李 萍，崔文華

(中共淄博市委黨校 政法教研部，山東 淄博 255033)

能夠以法治的眼光看待問(wèn)題、以法治的方式定紛止?fàn)帲菍?duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部治國(guó)理政提出的新要求，特別對(duì)與農(nóng)村群眾聯(lián)系最直接、工作在最基層的村級(jí)干部而言，提高法治思維能力更為必要與迫切。相對(duì)于城市，農(nóng)村地理區(qū)域廣、整體法治化水平薄弱，是基層法治能力提升的關(guān)鍵領(lǐng)域。村級(jí)干部作為黨在農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展工作的組織者與執(zhí)行者，其法治思維能力的高低直接關(guān)系到農(nóng)村的法治化程度、關(guān)系著農(nóng)村治理法治化能否有序推進(jìn)。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的今天，是否善于運(yùn)用法治思維與法治方式推動(dòng)農(nóng)村改革與發(fā)展，將是今后一個(gè)時(shí)期村級(jí)干部必須具備的首要素養(yǎng)。

一、村級(jí)干部法治思維養(yǎng)成的重要意義

全面推進(jìn)依法治國(guó)，工作重點(diǎn)在基層。村級(jí)干部直接面對(duì)群眾、與群眾打交道，他們的行為涉及村民方方面面的利益，只有運(yùn)用法治思維和法治方式思考、處理問(wèn)題，才能有利于問(wèn)題的解決，才能維護(hù)農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定。

(一)村級(jí)干部自身修養(yǎng)的需要

黨的十八大報(bào)告指出：“法治是治國(guó)理政的基本方式?！边@就要求村級(jí)干部必須養(yǎng)成善于運(yùn)用法治思維解決問(wèn)題的良好法治習(xí)慣。經(jīng)過(guò)近四十年的法治化進(jìn)程，我國(guó)農(nóng)民的法治意識(shí)已經(jīng)有了很大提高，遇到問(wèn)題尋找法律依據(jù)、咨詢(xún)法律專(zhuān)家、依法維護(hù)自身合法權(quán)益的情況越來(lái)越普遍。實(shí)踐中，如果村級(jí)干部不依法說(shuō)事、辦事，農(nóng)民群眾難以接受，也不利于問(wèn)題的真正解決。強(qiáng)權(quán)命令、長(zhǎng)官意志等簡(jiǎn)單粗暴的老方法越來(lái)越不能適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)發(fā)展的需要，農(nóng)民群眾法治意識(shí)的增強(qiáng)倒逼村級(jí)干部必須提高運(yùn)用法治思維和法治方式的能力。對(duì)于村級(jí)干部尤其是年齡較大的村級(jí)干部，要讓其掌握太多的法律知識(shí)，從而成為法律專(zhuān)家，既沒(méi)有必要，也不現(xiàn)實(shí)。因此，村級(jí)干部在實(shí)際工作中首先要轉(zhuǎn)換思維習(xí)慣，不斷加強(qiáng)法治思維習(xí)慣的養(yǎng)成，樹(shù)立法治思維，善于咨詢(xún)法律顧問(wèn)，遇到問(wèn)題想到用法律解決。

(二)農(nóng)民合法權(quán)益得以保障的需要

將我國(guó)法治建設(shè)的目標(biāo)落實(shí)到最基層，就必須體現(xiàn)農(nóng)民的利益、反映農(nóng)民的愿望、造福農(nóng)民、增進(jìn)農(nóng)民福祉，把充分維護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益貫穿到依法治國(guó)的全過(guò)程。村級(jí)干部與農(nóng)民群眾聯(lián)系最密切，他們的思維方式和行為方式直接影響著農(nóng)民的利益?！坝惺裁捶ㄖ嗡季S，就會(huì)產(chǎn)生什么樣的結(jié)局，一個(gè)對(duì)法治內(nèi)涵和要素不甚了解的政府官員，不可能有什么法治思維，更不可能推進(jìn)社會(huì)的健康有序發(fā)展”[1]44。因此，提升村級(jí)干部運(yùn)用法治思維與法治方式的能力是維護(hù)農(nóng)民群眾權(quán)益的需要。

