趙曉丹

(中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所，北京 100081)

0 引言

政府作為食品安全管理的主要監(jiān)管主體，其監(jiān)管行為的效果能否達(dá)到目標(biāo)是政府監(jiān)管工作的核心，而監(jiān)管績效評估是一種合理評估政府監(jiān)管行為效果的重要手段，不僅有助于正確認(rèn)識監(jiān)管工作面臨的形勢和任務(wù)，更能推動相關(guān)部門提高監(jiān)管工作的效率。因此，不斷改進(jìn)和完善食品安全監(jiān)管績效指標(biāo)體系具有十分重要的意義。

目前針對畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管績效的研究比較匱乏，大多數(shù)學(xué)者集中研究食品安全監(jiān)管績效評估體制的現(xiàn)狀[1-2]以及從不同角度構(gòu)建評估指標(biāo)體系[3-6]。在政府監(jiān)管績效的研究方法上，平衡記分卡強調(diào)定性指標(biāo)和定量指標(biāo)的平衡性，比較適用于政府監(jiān)管中諸多指標(biāo)不好量化的特點，是目前可用于研究公共監(jiān)管較為完善的方法[7]，也逐漸被國內(nèi)很多學(xué)者應(yīng)用于各領(lǐng)域和地區(qū)[8-9]，劉鵬[10]首次將平衡計分卡應(yīng)用到食品安全監(jiān)管績效中，構(gòu)建了省級政府食品安全監(jiān)管績效評價指標(biāo)體系，但只停留在指標(biāo)構(gòu)建層面，并沒有進(jìn)行監(jiān)管績效的評估和分析。

綜合以上可以看出，目前有關(guān)政府監(jiān)管績效的研究較為深入，但針對畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的研究還比較匱乏。尤其北京作為特大型城市和我國的首都，外埠食品比例和消費人口龐大，經(jīng)濟(jì)和居民收入水平高，畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全要求高，導(dǎo)致其監(jiān)管難度較大，從而針對北京市畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的研究更待進(jìn)一步深入。因此，文章基于較為完善的平衡計分卡，構(gòu)建北京市畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的多主體綜合指標(biāo)體系，并對其進(jìn)行評估，從而為提高北京市畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管績效提供一定的借鑒和參考。

1 北京市畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全多主體綜合指標(biāo)體系的構(gòu)建

1.1 平衡計分卡構(gòu)建政府績效指標(biāo)的可行性

圖1 北京市畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全管理多主體績效評估指標(biāo)體系

平衡計分卡(Balance Score Card，BSC)最初被應(yīng)用到企業(yè)績效評估中，是基于企業(yè)戰(zhàn)略，結(jié)合企業(yè)各部門任務(wù)和決策，將原本的目標(biāo)分解為財務(wù)狀況、顧客服務(wù)、內(nèi)部經(jīng)營過程、學(xué)習(xí)與成長4個維度。該方法最初被成功應(yīng)用到各種企業(yè)的績效管理中，隨后被美國、英國、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家應(yīng)用到政府績效評估中，而中國政府應(yīng)用相對較少。

首先，4個維度不僅涵蓋了財務(wù)指標(biāo)，更加注重了組織的未來發(fā)展，考慮了長期目標(biāo)和短期目標(biāo)，更符合政府績效的“統(tǒng)籌”、“平衡”理念； 其次，平衡積分卡實質(zhì)是將戰(zhàn)略目標(biāo)逐層分解并與相關(guān)利益主體、組織成員銜接起來，從而實現(xiàn)組織目標(biāo)，提高績效，不僅可以更準(zhǔn)確、更全面地衡量政府的績效，同時可以作為績效管理工具； 最后，平衡計分卡是定性和定量指標(biāo)相結(jié)合，一定程度上克服了其他績效體系的主觀性缺陷，以及國外諸多政府部門實施的成功經(jīng)驗，表明平衡計分卡在公共部門的應(yīng)用可以幫助構(gòu)建權(quán)責(zé)發(fā)生制、預(yù)算和會計制度，對公共部門組織學(xué)習(xí)與成長進(jìn)行引導(dǎo)與推動，重塑公共組織的文化，平衡計分卡將改進(jìn)和完善公共部門的內(nèi)部運行機制，為公共組織績效管理提供戰(zhàn)略框架。

