楊美山， 侯西安

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院， 福州 350007)

2010年底，新型城鎮(zhèn)化概念開始在全國(guó)各地形成思潮。2012年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出2013年經(jīng)濟(jì)工作主要任務(wù)是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。2013年7月，李克強(qiáng)正式提出推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。2014年3月，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》正式發(fā)布。2014年12月29日、2015年11月27日和2016年11月29日，國(guó)家發(fā)改委分別公布了第一批、第二批和第三批新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)名單。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要生態(tài)文明建設(shè)提供根本保障，而生態(tài)文明建設(shè)又需要以新型城鎮(zhèn)化作為載體實(shí)現(xiàn)時(shí)代價(jià)值?！靶滦统擎?zhèn)化是生態(tài)文明建設(shè)的重要載體，生態(tài)文明是新型城鎮(zhèn)化的重要保障和內(nèi)生動(dòng)力?！盵1]

一、文獻(xiàn)回顧

1. 新型城鎮(zhèn)化是生態(tài)文明的載體

相對(duì)于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)更加注重人、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境三者之間相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的整體性質(zhì)量化體系構(gòu)建，關(guān)注生態(tài)環(huán)境承載力，注重研究本土資源環(huán)境和產(chǎn)業(yè)特色，調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)業(yè)科技化質(zhì)量，降低單位產(chǎn)出能耗，提高資源利用效率，促進(jìn)資源集約型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，走環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》提出，要將生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)容全面融入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)之中，加快綠色城市建設(shè)。新型城鎮(zhèn)化不僅是“以人為本”追求質(zhì)量型城鎮(zhèn)化的過程，而且其本身就是“從傳統(tǒng)粗放、無序式城鎮(zhèn)化發(fā)展模式向適應(yīng)生態(tài)文明要求的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式轉(zhuǎn)型與變革”[2]，新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)過程就是生態(tài)文明理念在這個(gè)嶄新的文明世紀(jì)的踐行過程。陳雯(2017)通過對(duì)2004—2014年數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，“以新型城鎮(zhèn)化視角構(gòu)建區(qū)域生態(tài)效率影響因素的模型擬合優(yōu)度高”[3]。二者在價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式、途徑等方面并無沖突，反而可以相互融合、相互促進(jìn)。熊曦等(2016)通過對(duì)全國(guó)各省份數(shù)據(jù)的分析，并對(duì)我國(guó)東部和西部數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比后發(fā)現(xiàn)，“在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中突出生態(tài)文明建設(shè)地位，……將有利于生態(tài)文明建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展”[4]。

2. 生態(tài)文明是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求

生態(tài)文明建設(shè)的本質(zhì)是為可持續(xù)發(fā)展提供保障，堅(jiān)持工業(yè)產(chǎn)業(yè)化綠色發(fā)展的同時(shí)降低生態(tài)成本，提高生態(tài)資源的科技化利用率，通過構(gòu)建全民性的生態(tài)倫理，制定和完善生態(tài)制度，維護(hù)生態(tài)自然的宜居性，實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)人文、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)文化、生態(tài)民生等方面的可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)文明是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)五大內(nèi)涵之一，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然要求。劉國(guó)斌、杜云昊(2015)根據(jù)諾瑟姆(Ray.M.Northam)城鎮(zhèn)化發(fā)展曲線理論[5]及我國(guó)實(shí)際情況*我國(guó)2014年城鎮(zhèn)化數(shù)量54.77點(diǎn)，2017年城鎮(zhèn)化率平均超過57點(diǎn)，京津滬甚至超過80點(diǎn)，真正進(jìn)入后工業(yè)時(shí)代。認(rèn)為，目前我國(guó)開始進(jìn)入城鎮(zhèn)化中后期階段[6]，面臨著高質(zhì)量城鎮(zhèn)化建設(shè)所帶來的對(duì)資源巨大需求、工農(nóng)業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞加劇等問題，因而“由追求規(guī)模向追求質(zhì)量轉(zhuǎn)變，生態(tài)文明建設(shè)就成為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的必然選擇”[7]。據(jù)此提出3種創(chuàng)新性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，即生態(tài)工業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)服務(wù)業(yè)。王婷、吳吟平(2016)運(yùn)用耦合度協(xié)調(diào)模型對(duì)福建省9個(gè)地區(qū)的“新型城鎮(zhèn)化和生態(tài)文明建設(shè)一體化示范區(qū)”進(jìn)行測(cè)度后發(fā)現(xiàn)，目前福建省內(nèi)二者耦合度處于輕度失調(diào)狀態(tài)，存在“相異相離”狀況，但總體趨于“相成”，因此提出“高水平新型城鎮(zhèn)化應(yīng)融入生態(tài)文明理念和原則”“生態(tài)文明先行試驗(yàn)區(qū)應(yīng)確立高水平新型城鎮(zhèn)化方向和目標(biāo)”[8]，利用二者相互影響和融合的方式促進(jìn)其協(xié)調(diào)發(fā)展。李季剛、孟玉龍(2017)認(rèn)為，當(dāng)下我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨生態(tài)環(huán)境承載力有限的困境[9]，傳統(tǒng)發(fā)展模式所形成的生產(chǎn)方式“定式思維”等造成“資源短缺，單位產(chǎn)出能耗大”的生態(tài)資源問題，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)走內(nèi)涵式發(fā)展道路，即通過綠色發(fā)展和生態(tài)建設(shè)等手段推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

