葉芳芳

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中國(guó)拒絕《國(guó)際水道非航行使用法公約》法理分析

葉芳芳

（伊犁師范學(xué)院 法學(xué)院，新疆 伊寧 835000）

1997年《國(guó)際水道非航行使用法公約》作為首個(gè)國(guó)家間跨界水資源合作全球性法律框架的國(guó)際公約已經(jīng)生效。中國(guó)對(duì)該公約持反對(duì)態(tài)度，國(guó)際、國(guó)內(nèi)社會(huì)對(duì)此頗有疑慮和非議。該公約存在各種缺陷和問(wèn)題，且不符合中國(guó)的國(guó)家利益，目前中國(guó)不宜參加該公約。

國(guó)際水道公約；缺陷；國(guó)家利益；中國(guó)

2014年8月17日，首個(gè)國(guó)家間跨界水資源合作全球性法律框架國(guó)際公約——1997年《國(guó)際水道非航行使用法公約》（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)際水道公約”）生效。該公約被認(rèn)為是跨界水資源國(guó)際法的最新發(fā)展，也是第一個(gè)在全球范圍內(nèi)調(diào)整跨界淡水資源利用和保護(hù)關(guān)系的公約，它不僅充分吸收了其他跨界淡水資源非航行利用雙邊與多邊條約的內(nèi)容，還對(duì)有關(guān)習(xí)慣法進(jìn)行了編纂，并在諸多方面有所發(fā)展，但它仍有很多未能解決的問(wèn)題，一些規(guī)定還存有較大爭(zhēng)議，如始終無(wú)解的“公平利用”與“不得造成重大損害”之間關(guān)系的問(wèn)題[1]312。國(guó)際水道公約首次通過(guò)時(shí)，中國(guó)是反對(duì)國(guó)之一，目前也未加入該條約。國(guó)際、國(guó)內(nèi)社會(huì)對(duì)中國(guó)反對(duì)和不加入國(guó)際水道公約的做法頗有疑慮和非議，并不斷向中國(guó)施加壓力。事實(shí)上，該公約存在各種問(wèn)題和缺陷，且不符合中國(guó)的國(guó)家利益，所以目前中國(guó)不宜參加該公約。

一、國(guó)際水道公約過(guò)分偏袒下游國(guó)利益

國(guó)際水道公約規(guī)定的“不得造成重大損害”原則要求，除非得到其他水道國(guó)的同意，否則水道國(guó)在本國(guó)領(lǐng)土上利用國(guó)際水道不能對(duì)其他水道國(guó)造成重大損害。而一般情況下，國(guó)際水道的在先使用國(guó)通常是地勢(shì)平坦的下游國(guó)，上游國(guó)一般為后開(kāi)發(fā)利用國(guó)，而在后的開(kāi)發(fā)利用行為又極易給在先使用帶來(lái)不利影響。換句話說(shuō)，就是只有上游國(guó)會(huì)給下游國(guó)造成損害，而下游國(guó)基本影響不了上游國(guó)。因此，“不得造成重大損害”其實(shí)只是為了偏袒下游國(guó)的利益而給上游國(guó)設(shè)置的義務(wù)。各國(guó)對(duì)水道公約的投票情況也證實(shí)了這一點(diǎn)。在跨界河流中處于上游的3個(gè)國(guó)家布隆迪、中國(guó)和土耳其投了反對(duì)票，有26個(gè)國(guó)家投了棄權(quán)票，這些國(guó)家的特點(diǎn)為：除9個(gè)內(nèi)陸國(guó)家（安道爾、玻利維亞、阿塞拜疆、埃塞俄比亞、馬里、蒙古、巴拉圭、盧旺達(dá)和烏茲別克斯坦）和阿塞拜疆，其他很大程度上是或者完全都是上游國(guó)家，除了安道爾，其他國(guó)家都是發(fā)展中國(guó)家。給該公約投贊成票的國(guó)家主要是下游國(guó)家或者因?yàn)樘幱谀骋惶囟缃绾恿鞯南掠味幱谖C(jī)之中的國(guó)家，還有一些是因?yàn)槲磥?lái)受水資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的限制很少，淡水資源充分的發(fā)達(dá)上游國(guó)家（奧地利、列支敦士登、盧森堡和圣馬力諾）；此外，還有一些與此公約沒(méi)有切身利益關(guān)系的島國(guó)也投了贊成票。