1.2 指標(biāo)設(shè)定

《中華人民共和國食品安全法》是我國食品安全的基本法，其第一條指出：“為保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全，制定本法”，說明確保食品安全、保障公眾身體健康和生命安全是食品安全監(jiān)管部門的責(zé)任和使命。北京市畜禽產(chǎn)品相關(guān)部門的監(jiān)管責(zé)任是通過確保北京市畜禽產(chǎn)品的質(zhì)量安全，保障北京市市民的身體健康和生命安全。

基于北京市畜禽產(chǎn)品監(jiān)管部門的責(zé)任，參考其他學(xué)者有關(guān)食品安全監(jiān)管績效的一般劃分標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合北京市畜禽產(chǎn)品相關(guān)監(jiān)管部門的專家意見，從工作業(yè)績、相關(guān)利益主體、內(nèi)部管理、學(xué)習(xí)和成長4個維度構(gòu)建多主體的綜合指標(biāo)體系。

1.2.1 工作業(yè)績維度

企業(yè)績效中財務(wù)指標(biāo)作為企業(yè)業(yè)績結(jié)果的指標(biāo)，但北京市畜禽產(chǎn)品監(jiān)管部門的業(yè)績目標(biāo)是實現(xiàn)北京市良好的食品安全狀況、畜禽產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，確保北京市公眾身體健康和生命安全。因此采用工作業(yè)績維度衡量政府業(yè)績，采用畜禽產(chǎn)品的食品安全狀況以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為評價指標(biāo)，并結(jié)合相關(guān)利益主體對北京市畜禽產(chǎn)品安全狀況的滿意度作為主觀評價指標(biāo)，綜合政府、消費者、畜禽產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)更全面地評估政府監(jiān)管的業(yè)績。

該文評估的是對畜禽產(chǎn)品安全監(jiān)管的狀況，重點是畜禽產(chǎn)品的安全情況，用以評估監(jiān)管是不是發(fā)揮作用。主要評價指標(biāo)是畜禽產(chǎn)品抽檢合格率、發(fā)生食品安全事件或丑聞情況。 同時，對畜禽產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)發(fā)展側(cè)重于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的健康程度，而非產(chǎn)業(yè)的發(fā)展快慢程度，因此選擇畜禽產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)質(zhì)量認(rèn)證、持有證照以及違規(guī)被處罰情況，而非產(chǎn)業(yè)發(fā)展速率或產(chǎn)業(yè)占有率等指標(biāo)。

1.2.2 相關(guān)利益體維度

工作業(yè)績維度的實現(xiàn)需要相關(guān)利益主體的配合和支持，同時良好的工作業(yè)績也會推動相關(guān)利益主體的積極響應(yīng)。畜禽產(chǎn)品安全監(jiān)管的利益相關(guān)人主要包括畜禽產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者、消費者、其他社會組織以及上級監(jiān)管部門。主要的配合和支持工作包括對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的規(guī)范和監(jiān)督、對消費者畜禽產(chǎn)品相關(guān)知識的宣傳和培訓(xùn)、與其他社會組織機構(gòu)的合作與溝通，以及對上級監(jiān)管部門部署工作的落實與反饋。

從畜禽產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的行為規(guī)范和質(zhì)量控制、培訓(xùn)教育、日常監(jiān)督、處罰力度4個方面設(shè)置對畜禽產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者規(guī)范和監(jiān)督指標(biāo)，并通過對部分企業(yè)的抽樣調(diào)研對具體指標(biāo)情況進(jìn)行核對，以確保指標(biāo)的合理性； 對消費者的畜禽產(chǎn)品相關(guān)知識的宣傳和培訓(xùn)被分解為對消費者畜禽產(chǎn)品相關(guān)知識的宣傳教育、投訴舉報處理、消費者掌握畜禽產(chǎn)品相關(guān)知識和投訴舉報渠道的程度，定性和定量的結(jié)合，其中后兩個指標(biāo)是通過消費者問卷獲??； 由于北京市食品安全的檢測均是政府部門負(fù)責(zé)，并沒有第三方監(jiān)測機構(gòu)，因此，與其他社會組織機構(gòu)的合作與溝通主要是與科研機構(gòu)的交流合作，以及對媒體問題的處置； 上級部門往往是績效評估中容易被忽視的利益主體，但對上級監(jiān)管部門部署工作的落實與反饋是中央考評地方政府績效的一項重要內(nèi)容，因此，該文主要從對上級工作的完成情況以及反饋情況評估。

