田新朝

[摘要]養(yǎng)老服務跨境合作有利于粵港澳大灣區(qū)深度合作，激發(fā)福利紅利和促進社會融合。協(xié)同治理理論下，粵港澳養(yǎng)老服務合作治理存在現(xiàn)實需求、紅利效應與合作風險?；浉郯酿B(yǎng)老服務合作治理的路徑在于構(gòu)建合作的機制、結(jié)構(gòu)與模式，重點是形成主體結(jié)構(gòu)、層級結(jié)構(gòu)和平臺結(jié)構(gòu)，推行“異地養(yǎng)老模式”、“共同體模式”與“網(wǎng)絡模式”。建議加強市場組織合作與管理、推進要素資源共享互利、建立協(xié)同治理的長效機制。

[關鍵詞]養(yǎng)老服務協(xié)同治理跨境合作

[中圖分類號]F127 [文獻標識碼]A[文章編號]1004-6623（2017）05-0109-04

一、粵港澳大灣區(qū)跨境養(yǎng)老服務合作基礎

（一）粵港澳跨境養(yǎng)老服務合作的現(xiàn)實需求

一是粵港澳三地均面臨人口老齡化趨勢。當前，廣東養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展處于關鍵時期，人口老齡化速度加快。截至目前，三地老齡人口比例不斷上升，粵港澳老齡化問題日益成為人們關注的焦點。

二是廣東面臨養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展短板。廣東現(xiàn)有服務的能力與質(zhì)量還存在較大差距。養(yǎng)老服務產(chǎn)品供給不豐富，涵蓋面小，功能單一，技術(shù)型、資本型的極少，養(yǎng)老服務政策定位仍集中于基本生存型需求。

三是粵港澳區(qū)域社會合作有基礎條件。粵港澳區(qū)域合作治理逐步成熟。近年來，社會服務成為粵港澳區(qū)域合作治理的新熱點。在養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)方面，廣東較港澳更需要在政府職能方面予以改革，政府的養(yǎng)老服務管理職能應逐步從市場監(jiān)管和公共服務并重轉(zhuǎn)向公共服務為主。

（二）粵港澳養(yǎng)老服務合作紅利

一是市場競爭紅利。粵港澳養(yǎng)老服務投資貿(mào)易將有利于增加養(yǎng)老基礎設施建設投資以及服務用品購買等，帶動三地養(yǎng)老服務就業(yè)和消費需求的增加，直接影響社會供求總量，包括養(yǎng)老住宅、金融、勞務服務、醫(yī)療衛(wèi)生、生活用品等細分行業(yè)，發(fā)揮投資宏觀經(jīng)濟刺激效應。同時，養(yǎng)老服務合作治理將強化市場主體競爭與合作，增強養(yǎng)老服務業(yè)的要素資源協(xié)同配置，加快行業(yè)生產(chǎn)效率提升與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級，促進技術(shù)革新，激發(fā)養(yǎng)老服務創(chuàng)新動力，推動資源配置效益提升與效率優(yōu)化。

二是福利改善紅利。養(yǎng)老服務合作治理在保障三地養(yǎng)老底線民生的功能同時，有利于防止“市場失靈”，緩解流出地因人口老齡化而加重城市病，縮小三地之間社會發(fā)展水平的差距，增進民生福祉。同時，基于養(yǎng)老服務合作治理的“正外部經(jīng)濟”效應，合作方的優(yōu)勢資源與治理方式將有利于自身提升治理能力，促使三地養(yǎng)老服務的社會邊際收益高于單一供給者的私人邊際收益，增加養(yǎng)老服務社會產(chǎn)品，提升公眾對養(yǎng)老服務產(chǎn)生更高的認可度。

三是族群認同紅利。粵港澳養(yǎng)老服務合作，既有利于CEPA系列協(xié)議的貫徹落實，也有利于促進香港、澳門在社會網(wǎng)絡與文化精神等多個領域與廣東進行深度合作。同時，三地老齡文化建設能夠滿足老年人的文化需求，豐富跨區(qū)域流動老年人的精神生活，增強老年人的精神力量，推動文化變革。

（三）粵港澳養(yǎng)老服務合作的原則與風險

一是堅持三地合作的基本原則。港澳在養(yǎng)老模式、資本投入、老年信息化和高端人力資本等方面具有優(yōu)勢，而廣東在土地資源、勞動力等方面具有優(yōu)勢?；浉郯娜乜衫帽容^優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。通過養(yǎng)老服務合作，推進三地不斷合作，打破政策阻礙和各種體制機制制約，促進三地各個層面的協(xié)同發(fā)展。

