盛潔

【摘 要】改革開放以來，中央各省市根據(jù)基層經濟社會發(fā)展的需要，特別是城鎮(zhèn)改革的試點工作，多次推進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。本文分析了我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的問題及原因分析，我們提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的建議：一是加強頂層設計，主動擴大權利下放，明確職責，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權；二是進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革建議創(chuàng)新體制機制，優(yōu)化編制資源配置；三是理順縣鄉(xiāng)關系，形成管理合力；四是推行綜合執(zhí)法，優(yōu)化組織結構，搭建綜合監(jiān)管平臺，提高運行效率。

【關鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)；行政管理體制；改革

一、前言

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國行政體制的基本層級，是實施各項改革政策的前沿陣地，也是推進新型城鎮(zhèn)化建設、服務于“三農”建設的關鍵環(huán)節(jié)。改革開放以來，中央各省市根據(jù)基層經濟社會發(fā)展的需要，特別是城鎮(zhèn)改革的試點工作，多次推進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。2017知識產權管理體制與經濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革初步建立了統(tǒng)一、規(guī)范、高效、便捷的基層管理體制，推動政府職能轉變取得實質性進展。

二、我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的問題及原因分析

目前，我國農村基層管理體制運行非常困難，具體而言，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制在制度設置、政府職能、財政狀況、人事制度等方面存在這一重要問題。

（一）我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的問題

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困難

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難一直是一個突出的問題。目前，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務纏身，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了各種混亂的金融現(xiàn)象。這種情況極大地影響了當前公用事業(yè)的建設。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構比較臃腫

為了聯(lián)系縣級部門、安置人員、開展工作等原因，全國各鄉(xiāng)鎮(zhèn)紛紛細化部門設置，設立不同類型的機構。但是隨著時代的發(fā)展，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置越來越龐大，出現(xiàn)了嚴重的空閑狀況。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人事管理混亂

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織數(shù)量相對較多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人事管理非?；靵y。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的管理和出入境制度不規(guī)范，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了大量的閑置機構。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部缺乏全面的文化素養(yǎng)和能力、素質，阻礙了政府職能的有效實施。同時由于干部隊伍人數(shù)冗余超編，使得本來就經濟困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的壓力更大，支加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政入不敷出的情況。還有一些干部拒絕去偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，致使很多偏遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)空編的現(xiàn)象，導致偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政運行機制受阻。

（二）我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在問題的原因

1.不科學的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能設置規(guī)劃

政府職能與政府機構之間的協(xié)調是政府行政系統(tǒng)正常運行的保證。然而，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能規(guī)劃的不科學，導致政府職能缺乏合理的定位，使得舊體制不斷擴大，新體制不斷壯大，行政體制的諸多矛盾進一步加劇。

2.對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革認識不夠

改革開放以來，雖然許多領導干部已經認識到行政體制改革的重要性，但一些基層領導干部對行政體制改革的認識還很膚淺，只是從體制改革的角度來考慮個人利益，沒有從大局方面思考問題，只關注自己利益的得失。所以，每一次改革都會有一些意識薄弱的領導干部，阻礙行政改革。

3.黨和政府和政治事務的較為常態(tài)

目前，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人“不分黨政”，導致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府出現(xiàn)一人負責的現(xiàn)象。同時，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構沒有明確界定自己的職能，一味服從上級調度，已成為上級機關的附屬機構。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革配套措施不完善

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革配套措施的不完善也是當前面臨的一個重要問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最重要的是要根據(jù)實際情況進行配套改革。例如：理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人民代表大會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關系，重視權力之間的監(jiān)督作用，目的是做好配套設施更加有效地進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民在政府事務中有更多的參與權。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的建議