1.2.3 內(nèi)部管理維度

工作業(yè)績與相關(guān)利益主體的配合需要合理的內(nèi)部管理，一般將政府的內(nèi)部管理分為監(jiān)管意愿、監(jiān)管能力、監(jiān)管行為3個方面，該文也依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)將政府監(jiān)管部門的內(nèi)部管理維度劃分為監(jiān)管積極性、監(jiān)管能力出色程度和監(jiān)管行為規(guī)范性3個方面。

影響監(jiān)管積極性的主要是領(lǐng)導(dǎo)重視程度、績效和問責(zé)機制設(shè)置，該文采取是否定期召開研討會發(fā)現(xiàn)監(jiān)管問題，以及是否提出整改措施作為領(lǐng)導(dǎo)重視程度指標(biāo)，與獎懲掛鉤的績效評價體制和引入公眾監(jiān)督的問責(zé)機制設(shè)置績效和問責(zé)機制指標(biāo)； 監(jiān)管能力是通過衡量監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施、領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)導(dǎo)能力、職能分工、信息技術(shù)支持以及應(yīng)急準(zhǔn)備等5個方面； 監(jiān)管行為規(guī)范是相對比較常規(guī)的指標(biāo)，主要包括是否制定監(jiān)管行為規(guī)范，不作為處置和投訴渠道。

1.2.4 學(xué)習(xí)與成長維度

學(xué)習(xí)與成長維度是前3個維度持續(xù)發(fā)展的動力，是企業(yè)績效和政府績效比較相似的維度，因為二者的實施主體都是員工，員工的學(xué)習(xí)與成長以及組織的創(chuàng)新是其不斷前進(jìn)的動力，這也是平衡積分卡最具特色的新維度，響應(yīng)了國家可持續(xù)科學(xué)發(fā)展和與時俱進(jìn)的號召，是建設(shè)學(xué)習(xí)型政府的需要。主要從組織和員工兩個層面，通過組織創(chuàng)績效是否有提升、監(jiān)管技術(shù)是否存在突破以及監(jiān)管管理過程是否改進(jìn)衡量組織層面； 通過員工專業(yè)技能水平和培訓(xùn)效果以及培訓(xùn)滿意度衡量員工學(xué)習(xí)與成長層面，員工層面利用了定性和定量的結(jié)合方法，更客觀地評價了該維度。

以上的指標(biāo)體系包含了政府、消費者、企業(yè)、科研機構(gòu)和媒體多個監(jiān)管利益主體，涵蓋了財務(wù)指標(biāo)和非財務(wù)指標(biāo)，不同層級指標(biāo)之間相互補充，形成了較為完善的系統(tǒng)。

