jì)有關(guān)部門(mén)和個(gè)人過(guò)程中，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題僅僅擁有向有關(guān)主管機(jī)關(guān)提出處理處罰的建議的權(quán)限，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法問(wèn)題線索往往難以有效傳遞到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，審計(jì)結(jié)果及整改情況對(duì)干部的考核、任免、獎(jiǎng)懲影響有限，審計(jì)問(wèn)責(zé)落實(shí)較難，甚至出現(xiàn)屢審屢犯的現(xiàn)象。

三、現(xiàn)有國(guó)家審計(jì)體制改革的三種模式

我國(guó)現(xiàn)有的審計(jì)體制是伴隨1982年《憲法》的相關(guān)規(guī)定而建立起來(lái)的。我國(guó)的審計(jì)管理體制建立后，在規(guī)范各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行、充分發(fā)揮財(cái)政資金效益和監(jiān)督政府領(lǐng)導(dǎo)干部行為等方面發(fā)揮了重大作用。但是，隨著行政管理體制改革的深入和政府財(cái)政預(yù)算監(jiān)督重要性的日益凸顯，現(xiàn)有的審計(jì)管理體制與現(xiàn)實(shí)的需求之間存在一定的差距，特別是在國(guó)家監(jiān)察體制實(shí)行重大變革之后，我國(guó)行政審計(jì)體制改革的需求日益迫切。黨的十九大報(bào)告指出，要改革審計(jì)管理體制。從審計(jì)機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系視角來(lái)看，現(xiàn)有審計(jì)體制改革的模式主要有以下三種：實(shí)行審監(jiān)合一，組建國(guó)家審計(jì)監(jiān)察委員會(huì)；推動(dòng)審監(jiān)分立，組建國(guó)家審計(jì)委員會(huì)；將國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)部分職責(zé)劃歸同級(jí)人大機(jī)關(guān)和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，建立混合型審計(jì)體制。

1.實(shí)行審監(jiān)合一，組建國(guó)家審計(jì)監(jiān)察委員會(huì)。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，由人民選舉產(chǎn)生的人民代表大會(huì)是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，政府的行政權(quán)和法院、檢察院的司法權(quán)來(lái)源于同級(jí)人大機(jī)關(guān)的賦予。伴隨政府職能的不斷擴(kuò)大，行政權(quán)的擴(kuò)張成為常態(tài)，如何在行政權(quán)日益強(qiáng)大的同時(shí)來(lái)有效規(guī)范行政權(quán)運(yùn)行，確保政府行政行為的合法性成為權(quán)力監(jiān)督的重要任務(wù)。為此，我國(guó)在發(fā)揮政黨監(jiān)督、人大監(jiān)督和司法監(jiān)督的同時(shí)，設(shè)計(jì)了行政審計(jì)和行政監(jiān)察制度。從設(shè)立時(shí)間看，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)要早于行政審計(jì)機(jī)關(guān)。在新中國(guó)成立初期，我國(guó)就設(shè)立了監(jiān)察機(jī)關(guān)，先后經(jīng)歷了人民監(jiān)察委員會(huì)和監(jiān)察部等名稱(chēng)的變遷。1982年憲法對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)立和職權(quán)進(jìn)行了明確，確立了行政型的審計(jì)體制。從此，行政審計(jì)和行政監(jiān)察共同構(gòu)成了我國(guó)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的重要形式。行政審計(jì)和行政監(jiān)察雙重監(jiān)督體制的建立，在健全政府財(cái)政預(yù)算、規(guī)范財(cái)政資金使用和預(yù)防領(lǐng)導(dǎo)干部、政府工作人員職務(wù)犯罪等方面起到了重大作用。