（一）加強頂層設計，主動擴大權利下放，明確職責，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在中國的五級管理體制中發(fā)揮著特殊的作用。一般來說，它具有服務邊界、管理第一站和執(zhí)法的特點。圍繞上述職責，城市應加強高層次設計，明確深化改革的重點。第一，突出為百姓服務的便利性。推進試點城鎮(zhèn)管理體制改革，需要整合和優(yōu)化市級一鎮(zhèn)和其他九個試點城鎮(zhèn)的服務資源，將審批窗口統(tǒng)一到便利服務大廳內，實現(xiàn)“一站式”服務。二是要體現(xiàn)“標準化”。結合行政審批制度改革，建立有些地方及時編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）權責表，進一步規(guī)范基層權力運作，明確縣鄉(xiāng)職責界限。初步轉變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權責不對等”“有責無權”的現(xiàn)狀。三是要強化“管控力”。根據(jù)新形勢下基層安全生產、環(huán)境保護監(jiān)管的需要，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革中，重點加強相關領域監(jiān)管和執(zhí)法力量，推進綜合執(zhí)法平臺建設，有力提高了基層安全監(jiān)管水平。另外要主動擴權放權，擴大鎮(zhèn)級管理權限。

在抓好相關的經濟發(fā)達鎮(zhèn)改革試點的同時，注重放大改革效應，總結復制試點經驗，實現(xiàn)各縣市區(qū)改革試點全覆蓋。一是科學擬定放權目錄。二是強化放權指導培訓。通過舉辦放權操作規(guī)程專題培訓班等形式，做到放權時限、放權形式、承接單位、操作規(guī)程、雙方責任“五明確”，確保放權事項“接得住”。三是跟進動態(tài)調整優(yōu)化。定期梳理下放事權，對“水土不服”“零辦件”等事項，一律退回縣里。對個別部門放責不放權、明放暗不放等現(xiàn)象，及時督促糾正，確保放權事項“用得好”。

（二）進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革建議創(chuàng)新體制機制，優(yōu)化編制資源配置

第一，要理順縣鄉(xiāng)關系。要明確黨委上級政府及其部門所承擔的責任不應移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應理順縣鄉(xiāng)財政資源配置，改進評價方法，提高財政資源配置效率。應加強城鎮(zhèn)發(fā)展的政治學研究。二是設立機構和崗位。為開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套試點工作，建議將行政機構作為一個整體，統(tǒng)一配置人員，實行分類管理。三是創(chuàng)新人事管理制度。例如，縣級組織部門委派的下級干部，委托到試點鎮(zhèn)擔任黨委相關的干部，可以試行一定的任免制度。城鎮(zhèn)黨委根據(jù)工作需要部署和使用中層干部，這樣極大地調動鎮(zhèn)長自主創(chuàng)業(yè)的積極性。要科學核定編制。按照省定標準，綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)總人口、財政總收入、行政區(qū)域面積等因素，在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行分類的基礎上，科學核定了人員編制和領導職數(shù)。要完善職能配置。結合新型城鎮(zhèn)化建設和基層經濟社會發(fā)展需要，進一步加強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、政協(xié)工作力量，完善了建設工程質量、道路交通安全等監(jiān)管職責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能配置更為科學合理。

另外，我們建議放寬機構設置限額，探索推行N+X模式。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展階段的不同和管理服務職能的不斷拓展，提出以下建議：一是適當放寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關的定額，探索和實施“N”特征的組織模式，賦予地方政府更多的管理自主權，以適應基層經濟社會發(fā)展的需要。第二，擴大下放權限范圍，提高基層服務水平。根據(jù)行政審批制度改革和推動政府職能轉變有關要求，為進一步滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需求，建議：一是在前期擴權強鎮(zhèn)試點工作的基礎上，將縣級管理權限下放的范圍擴大到一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進而從面上減少管理層級、優(yōu)化審批服務。二是選擇部分經濟、人口達到一定規(guī)模的重點鎮(zhèn)推行“鎮(zhèn)級市”試點，從省級層面依法直接賦予重點鎮(zhèn)部分行政審批和執(zhí)法權限，切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理服務水平。第三，重新核定人員編制，滿足事業(yè)發(fā)展需求。隨著新型城鎮(zhèn)化和“三農”建設的深入推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理內容、服務對象和工作重點均發(fā)生了較大變化，建議：根據(jù)基層發(fā)展實際，按照中央深入推進經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的最新精神，調整優(yōu)化指標體系，重新核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制，進一步優(yōu)化基層編制資源配置。