表1 北京市畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全管理多主體績效評估指標(biāo)體系

一級指標(biāo)(A)二級指標(biāo)(B)三級指標(biāo)(b)工作業(yè)績維度畜禽產(chǎn)品的安全狀況1.畜禽產(chǎn)品的抽檢合格率2.畜禽產(chǎn)品安全事故3.畜禽產(chǎn)品安全丑聞畜禽產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展?fàn)顩r1.畜禽產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者企業(yè)通過質(zhì)量認(rèn)證情況2.畜禽產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者企業(yè)執(zhí)有證照情況3.違規(guī)企業(yè)得到有效懲處消費者和企業(yè)滿意度1.消費者對畜禽產(chǎn)品質(zhì)量現(xiàn)狀滿意度2.消費者對畜禽產(chǎn)品政府監(jiān)管滿意度3.畜禽產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者對畜禽產(chǎn)品市場秩序滿意度4.畜禽產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者對畜禽產(chǎn)品政府監(jiān)管滿意度相關(guān)利益主體維度對畜禽產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者監(jiān)管1.畜禽產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營和質(zhì)量控制符合規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)2.對畜禽產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者的培訓(xùn)教育3.對養(yǎng)殖、屠宰、生產(chǎn)、流通各環(huán)節(jié)的日常監(jiān)督投入4.畜禽產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營處罰力度對消費者宣傳和動員1.對消費者宣傳教育2.對消費者投訴舉報處理3.消費者對畜禽產(chǎn)品安全基本知識的掌握程度4.消費者對投訴渠道認(rèn)知程度與社會組織合作1.與科研機構(gòu)合作經(jīng)費投入2.與科研機構(gòu)合作效果3.對媒體曝光問題的處置4.違反原則強迫媒體刪除報道對上級工作落實1.貫徹和落實北京市年度食品安全工作計劃落實情況2.向上級部門反饋食品安全情況內(nèi)部管理維度監(jiān)管人員積極性1.定期召開畜禽產(chǎn)品安全研討會,發(fā)現(xiàn)監(jiān)管存在問題2.針對監(jiān)管問題提出整改措施3.建立與獎懲掛鉤的監(jiān)管績效評價體系4.引入社會監(jiān)督,制定責(zé)任追究方法監(jiān)管能力1.經(jīng)費保障、人員編制、設(shè)備水平2.組織領(lǐng)導(dǎo)水平3.監(jiān)管職能分工情況4.畜禽產(chǎn)品信息平臺建設(shè)與信息共享5.應(yīng)急預(yù)案與演練監(jiān)管行為規(guī)范性1.制定并執(zhí)行畜禽產(chǎn)品安全監(jiān)管人員行為規(guī)范2.對下級部門監(jiān)管不作為、亂作為的處理情況3.設(shè)置對監(jiān)管不作為、亂作為的投訴舉報渠道學(xué)習(xí)與成長維度組織管理創(chuàng)新1.畜禽產(chǎn)品安全績效水平提升情況2.組織管理得到上級部門的認(rèn)可和表彰3.在畜禽產(chǎn)品安全監(jiān)管技術(shù)突破4.監(jiān)管管理的改進(jìn)員工培訓(xùn)與成長1.監(jiān)管人員專業(yè)技能水平2.監(jiān)管人員培訓(xùn)教育投入力度3.監(jiān)管人員對培訓(xùn)教育的滿意度

2 基于模糊綜合評價法評估北京市畜產(chǎn)品質(zhì)量安全管理績效

績效評估的重點是對構(gòu)建的績效指標(biāo)體系進(jìn)行評估，該文基于平衡計分卡構(gòu)建了北京市畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全管理多主體指標(biāo)體系，采取模糊綜合評價法對其績效進(jìn)行評估。

2.1 確定權(quán)重

首先，需要對每個指標(biāo)在整個指標(biāo)體系中的重要性進(jìn)行測算，即確定其權(quán)重?；谄胶庥浄挚?gòu)建的指標(biāo)體系是對績效指標(biāo)層層分解，并將戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體可衡量指標(biāo)的，這與層次分析法的基本思想相一致，同時層次分析法是采取定性和定量相結(jié)合的方法，具有系統(tǒng)、靈活、簡介的優(yōu)點，因此，該文選擇層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重。

層次分析法本質(zhì)是對同一層級的指標(biāo)進(jìn)行兩兩比較確定各指標(biāo)的重要性大小。指標(biāo)體系中每一個層次中各個指標(biāo)的重要性是不同的，專家根據(jù)1～9分判斷矩陣標(biāo)度對兩兩指標(biāo)進(jìn)行評分，得到判斷矩陣。根據(jù)判斷矩陣計算該層次相對于上一層次某因素而言各個指標(biāo)重要性的次序，即權(quán)值的分配，并采取算數(shù)平均法估算權(quán)向量。