從行政監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)力性質(zhì)來(lái)劃分，行政監(jiān)督體制可分立法型、行政型、司法型和獨(dú)立型四種行政監(jiān)督體制。我國(guó)的審計(jì)體制和監(jiān)察體制在設(shè)立時(shí)，采取的都是行政型監(jiān)督體制。行政型監(jiān)督體制屬于同體監(jiān)督，憲法和相關(guān)法律雖明確了監(jiān)督機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，但監(jiān)督機(jī)關(guān)的獨(dú)立性如何確保，監(jiān)督機(jī)關(guān)就監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題如何對(duì)有關(guān)部門(mén)和工作人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)，針對(duì)問(wèn)責(zé)的結(jié)果如何進(jìn)行有效整改和落實(shí)是同體監(jiān)督時(shí)要面對(duì)的難題。這種監(jiān)督體制成效的發(fā)揮，往往與政府行政首長(zhǎng)是否重視行政監(jiān)督、審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督意志等存在很大關(guān)聯(lián)，監(jiān)督效果存在諸多不確定性，并且監(jiān)督績(jī)效的可持續(xù)性也不穩(wěn)定。在行政監(jiān)督的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，由于運(yùn)作機(jī)制存在的差異，行政審計(jì)和行政監(jiān)察體現(xiàn)出的監(jiān)督效果存在很大差異。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，與同級(jí)黨委的紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人由同級(jí)黨的紀(jì)委副書(shū)記擔(dān)任，在權(quán)力運(yùn)行的獨(dú)立性、監(jiān)督的有效性和監(jiān)督成效的穩(wěn)定性等方面要優(yōu)于行政審計(jì)機(jī)關(guān)。2018年3月，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)成立，同中央紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)從機(jī)關(guān)性質(zhì)上，屬于與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)并立的監(jiān)察機(jī)關(guān)。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立后，原有的行政型監(jiān)察體制轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立型監(jiān)察體制，“外延上，在整合反腐敗資源力量、實(shí)現(xiàn)反腐敗力量‘一體化’的同時(shí)，擴(kuò)大監(jiān)察對(duì)象范圍，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象的‘全覆蓋’；內(nèi)涵上，實(shí)現(xiàn)反腐敗資源的功能再造、機(jī)制再造與協(xié)同推進(jìn)，建立集中、統(tǒng)一、權(quán)威、高效的監(jiān)察體系”[7]。

在國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)成立后，對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)的地位問(wèn)題便成為研究和討論的熱點(diǎn)，很多學(xué)者認(rèn)為“審計(jì)和監(jiān)察都是腐敗治理下的子系統(tǒng)，二者的共性均是運(yùn)用權(quán)力制約與監(jiān)督權(quán)力”[8]。同時(shí)，如果“腐敗治理中加入審計(jì)的職能和權(quán)限，可以增加腐敗被發(fā)現(xiàn)的機(jī)會(huì)”[9]。因此，很多人傾向于將審計(jì)機(jī)關(guān)從行政機(jī)關(guān)內(nèi)部獨(dú)立出來(lái)，與監(jiān)察機(jī)關(guān)合并，組建國(guó)家審計(jì)監(jiān)察委員會(huì)，實(shí)行審監(jiān)合一的體制。

將審計(jì)機(jī)關(guān)與新組建的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)合并，可以確保審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性、增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的效力。但由于審計(jì)機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)之間在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能定位和監(jiān)督范圍上存在一定的差異，如果將審計(jì)機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)合并，雖可以強(qiáng)化對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的監(jiān)督，有效預(yù)防領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)犯罪問(wèn)題，但是審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)的財(cái)政監(jiān)督等提高財(cái)政資金使用效益的職能將會(huì)被弱化。并且，“審計(jì)如果脫離于財(cái)政監(jiān)督和立法監(jiān)督而成為一個(gè)反貪?rùn)C(jī)構(gòu)，那就既背離了現(xiàn)行憲法第九十一條對(duì)中國(guó)審計(jì)制度的基本規(guī)定，也有失審計(jì)立足之本，如此的話，國(guó)家審計(jì)也就名存實(shí)亡。反而，只有建立和維護(hù)強(qiáng)盛的獨(dú)立的國(guó)家審計(jì)制度，才可能會(huì)形成遏制腐敗和治理官吏有效的制度環(huán)境”[10]。

2.推動(dòng)審監(jiān)分立，組建國(guó)家審計(jì)委員會(huì)。2015年12月9日由中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》，確立了審計(jì)全覆蓋的框架，這是對(duì)國(guó)家審計(jì)全面性原則的有效回應(yīng)。國(guó)家審計(jì)的全面性，就是要堅(jiān)持應(yīng)審必審，樹(shù)立審計(jì)全覆蓋的思維。國(guó)家審計(jì)的全面性落實(shí)在審計(jì)監(jiān)督對(duì)象上，就是要“把所有公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況都納入審計(jì)監(jiān)督范圍”[2]，黨和國(guó)家機(jī)關(guān)中“凡是涉及管理、分配、使用公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源的部門(mén)、單位和個(gè)人，都要自覺(jué)依法接受審計(jì)、配合審計(jì)”[2]。具體到各監(jiān)督對(duì)象來(lái)看，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)中涉及管理、分配和使用公共資金、國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資源的部門(mén)和單位，不僅只有行政機(jī)關(guān)，黨的各級(jí)組織、各級(jí)人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、各民主黨派機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、人民團(tuán)體和部分社會(huì)組織等都應(yīng)該屬于國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象范疇。