二是強化合作的可能性條件。港澳在養(yǎng)老服務科技、融資渠道、服務模式、人才培養(yǎng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上存在優(yōu)勢，并具有較強的資本與能力輸出意愿。粵港澳的文化同源性、地緣人文類同性是開展養(yǎng)老服務合作、協(xié)同發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的文化基礎。發(fā)展的不平衡性和資源的互補性也為協(xié)同發(fā)展提供可能，為廣東日益緊缺的養(yǎng)老服務資源提供了供給渠道。

三是努力防范合作的風險。當前，香港社會多元化文化有利于與廣東開展社會養(yǎng)老福利與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)領域的合作，強化老一代香港人對中華文化的認同感和“家國情懷”；但老年人在跨區(qū)域流動同時，可能對內(nèi)地的老齡文化與價值體系形成沖擊。也可能給內(nèi)地其他省份帶來“特殊化”與沖破既有制度規(guī)范的改革風險。

二、粵港澳大灣區(qū)跨境養(yǎng)老服務合作路徑

（一）粵港澳養(yǎng)老服務的合作機制以提升粵港澳區(qū)域整體經(jīng)濟競爭力和社會福利水平為目標，形成三地共贏理念，構(gòu)建一帶一路與CEPA升級下養(yǎng)老服務貿(mào)易合作治理機制。

一是建立跨境合作的領導溝通機制。以《粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃》和《粵港澳大灣區(qū)框架協(xié)議》為導向，成立國家部委層面的粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展機構(gòu)，形成高級別的政府層面養(yǎng)老服務戰(zhàn)略對話機制。從政府和公眾兩個層面建立信息資源共享、反饋的開放系統(tǒng)，提升養(yǎng)老服務在三地的社會福利乃至全面合作關系中的地位。加大三地公眾聯(lián)系交往的力度，引導新聞媒體、公眾論壇等渠道為公眾參與養(yǎng)老服務業(yè)搭建參與平臺、提供參與路徑，建立三地社情民意反饋機制，實現(xiàn)公眾參與養(yǎng)老服務協(xié)同治理的價值訴求。

二是建立跨境合作的利益協(xié)調(diào)機制。應建立合理有效的利益調(diào)解機制，當某一方企業(yè)、社會組織或公眾在對方區(qū)域發(fā)生爭端時，應有合理、有效、權(quán)威的爭端解決機制與法律仲裁渠道。構(gòu)建適應CEPA協(xié)議的養(yǎng)老服務業(yè)爭端解決規(guī)則和程序，根據(jù)相關利益方投入，形成利益補償機制與利益反哺。

三是建立跨境合作的協(xié)同監(jiān)督機制。引入與推廣港澳養(yǎng)老服務行業(yè)標準體系，特別是港澳已經(jīng)成熟的養(yǎng)老服務質(zhì)量評價和監(jiān)測體系，加強對粵港澳養(yǎng)老公共服務合作政策措施落實情況及效果的監(jiān)測。從養(yǎng)老服務合作事項的問責、追究、執(zhí)法體系等人手，對政府層面的履職不盡責人員予以問責。

（二）粵港澳養(yǎng)老服務的合作結(jié)構(gòu)

一是構(gòu)建“政府+市場+社會”的主體結(jié)構(gòu)。強化多元主體參與，發(fā)揮香港非營利組織發(fā)達的優(yōu)勢，建立三地養(yǎng)老服務對接機制，進一步拓展社會力量和個人進入養(yǎng)老服務的渠道，通過政府購買社會服務、建立養(yǎng)老基金、鼓勵社會資本投入、支持公益慈善等方式，形成“廣東政府+港澳政府+企業(yè)+NGO”對接模式。重點要協(xié)調(diào)好養(yǎng)老服務供給主體之間的角色和功能定位，鼓勵公益慈善力量支持養(yǎng)老服務，建立港澳慈善資源定向支持廣東養(yǎng)老服務領域的行為導向機制，形成向市場“走出去”與資源“引進來”相結(jié)合的社會資源、市場資源和政府資源合作模式，促進資源合理配置與效率最大化。endprint

二是優(yōu)化政府合作治理的層級結(jié)構(gòu)。通過建立養(yǎng)老服務多元化供給機制，明確廣東省政府與地方市級政府之間的治理關系?；浉郯酿B(yǎng)老服務合作的宏觀制度設計應為三地最高政府機構(gòu)，但在具體的養(yǎng)老服務資源供給層面應按其受益范圍明確提供主體及其支出責任，應以市、縣層級為宜，發(fā)揮政府的資源統(tǒng)籌安排與三地合作協(xié)調(diào)功能。