(三)化解農(nóng)村矛盾的迫切需要

法律通過(guò)明確主體的權(quán)利與義務(wù)來(lái)調(diào)整社會(huì)關(guān)系，化解矛盾糾紛。當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多前所未有。農(nóng)村各類(lèi)社會(huì)矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，類(lèi)型多樣，涉及領(lǐng)域由過(guò)去單一的民事糾紛發(fā)展為經(jīng)濟(jì)糾紛、行政糾紛、輕微的刑事案件并存的矛盾糾紛體系。實(shí)踐中那種通過(guò)“搞定”“擺平”等非法律途徑緩和矛盾、解決糾紛的做法不利于問(wèn)題的真正解決。這樣的做法可能會(huì)帶來(lái)一時(shí)的穩(wěn)定，但也有可能引發(fā)更大的不穩(wěn)定。而法治是解決各類(lèi)社會(huì)矛盾的最好的方式，只有依靠法治才能真正有利于問(wèn)題的解決，才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

二、村級(jí)干部法治思維養(yǎng)成的現(xiàn)狀

經(jīng)過(guò)多年的普法教育，村級(jí)干部對(duì)法治的重視程度不斷增強(qiáng)，依法辦事的能力逐漸提升，村級(jí)法治環(huán)境有所改善，但也存在一些欠缺之處。

(一)法治意識(shí)有待增強(qiáng)

目前村級(jí)干部法治意識(shí)不強(qiáng)的表現(xiàn)有多種：有的不把法律放在眼里，不敬畏法律，直接違反法律的規(guī)定；有的以法律不好用、不符合實(shí)際為由，把法律放在一邊；有的把法治建設(shè)喊在嘴上、貼在墻上，搞形式主義、口號(hào)化，落實(shí)不到位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生?，F(xiàn)實(shí)中普遍存在的情況是：在做出某一決策、實(shí)施某一行為時(shí)，有些村級(jí)干部首先想到的是是否符合“上級(jí)政府或領(lǐng)導(dǎo)的意圖”。在進(jìn)行村級(jí)管理、處理村級(jí)事務(wù)中發(fā)現(xiàn)政府制定的政策與現(xiàn)行憲法與法律相抵觸時(shí)，部分村級(jí)干部認(rèn)同“由領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)決定”，部分村級(jí)干部認(rèn)同或部分認(rèn)同“執(zhí)行政策”。這在一定程度上反映了村級(jí)干部法治思維的實(shí)際狀況，人治思維的影響不容小覷。

(二)法治方式運(yùn)用能力有待提高

現(xiàn)實(shí)中多數(shù)村級(jí)干部能堅(jiān)持依法辦事，但仍存在不依法辦事的情形。當(dāng)前我國(guó)改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，各類(lèi)矛盾糾紛凸顯，農(nóng)村的矛盾糾紛也越來(lái)越多，且錯(cuò)綜復(fù)雜。針對(duì)矛盾糾紛不斷涌現(xiàn)的嚴(yán)峻形勢(shì)，中央適時(shí)提出了“穩(wěn)定是第一責(zé)任”的要求。這就要求村級(jí)干部必須深入挖掘矛盾糾紛的根源，明確爭(zhēng)議雙方的權(quán)利和義務(wù)，依法依規(guī)解決問(wèn)題。但現(xiàn)實(shí)中一些村級(jí)干部對(duì)待矛盾糾紛只是簡(jiǎn)單地做做說(shuō)服教育工作，沒(méi)有找到矛盾的真正原因，認(rèn)為只要不出問(wèn)題，上訪人員不繼續(xù)上訪就行了，沒(méi)有從根本上解決問(wèn)題。