二、新型城鎮(zhèn)化大時(shí)代地方政府生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)問題

習(xí)近平在十九大報(bào)告中共有43處提及生態(tài)問題、12處提及生態(tài)文明問題，并通過報(bào)告中第八大點(diǎn)分4個(gè)方面重點(diǎn)闡述，涉及的問題包括生態(tài)環(huán)境、生態(tài)安全、生態(tài)宜居、生態(tài)產(chǎn)品，生態(tài)廊道等，指出：“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)?！盵10]然而，作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)本質(zhì)要求的生態(tài)文明建設(shè)，卻在處于主導(dǎo)者和全局協(xié)調(diào)者地位的地方政府之現(xiàn)實(shí)治理過程中面臨著諸多現(xiàn)實(shí)困境。

1. 生態(tài)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局有待優(yōu)化，生態(tài)新興產(chǎn)業(yè)支持不足

首先，產(chǎn)業(yè)科技含量低。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化受歷史條件限制，普遍追求規(guī)模性和數(shù)量性，造成產(chǎn)業(yè)方向與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，直接導(dǎo)致產(chǎn)能過剩，低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、合作缺失等問題[11]，使城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)質(zhì)量不高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體呈現(xiàn)粗放型態(tài)勢(shì)，信息技術(shù)應(yīng)用不足，生產(chǎn)過程多偏向粗加工，產(chǎn)品科技含量低下，多以半成品或原材料形式出口。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)對(duì)自然資源依賴性強(qiáng)，資源消耗量大，造成資源消耗速率超過資源再生速率，嚴(yán)重超過生態(tài)環(huán)境承載力，造成巨大的生態(tài)赤字。城鎮(zhèn)化中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)無法有效協(xié)調(diào)，導(dǎo)致生態(tài)問題日益嚴(yán)重。

其次，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局不符合生態(tài)科學(xué)化要求。一方面，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理并且十分混亂，不具競(jìng)爭(zhēng)力或者不適合地方資源情況的產(chǎn)業(yè)未能在當(dāng)?shù)卣龑?dǎo)下實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，忽視要素稟賦(資源)同經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的耦合，對(duì)地方資源造成浪費(fèi)，且加劇了對(duì)稀缺資源的過分利用，造成地方生態(tài)系統(tǒng)紊亂。另一方面，由于缺乏集群化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)布局交叉凌亂，無法有效對(duì)所造成的排污排氣等生態(tài)環(huán)境指標(biāo)形成統(tǒng)一監(jiān)測(cè)和監(jiān)管，造成水源和空氣等基本生態(tài)要素被嚴(yán)重污染，危及民眾的基本生活和工作質(zhì)量，容易影響民眾對(duì)政府生態(tài)治理能力合法性基礎(chǔ)的認(rèn)同，不利于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中和諧社會(huì)與和諧生態(tài)的構(gòu)建。