權(quán)重打分專家是從畜禽產(chǎn)品相關(guān)的政府官員、畜禽產(chǎn)品行業(yè)專家、績效評估專家3個層面進(jìn)行隨機分層抽樣選取的30名專家； 采取同類型專家平均，不同類型專家加權(quán)平均得到績效評估體系的一級、二級、三級指標(biāo)的判斷矩陣； 采取算數(shù)平均法估算權(quán)向量，對每一級指標(biāo)進(jìn)行一致性檢驗，根據(jù)測算得到權(quán)重和一致性檢驗結(jié)果可以看出，每層指標(biāo)CR均小于0.1，即各指標(biāo)的判斷矩陣均通過了一致性檢驗，從而說明各指標(biāo)權(quán)重是合理的。

表2 判斷矩陣的權(quán)重系數(shù)

級別w1w2w3w4λmaxCICR一級指標(biāo)A0.360.330.190.124.070.020.02二級指標(biāo)A10.430.320.243.010.0060.01A20.490.220.130.164.060.020.02A30.450.240.313.000.0010.001A40.410.592.0000三級指標(biāo)A110.630.210.163.0080.0040.007A120.270.200.523.0010.0010.001A130.400.320.140.154.040.020.02A210.280.090.170.474.220.070.08A220.280.390.180.154.060.020.02A230.240.510.180.074.150.050.06A240.600.402.0000A310.150.230.240.384.040.010.02A320.260.420.200.134.030.010.01A330.450.280.273.000.0020.003A410.300.140.284.020.0060.007A420.480.310.213.0000

2.2 實證評估

基于確定的各層指標(biāo)權(quán)重，采取模糊綜合評價法對北京市畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管績效進(jìn)行綜合評價。

由于指標(biāo)體系中涉及政府機構(gòu)、企業(yè)和消費者，調(diào)查對象也被分為3部分：政府評估小組人員是對北京市畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況和監(jiān)管狀況有一定了解并作出判斷的群體，分為監(jiān)管相關(guān)部門負(fù)責(zé)人和行業(yè)專家兩部分，采取隨機分層抽樣，選取30人成立評估小組，對北京市畜禽產(chǎn)品的安全狀況和產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展?fàn)顩r下的三級指標(biāo)進(jìn)行評價；在北京市畜禽產(chǎn)品相關(guān)企業(yè)名單中隨機抽取10個企業(yè)，前去各個企業(yè)隨機選取10人進(jìn)行問卷調(diào)查； 在北京市大型超市和農(nóng)貿(mào)市場分別定點隨機抽取55位消費者，對三層指標(biāo)中消費者滿意度的部分進(jìn)行問卷調(diào)查，共發(fā)放110份問卷，最終回收有效問卷100份。

(1)工作業(yè)績維度綜合評估

工作績效維度包括北京市畜禽產(chǎn)品的安全狀況、產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展?fàn)顩r、消費者和企業(yè)滿意度3個二級指標(biāo)，因此需要對3個二級指標(biāo)進(jìn)行模糊綜合評價的基礎(chǔ)上再對工作績效進(jìn)行評價。

對評估小組以及消費者和企業(yè)問卷的評分進(jìn)行統(tǒng)計，將5個分值按照人數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計，并除以總評價人數(shù)，以此類推其他指標(biāo)，從而得到模糊評價矩陣。根據(jù)表2，北京市畜禽產(chǎn)品的安全狀況、產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展?fàn)顩r、消費者和企業(yè)滿意度3個指標(biāo)的權(quán)向量分別為：W11=(0.63,0.21,0.16)、W12=(0.27,0.20,0.52)、W13=(0.40,0.32,0.14,0.15)。

因此，可得到北京市畜禽產(chǎn)品安全狀況、產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展?fàn)顩r、消費者和企業(yè)滿意度綜合評估向量：

B11=W11×R11=(0.55,0.38,0.06,0,0)

B12=W12×R12=(0.54,0.27,0.13,0.05,0)

B13=W13×R13=(0.15,0.33,0.46,0.07,0.09)