二、國(guó)際水道公約過(guò)度保護(hù)現(xiàn)有利用

國(guó)際水道公約強(qiáng)調(diào)將“無(wú)重大損害”作為水道國(guó)是否違反公平合理利用的判斷標(biāo)準(zhǔn)，這實(shí)際上是在保護(hù)現(xiàn)有使用。因?yàn)榭陀^事實(shí)是：上游因?yàn)榈貏?shì)起伏較大、地形復(fù)雜，不易開(kāi)發(fā)，一般在水資源開(kāi)發(fā)上比較落后，也就是說(shuō)現(xiàn)有用水不充分；而下游地勢(shì)則較為平坦，易于開(kāi)發(fā)，通常是水資源的在先使用者。因?yàn)樯嫌螏缀鯖](méi)有現(xiàn)有用水可保護(hù)，所以，不得造成重大損害原則保護(hù)的僅僅是下游國(guó)的現(xiàn)有用水。而且“無(wú)重大損害”標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)那些跨界水資源首先使用者的在先使用權(quán)，卻沒(méi)有考慮這些在先使用是否也會(huì)引起損害，這一點(diǎn)說(shuō)明“不得造成重大損害”原則是不允許溯及既往的。換句話說(shuō)，就是它只考慮未來(lái)使用會(huì)給現(xiàn)有使用帶來(lái)?yè)p害，卻不管現(xiàn)有使用是否會(huì)給未來(lái)使用帶來(lái)?yè)p害。而實(shí)際上，現(xiàn)有使用已經(jīng)妨害了其他水道國(guó)家對(duì)跨界水資源的未來(lái)使用權(quán)。這說(shuō)明國(guó)際水道公約體系下的上、下游國(guó)家之間，先、后使用者之間的權(quán)利義務(wù)是不對(duì)等的。事實(shí)上，在制訂跨界水資源全球法律原則時(shí)，上游和下游國(guó)家權(quán)利和責(zé)任的平衡一直是最有爭(zhēng)議的問(wèn)題[2]375。

三、國(guó)際水道公約內(nèi)容自相矛盾，可行性存疑

基于“跨界水資源具有共享性質(zhì)”的觀點(diǎn)，國(guó)際水道公約否定了先占原則，規(guī)定了公平合理利用原則，為各沿岸國(guó)開(kāi)發(fā)利用跨界河流提供了法律基礎(chǔ)。但它同時(shí)又強(qiáng)調(diào)將無(wú)重大損害作為水道國(guó)是否違反公平合理利用原則的標(biāo)準(zhǔn)，即強(qiáng)調(diào)現(xiàn)有使用，反對(duì)后來(lái)的利用，這就等于又退回到了先占優(yōu)先的立場(chǎng)[3]。此外，跨界河流可持續(xù)性發(fā)展是國(guó)際水道公約的目標(biāo)之一，那么反對(duì)或禁止后開(kāi)發(fā)者開(kāi)發(fā)利用跨界河流，忽略這些國(guó)家的發(fā)展需求就是不公平的，是與公約的宗旨目標(biāo)相悖的。對(duì)于這一點(diǎn)，國(guó)際淡水協(xié)議中的聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署綜述（2002）中就曾指出：由于語(yǔ)言表達(dá)不清楚甚至相互矛盾，國(guó)際水道公約的可行性存在問(wèn)題[4]7。

四、國(guó)際水道公約有侵犯沿岸國(guó)家主權(quán)之嫌

對(duì)于爭(zhēng)端問(wèn)題的解決，國(guó)際水道公約特別規(guī)定了“強(qiáng)制調(diào)查程序”，公約第33條規(guī)定，如果爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)一方接到爭(zhēng)端相對(duì)方提出解決爭(zhēng)端的請(qǐng)求后6個(gè)月內(nèi)，沒(méi)有與請(qǐng)求方進(jìn)行協(xié)商談判或者采用其他爭(zhēng)端解決程序?qū)?zhēng)端進(jìn)行解決，那么經(jīng)爭(zhēng)端一方的請(qǐng)求，就可以設(shè)立一個(gè)調(diào)查事實(shí)的機(jī)構(gòu)，該調(diào)查機(jī)構(gòu)被賦予了到各爭(zhēng)端方領(lǐng)土調(diào)查爭(zhēng)端事實(shí)的權(quán)力。這種強(qiáng)制爭(zhēng)端解決程序在事實(shí)上賦予了下游國(guó)與先開(kāi)發(fā)國(guó)家干涉上游國(guó)與后開(kāi)發(fā)國(guó)家開(kāi)發(fā)利用跨界河流其境內(nèi)河段的權(quán)利——關(guān)系到一國(guó)的重大政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)利益，有侵犯、干涉沿岸國(guó)家主權(quán)的嫌疑，與現(xiàn)代國(guó)際法基本原則相違背。