三是構(gòu)建產(chǎn)業(yè)合作的平臺結(jié)構(gòu)。建立粵港澳養(yǎng)老服務機構(gòu)交流合作的有效機制，構(gòu)建跨境養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)合作中心?；趶V東自貿(mào)區(qū)發(fā)展實際，引導成立粵港澳大灣區(qū)老年用品設計體驗平臺與跨境養(yǎng)老服務資源交流中心。利用廣東現(xiàn)有健康產(chǎn)業(yè)園區(qū)資源，充分發(fā)揮各區(qū)域在空間資源、勞動力資源、資本、技術(shù)等方面的優(yōu)勢，從整體上承接港澳的特色功能和產(chǎn)業(yè)模式。對接港澳國際健康資本，推進建設若干個粵港澳國際養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)城與健康養(yǎng)老綜合服務示范區(qū)，在大灣區(qū)逐步形成養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟帶。

（三）粵港澳養(yǎng)老服務的合作模式

一是老年人區(qū)域遷移的“異地養(yǎng)老模式”。異地養(yǎng)老是指老年人離開原來的生活地到另外的地方（以地級市為區(qū)分依據(jù)）生活較長時間的養(yǎng)老方式，其實質(zhì)為移地養(yǎng)老，主要包括投靠子女型、返鄉(xiāng)探親型和旅游觀光型三種類型。當前，我國的東北和海南在異地養(yǎng)老方面已經(jīng)形成了較為成功的案例?；浉郯目缇钞惖仞B(yǎng)老模式是港澳老年人遷移到廣東或者相反。廣東承接港澳老人養(yǎng)老，可更充分地利用閑置、利用率不高的養(yǎng)老服務設施，增加休閑旅游觀光收入，提升經(jīng)濟效益，促進承接地旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人口就業(yè)。

二是區(qū)域老齡文化認同的“共同體模式”。突出粵港澳大灣區(qū)在人文價值鏈一致性上的突出優(yōu)勢，以價值認同尋求老年人對于服務供給模式認同的最大公約數(shù)。以滿足老年人的精神文化需求為基礎，以“粵語系”具有共同價值偏好和文化喜好的老年人結(jié)成文化共同體。以嶺南文化支持作為養(yǎng)老服務合作治理的價值認同基礎，強化民生的道德情感依附特點，促進老齡文化的倫理道德與精神關愛，強化養(yǎng)老民生領域合作，促進跨境養(yǎng)老服務建設，從而在區(qū)域空間形成特殊的養(yǎng)老人文景觀、思想源流。

三是區(qū)域養(yǎng)老資源共享的“網(wǎng)絡模式”。創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+跨境養(yǎng)老”合作形式，抓住未來科技發(fā)展的趨勢，強化三地老齡服務在硬件設施設備、軟件制度環(huán)境和服務要素上的合作，發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”的民生服務優(yōu)勢，推動網(wǎng)絡技術(shù)成為跨境養(yǎng)老服務合作治理結(jié)構(gòu)變革的重要支撐，形成“閉環(huán)式”的大灣區(qū)合作網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)。建立系統(tǒng)化的跨境養(yǎng)老服務機構(gòu)運營體系，開展粵港澳社區(qū)居家養(yǎng)老網(wǎng)絡試點。整合三地涉及老年人服務的各類信息資源，建成跨境養(yǎng)老服務大數(shù)據(jù)信息體。

三、粵港澳大灣區(qū)跨境養(yǎng)老服務合作要求

粵港澳跨境養(yǎng)老服務合作，應在一帶一路建設中，服務于全面深化改革大局和港澳珠三角經(jīng)濟社會協(xié)同發(fā)展需要，創(chuàng)新體制機制，通過持續(xù)的供給側(cè)能效管理措施，激發(fā)社會活力，注重統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)跨境養(yǎng)老服務合作發(fā)展、公眾需要滿足和社會融合的目的。

（一）加強市場組織合作與管理

一是深化商事登記制度改革。全面推廣營利性養(yǎng)老機構(gòu)丁商登記后置審批方式，探索建立跨境設立養(yǎng)老機構(gòu)審批綠色通道，優(yōu)化養(yǎng)老機構(gòu)設立許可辦理流程，簡化行業(yè)準人條件，在CEPA框架下鼓勵和支持港澳服務提供者與內(nèi)地養(yǎng)老服務機構(gòu)享受同等優(yōu)惠政策。對于老年教育文化、養(yǎng)老咨詢與科技創(chuàng)新、康復護理、健康顧問等領域中實行市場經(jīng)營的應放寬港澳資本進入。

二是支持社會組織跨境合作。加大養(yǎng)老服務貿(mào)易開放力度，逐步建立粵港澳養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)合作開發(fā)示范基地，引進港澳知名養(yǎng)老服務品牌企業(yè)。發(fā)揮廣東各級社會組織公益創(chuàng)投等平臺的作用，重點培育提供粵港澳三地服務的社區(qū)居家養(yǎng)老服務社會組織、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)社會組織。建立政府購買為老服務目錄清單，將跨境合作類養(yǎng)老社會組織納入具備購買服務目錄的條件范圍。