以上指標(biāo)的綜合評估向量即為工作績效的評估矩陣R1。由表2可知，工作績效權(quán)向量W1=(0.43,0.32,0.24)，從而可得工作業(yè)績綜合評價向量B1和評價值Y1：

北京市畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的工作業(yè)績指標(biāo)評分4.22，說明北京市畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管在工作業(yè)績整體上處于良好水平。其中，北京市畜禽產(chǎn)品的安全狀況、產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展?fàn)顩r相對較高(4.5，4.3)，但消費者和企業(yè)滿意度相對較低(3.6)。

(2)相關(guān)利益主體維度綜合評估

相關(guān)利益主體維度包括政府對畜禽產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的監(jiān)管、消費者宣傳動員、與社會組織的合作以及對上級工作的落實等4個方面，首先對4個二級指標(biāo)進(jìn)行模糊綜合評價，再對相關(guān)利益主體進(jìn)行模糊評價。

對評估小組以及消費者和企業(yè)問卷的評分進(jìn)行統(tǒng)計，得到政府對畜禽產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的監(jiān)管、消費者宣傳動員、與社會組織的合作以及對上級工作的落實等4個二級指標(biāo)的模糊評價矩陣； 根據(jù)表2可得，政府對畜禽產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的監(jiān)管、消費者宣傳動員、與社會組織的合作以及對上級工作的落實的權(quán)向量分別為W21=(0.27,0.09,0.17,0.47)、W22=(0.28,0.39,0.18,0.15)、W23=(0.24,0.51,0.18,0.07)、W24=(0.6,0.4)，乘以模糊評價矩陣，得到以下4個指標(biāo)的綜合評估向量：

B21=W21×R21=(0.31,0.52,0.09,0.08,0)

B22=W22×R22=(0.43,0.20,0.08,0.18,0.11)

B23=W23×R23=(0.38,0.27,0.15,0.10,0.10)

B24=W24×R24=(0.72,0.24,0.04,0,0)

以上指標(biāo)的綜合評估向量即為相關(guān)利益主體的評估矩陣R2。根據(jù)表2可知，相關(guān)利益主體權(quán)向量W2=(0.49,0.22,0.12,0.16)，可得相關(guān)利益主體綜合評價向量B2和評價值Y2：

則說明北京市畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的相關(guān)利益主體處于良好水平，但略低于工作績效維度。其中，對上級工作的落實情況水平最高，接近優(yōu)秀(4.7)，其次是對畜禽產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)監(jiān)管(4.1)，但與社會組織合作、對消費者宣傳動員相對較低(3.7、3.7)。

(3)內(nèi)部管理維度綜合評估

內(nèi)部管理維度包括監(jiān)管人員積極性、監(jiān)管能力以及監(jiān)管行為規(guī)范性3個二級指標(biāo)，因此需要對3個二級指標(biāo)進(jìn)行模糊綜合評價的基礎(chǔ)上,再對內(nèi)部管理進(jìn)行評價。

由于該維度是政府內(nèi)部管理，涉及的主體只有政府本身，所以該維度的監(jiān)管人員積極性、監(jiān)管能力以及監(jiān)管行為規(guī)范性3個指標(biāo)均來自政府評估小組的評分。根據(jù)表2可知，監(jiān)管人員積極性、監(jiān)管能力以及監(jiān)管行為規(guī)范性3個指標(biāo)的權(quán)向量分別是W31=(0.15,0.23,0.24,0.38)、W32=(0.26,0.42,0.20,0.13)、W33=(0.45,0.28,0.27)，并乘以模糊評價矩陣，得到綜合評估向量：

B31=W31×R31=(0.42,0.38,0.12,0.06,0.02)

B32=W32×R32=(0.56,0.20,0.16,0.06,0.03)

B33=W33×R33=(0.55,0.29,0.15,0 0)

以上指標(biāo)的綜合評估向量即為內(nèi)部管理的評估矩陣R3。根據(jù)表2可知，內(nèi)部管理權(quán)向量W3=(0.45,0.23,0.31)，可得內(nèi)部管理綜合評價向量B3和評價值Y3：