由于我國(guó)現(xiàn)行的審計(jì)體制屬于行政型審計(jì)，行政審計(jì)屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其監(jiān)督對(duì)象是國(guó)務(wù)院和各級(jí)地方政府及其部門(mén)，國(guó)有財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位。因此，我國(guó)行政審計(jì)屬于行政機(jī)關(guān)的同體監(jiān)督，不僅存在監(jiān)督的獨(dú)立性問(wèn)題，也面臨審計(jì)監(jiān)督的監(jiān)督對(duì)象較為有限的問(wèn)題，與黨中央和國(guó)務(wù)院提出的行政審計(jì)“全覆蓋”的要求相距甚遠(yuǎn)。這與國(guó)家監(jiān)察體制改革之前的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)存在的困境是一致的，由于各級(jí)政府設(shè)立的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于行政監(jiān)督范圍，其監(jiān)督對(duì)象只能是履行行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)工作人員，而對(duì)各級(jí)黨組織、人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和社會(huì)組織等工作人員無(wú)權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的成立，將原屬于檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂、失職瀆職和預(yù)防職務(wù)犯罪等反腐敗職責(zé)整合進(jìn)監(jiān)察機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察對(duì)象的“全覆蓋”，解決了行政監(jiān)察時(shí)期面臨的國(guó)家監(jiān)察的全面性不足的困境。國(guó)家監(jiān)察體制改革也給行政審計(jì)體制改革提供了有益的參考和借鑒，可以將分散在不同性質(zhì)的機(jī)關(guān)和不同部門(mén)的國(guó)家審計(jì)職權(quán)進(jìn)行整合，組建獨(dú)立的國(guó)家審計(jì)委員會(huì)，從而在現(xiàn)有權(quán)力體制的基礎(chǔ)上形成一府兩院兩委(國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和國(guó)家審計(jì)委員會(huì))的體制。具體來(lái)說(shuō)，可以在現(xiàn)有審計(jì)署職責(zé)的基礎(chǔ)上，再增加對(duì)黨的機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，以此為基礎(chǔ)組建國(guó)家審計(jì)委員會(huì)，作為與政府、司法機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)并立的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé)，向同級(jí)人大機(jī)關(guān)報(bào)告工作。

國(guó)家審計(jì)委員會(huì)的成立，一方面有助于將分散在不同機(jī)關(guān)和不同部門(mén)的審計(jì)職責(zé)進(jìn)行整合，另一方面有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)“全覆蓋”的目標(biāo)，符合國(guó)家審計(jì)全面性的要求。但是，由于現(xiàn)有的國(guó)家行政審計(jì)機(jī)關(guān)是依據(jù)1982年《憲法》相關(guān)條款成立的，國(guó)家審計(jì)署是受?chē)?guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)接受地方各級(jí)人民政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。如果要將國(guó)家審計(jì)署從行政機(jī)關(guān)獨(dú)立出來(lái)組建國(guó)家審計(jì)委員會(huì)的話，將涉及對(duì)憲法的相關(guān)條款進(jìn)行重大修改，并增設(shè)國(guó)家審計(jì)委員會(huì)一章?？紤]到憲法的權(quán)威性和修改憲法程序的復(fù)雜性，可以將2018年3月黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革時(shí)新設(shè)立的中央審計(jì)委員會(huì)的設(shè)置進(jìn)行實(shí)體化，將其從議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)實(shí)體機(jī)構(gòu)，與國(guó)家審計(jì)署合署辦公，由中央審計(jì)委員會(huì)代行日后成立的國(guó)家審計(jì)委員會(huì)職權(quán)，然后等憲法相關(guān)條款修改成功后組建國(guó)家審計(jì)委員會(huì)，以此來(lái)解決國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性不足和審計(jì)未做到全覆蓋的問(wèn)題。