再次，對(duì)新興生態(tài)產(chǎn)業(yè)支持不足。目前已初步對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在技術(shù)和財(cái)政上進(jìn)行政策傾斜和支持，但新興生態(tài)產(chǎn)業(yè)諸如新興生態(tài)創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)(生態(tài)教育、生態(tài)住宿、生態(tài)交通、生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)等)等較多受限于經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和投資風(fēng)險(xiǎn)等不確定性因素，且投資者對(duì)其產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益見效周期長(zhǎng)等因素存在較多顧慮。同時(shí)，由于國(guó)家對(duì)該類產(chǎn)業(yè)的政策和制度性建設(shè)具有滯后性(如生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)工業(yè)建設(shè)步伐較快，但對(duì)生態(tài)服務(wù)業(yè)和生態(tài)建筑等產(chǎn)業(yè)的研究和探索相對(duì)落后)，也是導(dǎo)致地方政府和社會(huì)資金(個(gè)人投資和社會(huì)私營(yíng)組織參與)投資和參與積極性不高的原因，不利于生態(tài)產(chǎn)業(yè)的全面發(fā)展。

2. 地方政府生態(tài)文明建設(shè)政績(jī)考核機(jī)制有待完善

首先，生態(tài)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系仍需完善。生態(tài)績(jī)效評(píng)估結(jié)果會(huì)直接影響各級(jí)政府下一年度所能獲得的相關(guān)財(cái)政撥款以及地方官員的升遷考核等，地方政府或官員的政治決策“實(shí)際上不存在根據(jù)公共利益進(jìn)行抉擇的過程，而是各種特殊利益之間的‘締約’過程”[12]。因此，在績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的設(shè)定過程中，“相關(guān)部門會(huì)盡量避免對(duì)自己不利的指標(biāo)，選取對(duì)自己有利的或能突出部門利益的指標(biāo)”[13]，從而容易在評(píng)估的過程中出現(xiàn)客觀性績(jī)效評(píng)估信息缺失、主觀性績(jī)效信息假設(shè)和過程性績(jī)效信息失真等現(xiàn)象。

其次，生態(tài)績(jī)效評(píng)估主體機(jī)制存在問題。目前的考核主體仍然以政府內(nèi)部為主，一般由市委常委與市政府秘書長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，由本市(區(qū))人事部門、組織部門和紀(jì)檢部門抽調(diào)相關(guān)人員參與考核，且一般以被考核對(duì)象本地最高管理部門作為牽頭單位，形成“本部門自己考核自己”現(xiàn)象。雖然考核中適當(dāng)加入了一些民眾代表和企業(yè)代表的評(píng)價(jià)，但幾乎沒有外部評(píng)估機(jī)構(gòu)(如民間專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu))介入。由于官僚型政府體制本身嚴(yán)格的層級(jí)節(jié)制，造成官員“防衛(wèi)型人格”缺陷以及組織內(nèi)部固有的利益相關(guān)，評(píng)估主體組建工作本身就不科學(xué)，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果的客觀性和參考性較弱。

再次，生態(tài)績(jī)效考核的指標(biāo)體系有待完善。一方面，作為生態(tài)文明建設(shè)很重要的一個(gè)組成部分，生態(tài)文明的推廣和教育特別是對(duì)農(nóng)民生態(tài)意識(shí)的培養(yǎng)，更多地是一種綜合性的知識(shí)和素質(zhì)的培養(yǎng)，不像經(jīng)濟(jì)建設(shè)那樣可以用很具體的數(shù)字或圖表等指標(biāo)化體現(xiàn)，且在該方面政績(jī)考核的經(jīng)驗(yàn)積累不充分，評(píng)估難度也更大。另一方面，生態(tài)績(jī)效考核中缺乏對(duì)民眾生態(tài)意識(shí)教育工作考核的探索，對(duì)民眾維護(hù)生態(tài)環(huán)境和加強(qiáng)自身生態(tài)維權(quán)意識(shí)法律教育的評(píng)估意識(shí)薄弱。此外，目前生態(tài)績(jī)效評(píng)估工作主要針對(duì)市、區(qū)層面，對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中城鎮(zhèn)和新村的考核項(xiàng)目和內(nèi)容甚少，不利于新型城鎮(zhèn)化中的生態(tài)文明建設(shè)。