五、國(guó)際水道公約夸大了水道的“國(guó)際性”，忽略了水道“主權(quán)性”

國(guó)際水道公約規(guī)定（第10條）若沒(méi)有相反的條約或習(xí)慣法，國(guó)際水道的各種使用之間無(wú)優(yōu)先順序，即沒(méi)有哪種使用相對(duì)另一種使用享有優(yōu)先權(quán)，如果不同使用存在矛盾，那么首先應(yīng)考慮滿足人類的基本需求——生存這種使用。這一規(guī)定對(duì)國(guó)際水道的各種使用都賦予了同等地位，從而夸大了國(guó)際水道的“國(guó)際性”，忽略了跨界河流位于特定國(guó)家領(lǐng)土內(nèi)的河段所固有的領(lǐng)土主權(quán)特性。我國(guó)國(guó)際法專家、國(guó)際法院法官薛捍勤指出，國(guó)際水道具有相對(duì)的而非絕對(duì)的國(guó)際性。國(guó)際水道這個(gè)詞的真正含義在多數(shù)情況下不是“國(guó)際的”，而是“跨國(guó)的”。國(guó)際水道的每一部分都是國(guó)家領(lǐng)土的一部分，它和國(guó)家領(lǐng)土的其他部分沒(méi)有任何不同。這一點(diǎn)在1986年國(guó)際法委員會(huì)關(guān)于國(guó)際法協(xié)會(huì)1966年赫爾辛基規(guī)則的補(bǔ)充規(guī)則的報(bào)告中得到重申[5]。國(guó)際法委員會(huì)“關(guān)于國(guó)際水道的非航行使用的法律問(wèn)題”的報(bào)告（1989）指明：“國(guó)際水道系統(tǒng)”是組成部分位于至少兩個(gè)（含兩個(gè)）以上國(guó)家的水道系統(tǒng)。在一國(guó)對(duì)跨國(guó)水道境內(nèi)部分的利用不會(huì)影響到另一個(gè)國(guó)家的界限內(nèi)，這部分水道就不應(yīng)納入國(guó)際水道。只有在對(duì)該部分水道的利用處于對(duì)另一國(guó)產(chǎn)生影響的界限內(nèi)，該水道系統(tǒng)才可僅在該界限內(nèi)納入國(guó)際水道系統(tǒng)中。水道的國(guó)際性其實(shí)只具有相對(duì)性，而不具有絕對(duì)性[6]。因此，在強(qiáng)調(diào)跨界河流這個(gè)水文單位不可分割性的同時(shí)，不能消除有關(guān)國(guó)家領(lǐng)土權(quán)利的邊界的相關(guān)性。如果沒(méi)有其他任何協(xié)議或有約束力的習(xí)慣，跨界河流應(yīng)像一個(gè)國(guó)家任何其他部分的領(lǐng)土一樣服從屬地管轄權(quán)[5]?；诤恿鞯牧鲃?dòng)性，上游國(guó)對(duì)河流的利用才可能會(huì)給下游國(guó)帶來(lái)?yè)p害，即產(chǎn)生跨界影響，跨界河流也正是因此才具有了國(guó)際性。上游國(guó)對(duì)境內(nèi)河流的利用是該國(guó)根據(jù)國(guó)際法對(duì)其內(nèi)水行使的主權(quán)權(quán)利，只有該種利用對(duì)其他沿岸國(guó)造成重大損害的情況下，各沿岸國(guó)對(duì)其境內(nèi)跨界河流的利用才應(yīng)置于跨界河流國(guó)際法的調(diào)整之下。在上游國(guó)進(jìn)行無(wú)關(guān)其他沿岸國(guó)利益的開(kāi)發(fā)利用時(shí)，國(guó)際法上并無(wú)顧及公約所列種種因素的先定義務(wù)[6]。