3.將國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)部分職責(zé)劃歸同級(jí)人大機(jī)關(guān)和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，推動(dòng)行政型國(guó)家審計(jì)體制變革為立法型、行政型和獨(dú)立型兼顧的混合型國(guó)家審計(jì)體制。國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)改革后，審監(jiān)合一和審監(jiān)分立成為國(guó)家審計(jì)體制改革的兩種主要思路。在審監(jiān)合一思路中，又可以進(jìn)一步細(xì)分為審監(jiān)完全合一和審監(jiān)部分合一兩個(gè)路徑。本文前面提到的推動(dòng)審計(jì)和監(jiān)察合并，組建國(guó)家審計(jì)監(jiān)察委員會(huì)就屬于完全合并的思路，而將國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的部分職權(quán)劃歸國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的做法則屬于審監(jiān)部分合一路徑，這也構(gòu)成了國(guó)家審計(jì)體制改革的第三種模式，即立法型和獨(dú)立型兼顧的混合型國(guó)家審計(jì)體制。

混合型國(guó)家審計(jì)體制的構(gòu)建需要從以下三個(gè)方面來(lái)加以推進(jìn)：首先，將國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)的對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)職責(zé)劃歸國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)建立后，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)職權(quán)之間仍存在一定的交叉。預(yù)防國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪等是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要職能，而國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審計(jì)的過(guò)程中是最容易發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪等腐敗證據(jù)和線索的，因此將對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)權(quán)限劃歸國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，有助于更好地監(jiān)控和規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的行為，更易于及早發(fā)現(xiàn)和快速處置領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)犯罪問(wèn)題。其次，在全國(guó)人大增設(shè)審計(jì)委員會(huì)，將國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)擁有的對(duì)各級(jí)政府、部門(mén)、國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位的審計(jì)監(jiān)督的職能劃歸全國(guó)人大，并將全國(guó)人大審計(jì)委員會(huì)的審計(jì)監(jiān)督范圍擴(kuò)大到所有管理、分配、使用公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源的部門(mén)和單位。最后，將提出年度政府預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況的審計(jì)結(jié)果報(bào)告、起草審計(jì)法律法規(guī)草案，擬訂審計(jì)政策，制定審計(jì)規(guī)章、審計(jì)準(zhǔn)則和指南并監(jiān)督執(zhí)行等職權(quán)仍交由現(xiàn)有的行政審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)行使。

通過(guò)將現(xiàn)有的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的職能劃分成三部分，分別由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、全國(guó)人大審計(jì)委員會(huì)和國(guó)家行政審計(jì)機(jī)關(guān)行使，并擴(kuò)大全國(guó)人大審計(jì)委員會(huì)的監(jiān)督對(duì)象，從而使我國(guó)的行政型國(guó)家審計(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ㄐ汀⑿姓秃酮?dú)立型兼顧的混合型國(guó)家審計(jì)體制，既有利于解決國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性問(wèn)題，也兼顧了國(guó)家審計(jì)的全面性。這一改革路徑，雖然可以有效解決國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性和全面性的問(wèn)題，但是在一定程度上分散了監(jiān)督力量，不利于提高國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的有效性和權(quán)威性，也在一定程度上增加了國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的成本，與黨的十九大報(bào)告提出的構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系的目標(biāo)不相適應(yīng)。

上述三種改革方案雖都具有一定的合理性，但都存在一定的問(wèn)題。國(guó)家監(jiān)察體制改革實(shí)施后，國(guó)家審計(jì)體制必然也面臨改革的壓力，所以維持現(xiàn)狀是很難適應(yīng)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化改革的要求的。國(guó)家審計(jì)體制改革，不同于其他類(lèi)型部門(mén)的政府機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)之間的合并和增減都屬于行政權(quán)框架內(nèi)的調(diào)整，改革帶來(lái)的振動(dòng)相對(duì)較小，且并未改變各機(jī)構(gòu)權(quán)力的行政權(quán)屬性。但是，審計(jì)行政體制改革，牽涉到行政權(quán)與同級(jí)人大機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，改革難度較大，綜合三種改革模式，來(lái)探尋國(guó)家審計(jì)體制改革的合理路徑，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性、全面性和有效性，是國(guó)家監(jiān)察體制改革后我們迫切需要解決的問(wèn)題。