三、制約村級(jí)干部法治思維養(yǎng)成的原因

(一)傳統(tǒng)社會(huì)人治思想制約村級(jí)干部?jī)?nèi)心的法治認(rèn)同感

在中國(guó)兩千多年的封建社會(huì)中，法律始終是儒家倫理規(guī)范的附屬品，重人治，輕法治?！爸腥A文化一開(kāi)始就由于古代中國(guó)人對(duì)人的崇拜勝過(guò)對(duì)神的崇拜而導(dǎo)致皇帝專(zhuān)權(quán)的強(qiáng)化，在這種文化下，法律移植是作為維護(hù)王權(quán)和秩序的工具而出現(xiàn)，不可能內(nèi)化為人們心中的信仰和思維的慣性”[2]91?！暗轮餍梯o”的儒家思想的長(zhǎng)期影響，在中國(guó)社會(huì)形成了法律長(zhǎng)期處于從屬于權(quán)力的地位，“權(quán)大于法”“情大于法”的思維定勢(shì)也因此形成。信訪不信法、信權(quán)不信法的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生，使人們遇到矛盾糾紛時(shí)不是運(yùn)用法律手段解決糾紛，而是首先想到找關(guān)系，尋求權(quán)力的幫助，這種人治思想還一定程度地存在，而且對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的進(jìn)程仍然有較大影響，也影響著村級(jí)干部的法治認(rèn)同感。

(二)實(shí)踐中運(yùn)用法治方式使工作成本增加的現(xiàn)實(shí)制約

一個(gè)國(guó)家的法治狀況與水平直接影響個(gè)人法治思維的形成。雖然中國(guó)近四十年法治化的成就是非常突出的，但仍存在許多問(wèn)題。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成以后，無(wú)法可依的問(wèn)題基本解決，但沒(méi)有完全解決。例如存在了多年的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題、城市居民到農(nóng)村買(mǎi)房問(wèn)題等，一直沒(méi)有相關(guān)法律出臺(tái)，導(dǎo)致實(shí)踐中無(wú)法可依。同時(shí)部分過(guò)時(shí)的法律不能得到及時(shí)修改或廢除，法律的穩(wěn)定性和可預(yù)期性不高。法律沖突問(wèn)題也比較突出，特別是長(zhǎng)期以來(lái)，部門(mén)主導(dǎo)立法導(dǎo)致各立各法，同樣情形卻得不到同樣對(duì)待，也導(dǎo)致執(zhí)法時(shí)無(wú)所適從，直接影響了法律的權(quán)威與尊嚴(yán)，導(dǎo)致糾紛當(dāng)事人無(wú)法預(yù)知自己的行為后果，同時(shí)也增加了運(yùn)用法治方式的成本。

(三)村級(jí)干部的年齡、文化層次結(jié)構(gòu)制約其自身法治能力的提升

由于年輕、高學(xué)歷的農(nóng)村青壯年大多外出務(wù)工，目前村級(jí)干部年齡結(jié)構(gòu)趨于老化，文化層次結(jié)構(gòu)偏低，導(dǎo)致部分村級(jí)干部出現(xiàn)“本領(lǐng)恐慌”，一旦遇到因自然災(zāi)害、征地拆遷引發(fā)的突發(fā)事件，或者涉及到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村借貸、農(nóng)民工權(quán)益保障、農(nóng)村教育等復(fù)雜問(wèn)題時(shí)，部分村級(jí)干部常常束手無(wú)策，力不從心。又因?yàn)槿狈χR(shí)更新，導(dǎo)致其接受新生事物的能力有限，常常囿于慣性思維?！罢{(diào)研結(jié)果表明，村級(jí)干部的年齡要素和學(xué)歷要素對(duì)其法治能力有較大影響，年齡較小、學(xué)歷較高的干部法治能力普遍較強(qiáng)。反之，年齡較大、學(xué)歷較低的干部雖工作經(jīng)驗(yàn)豐富、化解矛盾能力強(qiáng)，但法治能力略顯薄弱”[3]33。