六、國(guó)際水道公約極大限制了國(guó)家主權(quán)

國(guó)際水道公約的事先知情同意程序是對(duì)國(guó)家主權(quán)的極大限制。該公約第12―14條規(guī)定了對(duì)國(guó)際水道采取行動(dòng)的國(guó)家要將其采取的行動(dòng)事先通知可能受其行動(dòng)影響的國(guó)家，在被通知國(guó)沒(méi)有就此行動(dòng)通知回復(fù)通知國(guó)的時(shí)間段里，除非另有規(guī)定，否則通知國(guó)不能實(shí)施其打算對(duì)其境內(nèi)國(guó)際水道部分采取的行動(dòng)。這些規(guī)定明顯地表明了國(guó)際水道的水道國(guó)對(duì)自己境內(nèi)的水道采取行動(dòng)時(shí)需要獲得其他水道國(guó)的事先同意。該公約還規(guī)定了如果被通知國(guó)對(duì)通知國(guó)的通知有回應(yīng)，那么在通知國(guó)與被通知國(guó)協(xié)商談判期間，通知國(guó)須6個(gè)月內(nèi)不得對(duì)水道采取行動(dòng)。由于跨界河流的自然流動(dòng)性導(dǎo)致對(duì)它的利用可能會(huì)產(chǎn)生跨界影響，沿岸國(guó)家因此承擔(dān)不得對(duì)其他沿岸國(guó)造成重大損害的義務(wù)，但是承擔(dān)這個(gè)義務(wù)不等于開(kāi)發(fā)利用自己領(lǐng)土范圍內(nèi)的河流要事先獲取其他沿岸國(guó)的認(rèn)可。國(guó)際法上沒(méi)有對(duì)任何國(guó)家設(shè)定國(guó)家主權(quán)行為需要獲得其他國(guó)家同意的義務(wù)，歷史實(shí)踐中也無(wú)類似慣例存在，這一點(diǎn)在拉努湖仲裁案中也已得到確認(rèn)。該公約試圖限制或者說(shuō)弱化國(guó)家主權(quán)是有違當(dāng)今國(guó)際政治與法律現(xiàn)實(shí)的。國(guó)際水道公約的部分反對(duì)國(guó)，如中國(guó)和土耳其都指出公約缺乏主權(quán)方面的考慮；盧旺達(dá)也因?yàn)樵摴s沒(méi)有提到“國(guó)家主權(quán)的神圣不可侵犯原則”而投了棄權(quán)票。

國(guó)際水道公約存在很多未能充分解決的重要問(wèn)題，除上述問(wèn)題之外，還有諸如公平合理利用原則的內(nèi)涵，標(biāo)準(zhǔn)的確定，“不得造成重大損害”中的損害的確定，以及公平合理利用原則與不得造成重大損害原則之間的隸屬關(guān)系等。而造成國(guó)際水道公約不能充分解決問(wèn)題的原因之一就是公平合理原則和“不能給其他方造成損害”原則之間存在緊張關(guān)系?？傊瑖?guó)際水道公約僅僅是一個(gè)協(xié)議文本，它為談判者留下了很多還需要再行談判解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，因?yàn)楣s試圖將所有涉及公平合理的因素都考慮進(jìn)去，而又未對(duì)這些因素做一個(gè)優(yōu)先順序排序。所以，出于國(guó)家利益的理性考慮，中國(guó)不宜參加國(guó)際水道公約，而且這種選擇具有合理性和正義性，沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家會(huì)把國(guó)際法效力置于國(guó)家重大利益之上。國(guó)內(nèi)那些認(rèn)為國(guó)際水道公約“是迄今為止保護(hù)水平最高的跨界淡水資源利用和保護(hù)法”[7]，我國(guó)在水的問(wèn)題上太保守，沒(méi)有融入全球立法[8]，影響了國(guó)際上我國(guó)“負(fù)責(zé)任”的大國(guó)形象[9]等學(xué)術(shù)觀點(diǎn)或者言論，只是反映了部分學(xué)者的理論研究與中國(guó)國(guó)家實(shí)情相脫節(jié)，他們?cè)趪?guó)家利益價(jià)值取向上有缺失的問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)還處于發(fā)展中國(guó)家階段，我國(guó)開(kāi)發(fā)跨界河流帶來(lái)的利益對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展的意義舉足輕重，接受國(guó)際水道公約就等于是在跨界河流水資源開(kāi)發(fā)、利用與保護(hù)問(wèn)題上給自己套了一個(gè)不必要的枷鎖，這意味著我國(guó)國(guó)家主權(quán)和國(guó)家利益將會(huì)嚴(yán)重受損[10]。但是，需要說(shuō)明的一點(diǎn)是，中國(guó)因未加入國(guó)際水道公約而在法律上不受公約的約束，但這并不意味著該公約對(duì)中國(guó)不會(huì)產(chǎn)生任何影響。相反，中國(guó)不僅不能無(wú)視國(guó)際水道公約，反而要充分尊重該公約中確立的已被國(guó)際社會(huì)廣泛認(rèn)可的重要原則和規(guī)則，充分重視公約對(duì)跨界河流沿岸國(guó)多邊或雙邊立法的現(xiàn)實(shí)指引意義。在國(guó)際水道公約締結(jié)后不久，國(guó)際法院在審理加布奇科沃–大毛羅斯大壩案時(shí)就參考并援引了該公約的內(nèi)容。現(xiàn)已生效的國(guó)際水道公約今后對(duì)各國(guó)的指導(dǎo)意義將會(huì)大大加強(qiáng)，其指引作用也會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)[11]。最后，中國(guó)還需關(guān)注國(guó)際水道公約對(duì)周邊國(guó)家的影響力和相關(guān)國(guó)家對(duì)該公約的立場(chǎng)，進(jìn)而判斷這是否會(huì)影響他們與中國(guó)的合作關(guān)系。