表明北京市畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的政府內(nèi)部管理績效處于良好水平，與工作績效的水平相當(dāng)，同時監(jiān)管人員積極性、監(jiān)管能力以及監(jiān)管行為規(guī)范性3個指標(biāo)的績效也相當(dāng)。

(4)學(xué)習(xí)和成長維度綜合評估

學(xué)習(xí)和成長維度包括組織管理創(chuàng)新、員工培訓(xùn)與成長兩個二級指標(biāo)，根據(jù)表2可知組織管理創(chuàng)新、員工培訓(xùn)與成長兩個二級指標(biāo)的權(quán)向量分別是分別為W41=(0.30,0.14,0.28,0.28)、W42=(0.48,0.31,0.21)，從而得到綜合評估向量：

B41=W41×R41=(0.59,0.29,0.09,0.03,0.01)

B42=W42×R42=(0.52,0.27,0.18,0.04,0)

以上指標(biāo)的綜合評估向量即為工作績效的評估矩陣R3。根據(jù)表2可知，學(xué)習(xí)和成長權(quán)向量W4=(0.41,0.59)，可得學(xué)習(xí)和成長維度綜合評價向量B4和評價值Y4：

表明北京市畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全政府監(jiān)管的學(xué)習(xí)與成長處于良好水平，略高于工作績效和內(nèi)部管理績效，其中組織管理創(chuàng)新指標(biāo)(4.40)高于員工培訓(xùn)與成長指標(biāo)(4.25)。

(5)整體績效的綜合評估

綜合以上4個維度的綜合評價向量(Bi)作為整體績效的評估矩陣，則對北京市畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管績效的模糊評估矩陣為Ro根據(jù)表2可知，北京市畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管績效的權(quán)向量W=(0.36,0.33,0.19,0.12)，可得整體績效的綜合評價向量B和評價值Y：

綜合以上分析可知北京市畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管綜合績效評分是4.17，說明整體監(jiān)管績效處于良好水平。

根據(jù)木桶原理，北京市畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管績效水平的高低并非由評分最高的指標(biāo)決定，也不是各個指標(biāo)的平均水平，而是取決于評分最低的指標(biāo)，就如木桶最短板的長度。對北京市畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管績效進(jìn)行評估，目標(biāo)是對各個指標(biāo)進(jìn)行對比分析，針對評估較低的指標(biāo)進(jìn)行改進(jìn)以提高整體監(jiān)管績效。

在工作業(yè)績、相關(guān)利益主體、內(nèi)部監(jiān)管、學(xué)習(xí)與成長4個維度中，學(xué)習(xí)與成長維度的評分最高，而相關(guān)利益主體的評分最低，4個評分大小關(guān)系是學(xué)習(xí)與成長>內(nèi)部監(jiān)管>工作業(yè)績>相關(guān)利益主體，說明北京市畜禽產(chǎn)品監(jiān)管體系中對人才培養(yǎng)和組織管理的改進(jìn)較有成效，這與倡導(dǎo)的學(xué)習(xí)型監(jiān)管隊伍建設(shè)是吻合的； 但在工業(yè)業(yè)績和相關(guān)利益主體的合作中存在一定的薄弱部分，尤其是對生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的監(jiān)管力度和對消費者、社會組織的動員效率最低，應(yīng)及時作出調(diào)整和改善。這主要是由于我國食品安全監(jiān)管體制起步相對較晚，消費者的食品安全認(rèn)知和參與積極性、小規(guī)模企業(yè)綜合素質(zhì)等均有待提高，政府還需協(xié)調(diào)多方利益關(guān)系，從而監(jiān)管政策的實施力度和范圍需要一定時期的過渡，這與《食品安全法》中有關(guān)違規(guī)企業(yè)懲罰力度的提升也是吻合的。

2.3 與全國水平的對比

北京市畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管績效高于全國平均水平。目前針對畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管績效的評估較為匱乏，李長健等[11]針對我國整個食品行業(yè)的質(zhì)量安全監(jiān)管績效進(jìn)行評估，以食品行業(yè)相關(guān)從業(yè)人員和消費者為調(diào)研對象，并采用四級量表，最終得到我國食品安全監(jiān)管績效的綜合評分為86.37，判定為良好水平，在評分相對值上，北京市畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管績效評分略高于我國食品安全監(jiān)管績效。