3. 地方政府生態(tài)建設(shè)中存在多方角力現(xiàn)象

首先，地方政府同高層政府之間的角力。分稅制之后，各級(jí)地方政府財(cái)政收入嚴(yán)重縮水，從稅改前占財(cái)政收入的60%～80%下降到50%，但其社會(huì)治理負(fù)擔(dān)并未減輕，總體資金缺口變大；高層政府生態(tài)建設(shè)資金優(yōu)先考慮的是省會(huì)或主要市區(qū)的生態(tài)建設(shè)撥款，基層政府生態(tài)治理基金捉襟見肘，往往面臨“無米之炊”的局面，也會(huì)以“資金不足”回應(yīng)高層政府責(zé)成開展的生態(tài)建設(shè)。

其次，地方政府之間的角力。生態(tài)治理過程中，府際普遍存在著切變效應(yīng)和屏蔽效應(yīng)，既畫地為牢、各自為政，又相互角力、激烈競(jìng)爭(zhēng)。各級(jí)地方政府常會(huì)因?yàn)橹T如污染“外部不經(jīng)濟(jì)”等問題產(chǎn)生糾紛，特別是大氣和水源污染具備強(qiáng)烈的外部性，所造成的污染后果往往不是一方受害，其治理成果也不是一方單獨(dú)受惠，因此在生態(tài)治理方面產(chǎn)生互相推諉、責(zé)任混亂的現(xiàn)象。同時(shí)，污染外部性具有交叉性，相鄰轄區(qū)之間互有外部不經(jīng)濟(jì)的污染源，究竟是各自治理還是協(xié)同治理，或是由中央政府制定政策采取生態(tài)補(bǔ)償措施，在這些問題上仍然存在諸多糾紛。

再次，地方政府與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)之間的角力。一方面，政府招商機(jī)構(gòu)以及當(dāng)?shù)毓賳T都要靠招商引資等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為政績(jī)考核業(yè)績(jī)，對(duì)企業(yè)所帶來的稅收等經(jīng)濟(jì)效益的重視程度甚于環(huán)保局的生態(tài)治理要求，如果因?qū)ζ髽I(yè)治污工作過于嚴(yán)苛而導(dǎo)致撤資或退出等尷尬局面出現(xiàn)，無疑是招商機(jī)構(gòu)與地方政府所顧忌的。另一方面，追求利潤(rùn)最大化和成本最小化是企業(yè)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，無論是提高排污排氣治理效率所付出的技術(shù)成本，還是為減污治污而付出的治理成本，新引資入駐的企業(yè)在未獲得足夠的利潤(rùn)回報(bào)之前，對(duì)政府相關(guān)部門生態(tài)指令的責(zé)任履行往往應(yīng)付的水分多于責(zé)任的本分。在缺乏第三方介入的情況下，若因?yàn)樯鷳B(tài)治理等原因造成雙方關(guān)系過于尷尬或緊張，勢(shì)必影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

最后，地方政府同農(nóng)民之間的角力。地方政府“經(jīng)紀(jì)人”與“經(jīng)濟(jì)人”的屬性假設(shè)，使得其對(duì)經(jīng)濟(jì)政績(jī)的追求甚于對(duì)生態(tài)政績(jī)的追求。新型城鎮(zhèn)化背景下生態(tài)政績(jī)的最廣泛受益人和最終受益人其實(shí)是農(nóng)民。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的巨大破壞導(dǎo)致農(nóng)民群體的生存環(huán)境和生命健康受到巨大威脅和損害，這逐漸喚醒了農(nóng)民群體同相關(guān)財(cái)團(tuán)和政府權(quán)力組織對(duì)抗的意識(shí)，從最基本的聚眾聲討，到集體指壓訴狀呈遞到環(huán)境組織，乃至通過網(wǎng)絡(luò)輿論訴求造勢(shì)，這種對(duì)抗已經(jīng)演變?yōu)橛屑で橛杏?jì)劃的生態(tài)維權(quán)運(yùn)動(dòng)。但一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問題是，滯留農(nóng)村的缺乏高等教育的農(nóng)民群體同利益相關(guān)網(wǎng)復(fù)雜且組織嚴(yán)密的企業(yè)財(cái)團(tuán)或權(quán)力組織的角力力量對(duì)比懸殊，加上立法不完善，導(dǎo)致農(nóng)民群體暫時(shí)屈于下風(fēng)，極易引起最基層也是最廣泛的農(nóng)民群體的不滿情緒，這對(duì)生態(tài)文明建設(shè)及和諧社會(huì)構(gòu)建是非常不利的。