[1] 波尼，波義爾．國(guó)際法與環(huán)境[M]．那力，王彥志，王小剛，譯．北京：高等教育出版社，2007．

[2] MCCAFFREY S C．The law of international watercourses: Non-navigational uses[M]．Oxford：Oxford University Press，2001．

[3] LAZERWITZ D J．The Flow of International Water Law: The International Law Commission's Law of the Non-Navigational Uses of International Watercourses[J]．Indiana Journal of Global Legal Studies，1993(1)：258–260．

[4] 國(guó)際大壩委員會(huì)．國(guó)際共享河流開(kāi)發(fā)利用的原則與實(shí)踐[M]．賈金生，鄭璀瑩，袁玉蘭，等譯．北京：中國(guó)水利水電出版社，2009．

[5] XUE Hanqin．Relativity in international water law[J]．Colorado Journal of International Environmental Law and Policy，1992(3)：48–49．

[6] 谷德近．《非航行利用國(guó)際水道法公約》簡(jiǎn)評(píng)[EB/OL]．(2002-11-05)[2014-03-27]．http:// article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_21530.shtml．

[7] 李錚．國(guó)際淡水資源爭(zhēng)端解決的案例分析[J]．世界環(huán)境，2002(4)：18–19．

[8] 曾文革，許恩信．論我國(guó)國(guó)際河流可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用的問(wèn)題與法律對(duì)策[J]．長(zhǎng)江流域資源與環(huán)境，2009(10)：927–930．

[9] 王志堅(jiān)，邢鴻飛．我國(guó)國(guó)際河流法律研究中的幾個(gè)問(wèn)題[J]．華北電力大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011(3)：6–12．

[10] 胡德勝，張捷斌．我國(guó)不宜加入《國(guó)際水道法公約》[N]．中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)，2014-11-19（B01）．

[11] 李偉芳．《國(guó)際水道公約》生效中國(guó)如何應(yīng)對(duì)[N]．法制日?qǐng)?bào)，2014-08-26(10)．

〔責(zé)任編輯 葉厚雋〕

Analysis of Reasons For China's Refusal of the Convention on Law of Non-Navigational Uses of International Watercourses

YE Fangfang

(Ili Normal University, Yining 835000, China)

The Convention on Law of Non-navigational Uses of International Watercourses issued in 1997 as the first international convention on the global legal framework for the cooperation of transboundary water resources has entered into force. International and domestic society have doubts and criticism for China's opposition to the convention. The convention has all kinds of defects and problems, and does not meet China's national interests, so China should not participate in the Convention.

international watercourses convention; defects; national interests; China

2017-11-10

葉芳芳（1980―），女，重慶長(zhǎng)壽人，副教授，博士。

D993.3

A

1006–5261(2018)02–0027–04