四、關(guān)于國(guó)家審計(jì)體制改革優(yōu)化路徑的思考

黨的十九大報(bào)告不僅提出了改革國(guó)家審計(jì)管理體制的要求，也明確了國(guó)家審計(jì)體制改革的目標(biāo)，即要“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”，為新時(shí)代國(guó)家審計(jì)體制改革的路徑選擇指明了方向。國(guó)家審計(jì)體制改革的路徑選擇，需要針對(duì)現(xiàn)有國(guó)家審計(jì)體制存在的問(wèn)題進(jìn)行分析和思考，也要考慮到審計(jì)體制改革過(guò)程中在法律層面和體制層面存在的障礙。為了體現(xiàn)國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性、全面性和有效性，在國(guó)家審計(jì)體制改革目標(biāo)的指導(dǎo)下，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有審計(jì)體制存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，我們將從以下幾個(gè)方面來(lái)探討如何構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)體制：

1.堅(jiān)持審計(jì)和監(jiān)察分立原則，實(shí)現(xiàn)審監(jiān)徹底分立。在審監(jiān)合一還是審監(jiān)分立的原則問(wèn)題上，我國(guó)一直以來(lái)堅(jiān)持的都是審監(jiān)分立原則，但由于審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)原本同屬行政機(jī)關(guān)性質(zhì)，二者之間存在一定的職權(quán)交叉。在現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)體制改革中，由于審計(jì)和監(jiān)察之間的監(jiān)督重點(diǎn)不同，審計(jì)重點(diǎn)監(jiān)督單位、監(jiān)察重點(diǎn)監(jiān)督個(gè)人，因此難以將二者進(jìn)行合并，組建國(guó)家審計(jì)監(jiān)察委員會(huì)的路徑不現(xiàn)實(shí)，所以應(yīng)該在堅(jiān)持審監(jiān)分立的基礎(chǔ)上，將國(guó)家審計(jì)部門(mén)擁有的對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等有關(guān)個(gè)人監(jiān)督方面的職責(zé)劃歸國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)審監(jiān)徹底分立。

2.堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮中央審計(jì)委員會(huì)的重要功能，設(shè)立黨的各級(jí)審計(jì)委員會(huì)，與政府審計(jì)機(jī)關(guān)合署辦公，建立和完善黨統(tǒng)一指揮下的全面覆蓋和權(quán)威高效的國(guó)家審計(jì)監(jiān)督體系。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮各級(jí)黨委在國(guó)家審計(jì)監(jiān)督中的重要作用，是維護(hù)審計(jì)監(jiān)督權(quán)威、提高審計(jì)監(jiān)督效率的政治保證。為了加強(qiáng)中共中央對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好地發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的作用，依據(jù)黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，中共中央組建了中央審計(jì)委員會(huì)。作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，中央審計(jì)委員會(huì)的辦公室設(shè)在國(guó)家審計(jì)署。中央審計(jì)委員會(huì)的成立，是黨中央關(guān)于國(guó)家審計(jì)體制改革的重大頂層設(shè)計(jì)。為了更好地推動(dòng)國(guó)家審計(jì)的全面覆蓋，構(gòu)建完善的黨和國(guó)家審計(jì)監(jiān)督體系，可以考慮在縣級(jí)及以上的黨組織中設(shè)立審計(jì)委員會(huì)，實(shí)行黨的審計(jì)委員會(huì)和政府的審計(jì)機(jī)關(guān)合署辦公。

首先，在黨內(nèi)設(shè)立黨的審計(jì)委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)黨的各級(jí)機(jī)關(guān)及有關(guān)部門(mén)的審計(jì)監(jiān)督。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨內(nèi)的監(jiān)督對(duì)維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、鞏固黨的執(zhí)政地位非常重要。其中，黨內(nèi)的審計(jì)監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的重要構(gòu)成。2016年10月，為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨的建設(shè)，全面從嚴(yán)治黨，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，保持黨的先進(jìn)性和純潔性，黨的十八屆六中全會(huì)通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》。該監(jiān)督條例明確了黨內(nèi)監(jiān)督的對(duì)象和內(nèi)容，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部被列為重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象。但是在監(jiān)督手段上，該條例并未對(duì)黨內(nèi)的審計(jì)監(jiān)督進(jìn)行明確規(guī)定，可以考慮在黨內(nèi)設(shè)立黨的審計(jì)委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)黨的各級(jí)機(jī)關(guān)及有關(guān)部門(mén)的審計(jì)監(jiān)督。