(四)體制機(jī)制不健全制約村級(jí)干部運(yùn)用法治方式的自覺(jué)性

從目前實(shí)踐看，干部選拔任用方面還有與法治思維養(yǎng)成不相適應(yīng)的地方。不同程度地存在重經(jīng)濟(jì)、重穩(wěn)定、輕法治的現(xiàn)象，法治建設(shè)成效沒(méi)有納入政績(jī)考核。對(duì)村級(jí)干部的政績(jī)考核主要側(cè)重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定，村級(jí)干部是否依法辦事、依法化解矛盾糾紛則沒(méi)有納入政績(jī)考核指標(biāo)體系。監(jiān)督機(jī)制不健全、監(jiān)督乏力的問(wèn)題仍然比較突出，沒(méi)有建立起對(duì)村級(jí)干部依法行政監(jiān)督考核的平臺(tái)，缺乏監(jiān)督的組織形式和運(yùn)用手段，沒(méi)有完整的組織計(jì)劃和糾偏機(jī)制，這些都直接影響著村級(jí)干部運(yùn)用法治思維和法治方式能力的提升。

四、提升村級(jí)干部法治思維的對(duì)策

(一)健全法治教育培訓(xùn)機(jī)制，增強(qiáng)村級(jí)干部法治能力教育的針對(duì)性和實(shí)效性

知法是提升法治思維的前提。要知法，必須先學(xué)習(xí)。而法律具有概括性、一般性的特點(diǎn)，對(duì)村級(jí)干部來(lái)說(shuō)，最好的學(xué)法途徑應(yīng)是宣傳教育和培訓(xùn)。要建立法律知識(shí)學(xué)習(xí)教育培訓(xùn)長(zhǎng)效機(jī)制，在內(nèi)容設(shè)置上注重法律精神的培養(yǎng)，“以村級(jí)干部實(shí)際工作需要為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)，圍繞村民組織法、合同法等常用法，以及征地拆遷、糾紛調(diào)解等熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，設(shè)計(jì)法治培訓(xùn)項(xiàng)目”[3]34。在培訓(xùn)方法上，堅(jiān)持形式為內(nèi)容服務(wù)，將傳統(tǒng)的講授式與案例式、體驗(yàn)式培訓(xùn)方式綜合運(yùn)用，提高培訓(xùn)的針對(duì)性和可操作性。不斷創(chuàng)新學(xué)習(xí)方式，充分發(fā)揮新媒體形象、生動(dòng)、快捷的特點(diǎn)，利用微博、微信、微視頻、手機(jī)報(bào)、電子雜志等進(jìn)行法制宣傳，使村級(jí)干部能夠更經(jīng)常、更形象、更直觀地了解法律知識(shí)，提高法律素養(yǎng)。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)學(xué)習(xí)情況的考核，將考核結(jié)果作為干部考評(píng)的重要內(nèi)容，最終達(dá)到增強(qiáng)教育培訓(xùn)實(shí)效性的目的。

(二)高度重視村級(jí)干部法治方式的運(yùn)用，養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣

提升村級(jí)干部運(yùn)用法治思維與法治方式能力的關(guān)鍵是堅(jiān)持運(yùn)用法治方式，提高依法辦事能力。法律的權(quán)威必須在現(xiàn)實(shí)中樹(shù)立和檢驗(yàn)，當(dāng)初商鞅變法時(shí)，之所以在南門(mén)立木而不是只進(jìn)行口頭宣傳，就是以實(shí)際行動(dòng)向人們展示法必行、行必果。行動(dòng)是最好的老師，喊破嗓子不如甩開(kāi)膀子，讓人知法、信法、守法的最好辦法是以實(shí)際行動(dòng)依法辦事,讓法律自己說(shuō)話?！皣?guó)家必須遵守它所制定的法律，只要該法律未被廢除。國(guó)家可以修改或取消某項(xiàng)法律；但只要該法律存在，國(guó)家限制行為、行政行為和司法行為都必須在該法律法定范圍之內(nèi)，而正是因?yàn)檫@一點(diǎn)，國(guó)家才是法治國(guó)家”[4]29。村級(jí)干部也要堅(jiān)持依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。各級(jí)政府要高度重視村級(jí)干部法治方式的運(yùn)用，并通過(guò)典型帶動(dòng)持續(xù)推廣，使村級(jí)干部在辦事情、解決糾紛時(shí)，首先問(wèn)一問(wèn)這是否合法，是否有法律依據(jù)，真正養(yǎng)成善于在實(shí)踐中運(yùn)用法律思維和方法思考、分析、解決問(wèn)題的習(xí)慣。