4. 生態(tài)文明建設(shè)見效周期漫長(zhǎng)，普遍與官員任期錯(cuò)位

首先，生態(tài)文明建設(shè)周期漫長(zhǎng)。生態(tài)治理是長(zhǎng)期工程，需要遵循自然生態(tài)的發(fā)展規(guī)律，循序漸進(jìn)地開展治理活動(dòng)。同時(shí)，生態(tài)治理涉及的內(nèi)容很廣泛，無論是對(duì)民眾生態(tài)環(huán)保知識(shí)和生態(tài)維權(quán)意識(shí)的教育與培養(yǎng)，還是對(duì)生態(tài)企業(yè)和相關(guān)政府部門經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)治理工作的協(xié)調(diào)，又或是生態(tài)產(chǎn)品的研發(fā)和投產(chǎn)等工作，所面臨的治理對(duì)象復(fù)雜，且不同區(qū)域的整體生態(tài)環(huán)境亦有區(qū)別，要理清諸多關(guān)系。相較最基本的綠化、植被、造林等生態(tài)基礎(chǔ)工程建設(shè)，生態(tài)文明建設(shè)的總體任務(wù)要艱巨得多，是全局性、多元化的協(xié)調(diào)治理工作，要根據(jù)“不同區(qū)域(行政區(qū)、功能區(qū))自然資源狀況、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及生態(tài)承受能力”[14]制定生態(tài)建設(shè)計(jì)劃，并形成長(zhǎng)效常態(tài)治理機(jī)制，而這些需要堅(jiān)持不懈的治理工作，無法像經(jīng)濟(jì)建設(shè)等工作那樣在短期內(nèi)獲得立竿見影的成效。

其次，生態(tài)績(jī)效同官員施政錯(cuò)位。第一，生態(tài)績(jī)效同官員任期的錯(cuò)位。這一方面容易造成政策的不穩(wěn)定性，新任官員往往有不同政見和發(fā)展方針，甚至有可能推翻前任的總體策略，違背了生態(tài)建設(shè)的連貫性原則；另一方面也是造成官員生態(tài)治理積極性低下的原因，往往由于施政策略與施政抱負(fù)難以在任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)而無意治理生態(tài)，即便是開展生態(tài)治理也大都偏重短期效果。第二，生態(tài)績(jī)效同官員升遷的錯(cuò)位。如今全國(guó)各省市都在實(shí)行一把手生態(tài)建設(shè)責(zé)任制，各級(jí)政府全部落實(shí)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，而最大的問題莫過于“黨政領(lǐng)導(dǎo)的提拔重用，往往事先沒有或較少考慮生態(tài)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任落實(shí)情況等”[15]，這也是生態(tài)建設(shè)與官員施政的最大錯(cuò)位。

再次，生態(tài)建設(shè)不可控自然因素較多。生態(tài)文明建設(shè)存在眾多不可控的自然因素，盡管科技發(fā)展能夠越來越精確地預(yù)測(cè)諸多天災(zāi)地禍，但“人類在自然面前始終是渺小的”，每次災(zāi)難都會(huì)造成巨大的破壞和損失。由于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的漸進(jìn)性和長(zhǎng)期性，特別是綠化、植被、造林等生態(tài)保護(hù)工作要形成同自然災(zāi)害的對(duì)抗能力，需要經(jīng)年的時(shí)間成本才能有效保護(hù)一方水土。在此之前，地方政府需要長(zhǎng)期做好高溫、霜凍、冰雹、臺(tái)風(fēng)、暴雨、沙塵暴等自然災(zāi)害的防護(hù)工作。所以，地方政府往往是通過長(zhǎng)期努力在生態(tài)建設(shè)方面投入了諸多人力、物力、財(cái)力等資源，卻因?yàn)椴豢煽氐淖匀粸?zāi)害被全盤清洗，因而相對(duì)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)所能獲得的顯著政績(jī)，地方政府往往更傾向于后者。