（三）理順縣鄉(xiāng)關系，形成管理合力

第一，縣級權力下放。根據(jù)試點城鎮(zhèn)管理體制改革的要求，縣區(qū)組織通過委托、授權等方式，可以集中、分散了一些發(fā)展基層建設急需的管理權限，以便繼續(xù)為人民服務。二是加強認證機構的管理。按照2017年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的精神，建議進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構與居民機構相互支持和協(xié)調的工作機制。對派駐機構的考核實行條塊結合、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，其主要負責人的任免需事先征得鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委同意。三是完善一線執(zhí)法配合。結合綜合行政執(zhí)法體制改革，各縣區(qū)在組建綜合性執(zhí)法隊伍的基礎上，統(tǒng)一向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐了執(zhí)法中隊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法辦公室作為基層執(zhí)法平臺，負責統(tǒng)一協(xié)調調度區(qū)域內執(zhí)法力量，與派駐執(zhí)法中隊進行聯(lián)合執(zhí)法，切實加強了基層管控合力。第四，加強執(zhí)法能力建設，營造良好發(fā)展環(huán)境。作為基礎管理層級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對人民群眾生產生活一線，加強基層執(zhí)法能力建設是發(fā)展趨勢，建議根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全生產、環(huán)境保護、食藥監(jiān)管等重點領域工作需要，下達一部分專項編制，用于解決基層執(zhí)法力量不足問題。建議省級層面完善制度安排，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員的統(tǒng)一培訓，切實提高基層執(zhí)法人員的能力和素質。堅持好事讓基層組織去辦、好人讓基層干部去當、待遇向基層一線傾斜，積極探索建立農村村干部、村民小組長、“四老”人員、宗教人士、協(xié)警員、十戶長及民兵等“七支隊伍”管理新模式，努力打造嚴密有力的基層組織體系。制定并推廣了“七支隊伍”人員實名、崗位職責分別制定、配套制度統(tǒng)一執(zhí)行、考核管理主體明確、工資報酬集中發(fā)放、村黨支部一攬子統(tǒng)籌的“七支隊伍”管理新模式，得到了上級認可，取得了明顯成效。

（四）推行綜合執(zhí)法，優(yōu)化組織結構，搭建綜合監(jiān)管平臺，提高運行效率

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的難點和難點，建議積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的“7+X”模式，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理、環(huán)境保護、安全等七個方面的執(zhí)法權力。建立“聯(lián)合管理”綜合管理體系。例如，在各個城市街道設立綜合行政執(zhí)法中隊，在城市街道設立綜合執(zhí)法辦公室，建立“綜合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法”的監(jiān)督體系。第一，規(guī)范事業(yè)單位的建立。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革有關要求，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政工作機構、事業(yè)單位設置進行了統(tǒng)一規(guī)范，建議去改革“七站八所”的混亂格局，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置更為精干高效。根據(jù)基層管理服務實際，建議對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府工作機構進行綜合設置，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與省級經濟開發(fā)區(qū)實行“鎮(zhèn)區(qū)一體”管理模式，切實減少管理層級，提高服務效率。二是利用好政策優(yōu)勢，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展活力。要重視發(fā)揮政策的聚合作用。在土地政策方面，應每年為試點城鎮(zhèn)預留建設用地指標，并根據(jù)項目情況制定各配套的土地指標。財政政策方面，對財政收入超收返還、規(guī)費和土地出讓金留成等，加大在試點鎮(zhèn)傾斜力度；項目建設方面，優(yōu)先安排試點鎮(zhèn)的產業(yè)、基礎設施和社會事業(yè)項目，優(yōu)先納入重點建設項目庫；園區(qū)建設方面，在試點鎮(zhèn)集中建設發(fā)展產業(yè)園區(qū)，享受有關優(yōu)惠政策，等等。

四、結束語

總之，本文從改革開放30年來我國行政體制改革中存在的問題入手，闡明了改革過程中存在的問題，以及導致中國行政體制改革不徹底的主客觀因素。理順行政體制改革的思路和方法，認清當前我國社會經濟發(fā)展的方向。結合農村社會的發(fā)展趨勢，也為正確認識建設社會主義新農村的偉大戰(zhàn)略以及當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制提出了新的要求。要牢固樹立“服務型政府”和“企業(yè)型政府”的理念，按照穩(wěn)步推進、循序漸進、因地制宜、實事求是、淘汰的原則進行創(chuàng)新改革及鄉(xiāng)鎮(zhèn)行事管理的法治改革。

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