三是加強市場組織的規(guī)范管理。按照三地“優(yōu)勢互補、互利共贏、共建共享”的原則，開展粵港澳養(yǎng)老服務合作規(guī)劃。堅持發(fā)揮市場價格機制的調(diào)節(jié)功能。發(fā)揮引進的港澳養(yǎng)老服務機構(gòu)的行業(yè)示范效應，強化行業(yè)自我管理，引導行業(yè)主體強化自律管理、完善內(nèi)部結(jié)構(gòu)、強化主體責任。

（二）推進要素資源共享互利

一是加強產(chǎn)業(yè)合作規(guī)劃布局。引導各類金融機構(gòu)投入和參與粵港澳養(yǎng)老服務合作示范區(qū)基礎設施和優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)。支持港澳資本投資養(yǎng)老服務新業(yè)態(tài)經(jīng)濟。發(fā)揮三地產(chǎn)業(yè)與市場協(xié)同合作的優(yōu)勢，規(guī)劃三地養(yǎng)老服務業(yè)合作技術(shù)路線圖，推廣老年休閑旅游特色品牌。

二是發(fā)揮金融融資的協(xié)同作用。鼓勵設立養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和組建養(yǎng)老機構(gòu)資產(chǎn)管理公司，組建三地養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)合作基金，共同建設行業(yè)示范性綜合型養(yǎng)老機構(gòu)。試點長期護理險以及老年健康保險產(chǎn)品，擴大試點老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險，探索廣東個人賬戶式的老年人長期護理保險制度。

三是促進跨境人才資源流動與合作開發(fā)。暢通人才流動渠道，完善人才、智力、項目相結(jié)合的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)柔性引才機制。引導養(yǎng)老服務從業(yè)人員在不同舉辦主體的養(yǎng)老服務機構(gòu)、組織之間有序流轉(zhuǎn)。推進三地養(yǎng)老護理員職業(yè)資格互認。依托廣東豐富的勞動力儲備資源優(yōu)勢，建立粵港澳合作示范性養(yǎng)老機構(gòu)和居家養(yǎng)老綜合服務中心人才培訓基地，開展養(yǎng)老護理員職業(yè)技能培訓。

（三）建立協(xié)同治理的長效機制

一是促進協(xié)同合作的法治化。加快推進跨境養(yǎng)老服務合作立法。針對養(yǎng)老服務合作法律制度體系不足問題，加強粵港澳養(yǎng)老服務合作行政程序立法，研究制定《廣東省養(yǎng)老服務業(yè)合作促進條例》，把握跨境合作過程中不同群體特殊利益與跨境貿(mào)易、資源分配之間的關系，以法治形式織牢跨境養(yǎng)老服務合作的“安全網(wǎng)”。在粵港澳跨境養(yǎng)老服務合作基礎上，由國家發(fā)改委、商務部和民政部牽頭研究一帶一路建設中的跨境養(yǎng)老服務貿(mào)易合作辦法。

二是研究三地老年人醫(yī)療衛(wèi)生資源共享。建立粵港澳老年人醫(yī)療聯(lián)合體，實現(xiàn)三地醫(yī)療資源無縫對接。研究解決港澳老年人在廣東醫(yī)療保險金報銷制度，著力解決跨境醫(yī)療保險待遇、養(yǎng)老保障關系銜接及待遇計發(fā)等問題。建立跨境老年人醫(yī)護技術(shù)交流機制，開展粵港澳醫(yī)療機構(gòu)轉(zhuǎn)診合作試點和養(yǎng)老護理轉(zhuǎn)介合作。支持港澳服務提供者合作打造粵港澳醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老示范丁程，并作為標桿在全國推廣。放開港澳醫(yī)師在廣東多點執(zhí)業(yè)，允許醫(yī)生團體化多點執(zhí)業(yè)，突出協(xié)同合作、相互配合。

三是以養(yǎng)老服務合作引領經(jīng)濟社會全方位合作。促進粵港澳更廣泛產(chǎn)業(yè)和領域的跨境合作。以粵港澳跨境養(yǎng)老合作為范本，推動泛珠三角、一帶一路沿線地區(qū)乃至全國層面的跨境養(yǎng)老服務合作。在跨境養(yǎng)老服務貿(mào)易招商、引資、研發(fā)基礎上，充分利用經(jīng)貿(mào)洽談、招商引資、重大項目啟動等活動，吸引海內(nèi)外資本創(chuàng)業(yè)投資，或者是推動國內(nèi)企業(yè)“走出去”。endprint