(三)健全考核評(píng)價(jià)機(jī)制，引導(dǎo)村級(jí)干部堅(jiān)持依法辦事

健全選人用人的考核評(píng)價(jià)機(jī)制是提升村級(jí)干部運(yùn)用法治思維與法治方式能力的正確指引。習(xí)近平總書(shū)記指出：“把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容、納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容。”[5]6我們過(guò)去任用干部主要是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、維穩(wěn)情況，在這種情況下法治不受重視，因?yàn)樗皇钦?jī)考核體制中的重要一環(huán)。特別是一些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、社會(huì)穩(wěn)定指標(biāo)的設(shè)置本身沒(méi)有堅(jiān)持依法、科學(xué)、民主的原則，造成村級(jí)干部在經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理中無(wú)所適從，也直接影響工作效果。所以，這個(gè)政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系必須變，要重視對(duì)法治建設(shè)政績(jī)的考核，重視提拔使用法治意識(shí)強(qiáng)、政績(jī)突出的優(yōu)秀村級(jí)干部。每年由上級(jí)黨委對(duì)村級(jí)干部學(xué)法、守法、用法的情況進(jìn)行全面考評(píng)，真正將法治思維與法治方式的養(yǎng)成與運(yùn)用和村級(jí)干部的任職掛上鉤。通過(guò)這樣的制度指引，促使村級(jí)干部不斷深化對(duì)法律重要性的認(rèn)識(shí)，把自覺(jué)學(xué)法、尊法、守法、用法融入日常工作和生活之中，時(shí)時(shí)處處用法律制度規(guī)范自己的言行，使法治思維內(nèi)化為道德修養(yǎng)、外化為行為準(zhǔn)則，堅(jiān)持依法辦事，切實(shí)提高法治養(yǎng)成。

(四)健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，促使村級(jí)干部堅(jiān)持依法辦事

完善監(jiān)督機(jī)制是提升村級(jí)干部運(yùn)用法治思維與法治方式能力的有力保障?！皺?quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國(guó)家和人民”[6]6。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記指出：“我們要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問(wèn)責(zé)，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀利益?！盵7]6要堅(jiān)持有錯(cuò)必糾、有責(zé)必問(wèn)。對(duì)那些有令不行、有禁不止、違法亂紀(jì)、損害農(nóng)民利益的行為，要依法嚴(yán)格追究相關(guān)村干部的責(zé)任，督促村級(jí)干部依法行使權(quán)力。因此，要完善監(jiān)督機(jī)制，使各個(gè)監(jiān)督主體和監(jiān)督系統(tǒng)相互支持、相互補(bǔ)充，防止村級(jí)干部違法用權(quán)，樹(shù)立法治思維，養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]姜明安.政府官員應(yīng)具備法治思維理論學(xué)習(xí)[J].理論學(xué)習(xí)，2012，(5).

[2]李淑英.以法律思維為主的總體性思維方式：一種方式的檢討與期待[J].求索，2006，(10).

[3]趙海全.我國(guó)村級(jí)干部法治能力現(xiàn)狀及提升對(duì)策——基于對(duì)北京市某區(qū)下轄行政村的調(diào)研分析[J].紅旗文稿，2016，(8).

[4]萊昂·狄冀.憲法學(xué)教程[M].王文利，譯.沈陽(yáng)：遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社，1999.

[5]習(xí)近平.加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家[J].求是，2015，(1).

[6]張伯里.領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)依法治國(guó)中的重要責(zé)任[J].中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2015，(4).

[7]習(xí)近平.在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話[EB/OL].(2012-12-04)[2017-07-21].http://news.xinhuanet.com/politics/2012-12/04/c_113907206.htm.