其次，實(shí)現(xiàn)黨的審計(jì)委員會(huì)和政府的審計(jì)機(jī)關(guān)合署辦公。我國(guó)現(xiàn)有審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)屬于行政機(jī)關(guān)性質(zhì)，在監(jiān)督權(quán)威上存在一定的不足。在各級(jí)黨組織設(shè)立黨的審計(jì)委員會(huì)以后，可以考慮推動(dòng)黨的審計(jì)委員會(huì)和同級(jí)政府的審計(jì)機(jī)關(guān)合署辦公。這一方面可以解決黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊的問(wèn)題，有利于節(jié)約機(jī)構(gòu)編制和辦公經(jīng)費(fèi)，降低審計(jì)監(jiān)督成本；另一方面又可以提高行政的審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威，推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督的有效開(kāi)展，增強(qiáng)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威和效率。

3.修改憲法和審計(jì)法等相關(guān)法律法規(guī)，組建國(guó)家審計(jì)委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。與國(guó)家監(jiān)察體制改革前的黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)與政府監(jiān)察部門(mén)合署辦公一樣，黨內(nèi)審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)和政府審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)的合署辦公，有利于提高國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威和效率，但也存在一定的監(jiān)督盲區(qū)。對(duì)此，可以參照國(guó)家監(jiān)察體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，組建獨(dú)立于政府機(jī)關(guān)之外、與黨的審計(jì)機(jī)構(gòu)合署辦公的國(guó)家審計(jì)委員會(huì)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)所有黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)、人民團(tuán)體、社會(huì)組織和國(guó)有企事業(yè)單位審計(jì)監(jiān)督的全覆蓋目標(biāo)。國(guó)家審計(jì)委員會(huì)組建后，我國(guó)的權(quán)力運(yùn)行架構(gòu)將由同級(jí)人大機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下的一府兩院一委架構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐桓畠稍簝晌募軜?gòu)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)真正意義上的獨(dú)立。

4.完善審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威。審計(jì)監(jiān)督是規(guī)范和約束權(quán)力運(yùn)行的重要機(jī)制和手段，為了更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的功效，在推動(dòng)和完善國(guó)家審計(jì)體制改革的同時(shí)，還需要研究審計(jì)結(jié)果如何有效落實(shí)的問(wèn)題。對(duì)此，需要不斷完善審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用機(jī)制，將審計(jì)結(jié)果及整改情況作為考核、任免、獎(jiǎng)懲領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，[11]切實(shí)增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威。

五、結(jié)論

中央審計(jì)委員會(huì)的成立是國(guó)家審計(jì)監(jiān)督體制改革中的重要節(jié)點(diǎn)。國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的有效開(kāi)展、黨內(nèi)審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、政府審計(jì)機(jī)構(gòu)權(quán)威的提高等還需要在中央審計(jì)委員會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和有效協(xié)調(diào)下進(jìn)行。由于黨內(nèi)審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)立涉及黨章、黨內(nèi)監(jiān)督條例等黨內(nèi)法規(guī)的修改，國(guó)家審計(jì)委員會(huì)的組建需要修改憲法、審計(jì)法等相關(guān)法律條款，因此，黨政審計(jì)機(jī)關(guān)合署辦公和國(guó)家審計(jì)委員會(huì)的最終組建還將需要很長(zhǎng)的時(shí)間，且可能面臨很大的阻力，國(guó)家審計(jì)體制改革的目標(biāo)不可能一蹴而就。對(duì)此，在現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)體制向國(guó)家審計(jì)委員會(huì)過(guò)渡期內(nèi)，可由中央審計(jì)委員會(huì)代行國(guó)家審計(jì)委員會(huì)的職責(zé)，在保持中央審計(jì)委員會(huì)作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)不變的前提下，增加中央審計(jì)委員會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量，以實(shí)現(xiàn)整合審計(jì)監(jiān)督力量，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督效能，消滅審計(jì)監(jiān)督盲區(qū)的目的，為獨(dú)立的國(guó)家審計(jì)委員會(huì)的組建奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。