三、新型城鎮(zhèn)化大時(shí)代地方政府生態(tài)文明建設(shè)的對(duì)策

新型城鎮(zhèn)化大時(shí)代下的生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)關(guān)乎中國(guó)近14億公民共享城鄉(xiāng)融合、綠色生存與發(fā)展和休閑空間的偉大歷史工程，既是時(shí)代的挑戰(zhàn)，更是時(shí)代的機(jī)遇。生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為國(guó)家五大建設(shè)內(nèi)容之一，而21世紀(jì)是生態(tài)文明的世紀(jì)，能否做好生態(tài)文明建設(shè)工作是關(guān)系到我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略能否成功實(shí)施的關(guān)鍵。地方政府如何在經(jīng)濟(jì)文明建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)之間找到一個(gè)最佳契合點(diǎn)，并籍以法制及多方治理主體等關(guān)鍵因素建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，有效協(xié)調(diào)二者使其相互促進(jìn)，是生態(tài)文明建設(shè)的治理難點(diǎn)，也是治理突破點(diǎn)。

1. 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)群化管理

首先，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。地方政府應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)與產(chǎn)業(yè)特色，引導(dǎo)技術(shù)和自然資源方面不具優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，重點(diǎn)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。對(duì)于技術(shù)和配套產(chǎn)品不具備、發(fā)展條件不足而無法形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的相關(guān)行業(yè)，應(yīng)對(duì)其給予技術(shù)和政策上的支持，引導(dǎo)其轉(zhuǎn)型服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)于地方特色產(chǎn)業(yè)或具有技術(shù)特長(zhǎng)的行業(yè)，應(yīng)結(jié)合市場(chǎng)變化和社會(huì)需要加強(qiáng)其創(chuàng)新性和時(shí)代性，增強(qiáng)其在市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，使之成為城市名片，服務(wù)更廣泛的市場(chǎng)。地方政府應(yīng)不斷推動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)向資本和技術(shù)密集型方向發(fā)展，細(xì)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)品精加工水平，走科技型和質(zhì)量型產(chǎn)業(yè)化道路，實(shí)現(xiàn)由“中國(guó)制造”向“中國(guó)創(chuàng)造”的蛻變。

其次，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃整體建設(shè)，優(yōu)化生產(chǎn)空間和生活空間布局。應(yīng)加強(qiáng)地方產(chǎn)業(yè)產(chǎn)群化管理，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)產(chǎn)群進(jìn)行合理劃片安排治理，輔以專業(yè)技術(shù)人才和管理制度，加大對(duì)環(huán)境污染的監(jiān)測(cè)和管理力度，實(shí)行定期與不定期的排查制度，加大執(zhí)法力度，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與監(jiān)督機(jī)制的形成，促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)治理相協(xié)調(diào)。落實(shí)產(chǎn)業(yè)污染治理獎(jiǎng)懲制度：一方面，將行政及管理人員的生態(tài)治理績(jī)效記錄在案，作為升遷與獎(jiǎng)懲的依據(jù)；另一方面，對(duì)企業(yè)非法破壞生態(tài)環(huán)境的行為追究經(jīng)濟(jì)責(zé)任和法律責(zé)任。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)居民生活區(qū)和辦公區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理。目前國(guó)家正在逐步強(qiáng)制推行垃圾分類治理工作，對(duì)居民小區(qū)和商業(yè)廣場(chǎng)的日常垃圾處理和商場(chǎng)、組織或公司的垃圾治理，必須明確嚴(yán)格的責(zé)任制度，遵循“減量化、資源化、無害化”處理原則，優(yōu)化資源末端處理，提高資源的循環(huán)利用水平，促進(jìn)民眾養(yǎng)成綠色生活、綠色消費(fèi)等習(xí)慣，加速循環(huán)型社會(huì)構(gòu)建。