同時，由于畜禽產(chǎn)品是食品中風(fēng)險最大、監(jiān)管難度最大的種類，我國畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管績效的平均水平相應(yīng)小于我國食品安全監(jiān)管水平，即全國畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管績效低于李長健[11]評估的86.37，說明北京市畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管績效評分高于我國畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管績效的平均水平，與北京市從未爆發(fā)畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全事件的事實以及監(jiān)管政策實施績效較高也是相符的。

3 研究結(jié)論與政策建議

該文基于平衡計分卡，從工作績效、相關(guān)利益主體、內(nèi)部監(jiān)管、學(xué)習(xí)與成長4個維度，綜合考慮政府、企業(yè)、消費者，并結(jié)合北京市畜禽產(chǎn)品監(jiān)管狀況，構(gòu)建北京市畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管多主體綜合指標(biāo)體系，并運用模糊綜合評價法對北京市畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管績效進(jìn)行實證評估，研究結(jié)果說明：(1)北京市畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管績效評分4.17，處于良好水平，并高于全國畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管績效平均水平； (2)學(xué)習(xí)與成長維度績效最高，響應(yīng)“學(xué)習(xí)型”監(jiān)管隊伍的號召； (3)工作業(yè)績和相關(guān)利益主體的評分較低，尤其是對生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的監(jiān)管力度和對消費者、社會組織動員的效率最低，是監(jiān)管體系完善的薄弱環(huán)節(jié)。

根據(jù)以上研究結(jié)論，提出以下政策建議。

(1)強化社會各主體食品安全意識，積極推進(jìn)社會共治。加強對企業(yè)的問責(zé)、對消費者的宣傳和教育、與社會群體的合作，激發(fā)社會力量共同治理畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全。強化企業(yè)誠信體系、風(fēng)險防控體系、可追溯體系等多方面建設(shè)，探索推進(jìn)企業(yè)主體責(zé)任制，將對企業(yè)的問責(zé)機制引入畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管中，提高企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任意識； 加大與社會組織的合作力度和合作深度，充分調(diào)動社會其他科研組織力量，并積極引導(dǎo)媒體導(dǎo)向，逐步建立公開、透明的信息共享平臺，及時公布產(chǎn)品檢測結(jié)果、品質(zhì)公告、認(rèn)證公告等，積極推進(jìn)社會協(xié)同共治、共擔(dān)責(zé)任，合理保障畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全。

(2)加大違規(guī)企業(yè)懲罰力度，提高監(jiān)管約束力。監(jiān)管手段是影響北京市畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管績效的直接有效因素，我國畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管手段相對單一且力度較低。在懲處力度上，我國于2015年通過《食品安全法》，加大對違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的行政處罰和問責(zé)力度，但由于我國生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)規(guī)模不一，應(yīng)和地方政府以及行業(yè)協(xié)會加強溝通合作，對處罰對象和力度進(jìn)一步細(xì)化和明確； 重視日常檢查，定期和不定期檢查相結(jié)合，促進(jìn)各環(huán)節(jié)檢查方式和程序相統(tǒng)一，提高檢查力度的同時盡量減少監(jiān)管成本，加大對企業(yè)行為的約束力。

(3)加強監(jiān)管機構(gòu)多方協(xié)調(diào)，全面提升監(jiān)管績效。畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管是全產(chǎn)業(yè)鏈的監(jiān)管，加強不同環(huán)節(jié)監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)溝通，全面提高畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管績效。建立統(tǒng)一的產(chǎn)品安全委員會，承擔(dān)畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全的風(fēng)險評估、畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全的信息公布、畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗機構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗規(guī)范的制定，組織查處畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全重大事故； 各地方監(jiān)管機構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)該行政區(qū)域內(nèi)的畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督監(jiān)管工作，建立健全畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督監(jiān)管的工作機制，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全突發(fā)事件的應(yīng)對工作。

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