2. 提高產(chǎn)業(yè)科技化發(fā)展水平，促進(jìn)科技型產(chǎn)業(yè)與循環(huán)型產(chǎn)業(yè)相互結(jié)合

首先，加快發(fā)展和利用新能源，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)治理結(jié)合。堅(jiān)持走集約型產(chǎn)業(yè)化道路，逐步擺脫粗放型發(fā)展模式，通過研發(fā)新科技、新材料不斷深化加工產(chǎn)品，提高產(chǎn)品科技含量。特別是要加強(qiáng)太陽(yáng)能、風(fēng)能和潮汐能等清潔能源的研究和應(yīng)用，促進(jìn)生態(tài)能源的開發(fā)與利用，促進(jìn)現(xiàn)代科技與生態(tài)能源完美結(jié)合，建立多功能、多層次、多結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代生產(chǎn)體系，開展循環(huán)型產(chǎn)業(yè)和科技型產(chǎn)業(yè)相互結(jié)合的現(xiàn)代生態(tài)型產(chǎn)業(yè)建設(shè)。

其次，加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中新農(nóng)村的循環(huán)型產(chǎn)業(yè)園建設(shè)。城鎮(zhèn)化建設(shè)不是要否定農(nóng)業(yè)，而是要尋求現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展道路。根據(jù)村鎮(zhèn)的實(shí)際情況，遵循因地制宜、項(xiàng)目帶動(dòng)的開發(fā)策略，依據(jù)生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展理念，結(jié)合生態(tài)種植重點(diǎn)發(fā)展生態(tài)養(yǎng)殖業(yè)，適當(dāng)發(fā)展生態(tài)交通業(yè)，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)三種類型有機(jī)融合在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)濟(jì)鏈中。以目前國(guó)內(nèi)各村鎮(zhèn)流行的沼氣池建設(shè)工程為樞紐，加強(qiáng)魚塘型禽畜養(yǎng)殖場(chǎng)或山地果園禽畜養(yǎng)殖場(chǎng)等循環(huán)型產(chǎn)業(yè)建設(shè)，一方面可以發(fā)展原生態(tài)養(yǎng)殖業(yè)，另一方面也可以促進(jìn)漁業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的良好循環(huán)運(yùn)行，形成健康的循環(huán)型經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。

再次，支持和發(fā)展生態(tài)創(chuàng)意型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要，應(yīng)加大對(duì)當(dāng)前盛行的生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)及生態(tài)休閑農(nóng)莊建設(shè)等項(xiàng)目的審批和用地支持力度，鼓勵(lì)生態(tài)性消費(fèi)和營(yíng)銷行為，通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)資源的生態(tài)型配置實(shí)現(xiàn)生態(tài)營(yíng)銷鏈的戰(zhàn)略性發(fā)展[16]。引導(dǎo)民眾生態(tài)型生活、綠色消費(fèi)、綠色休閑，一方面可以活躍經(jīng)濟(jì)，使民眾共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果；另一方面也可以陶冶民眾高尚的生活情操，使他們親近自然、回歸自然，增強(qiáng)對(duì)自然的感情，提高環(huán)保責(zé)任意識(shí)，監(jiān)督和舉報(bào)非法破壞生態(tài)環(huán)境的行為。

3. 重建地方政府生態(tài)績(jī)效考核機(jī)制，引入民間評(píng)估機(jī)構(gòu)

首先，逐步探索引進(jìn)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)參與生態(tài)績(jī)效評(píng)估。對(duì)于地方政府而言，這是生態(tài)文明建設(shè)的一大難點(diǎn)，但也是一大突破點(diǎn)——由統(tǒng)治型政府向服務(wù)型現(xiàn)代政府轉(zhuǎn)變，本身就是解決“權(quán)威”與“市場(chǎng)化”這一尖銳矛盾的要求。但不容置疑的是，民間評(píng)估機(jī)構(gòu)(第三方組織)往往由專業(yè)評(píng)估人員組成，很多都是該領(lǐng)域的精英(教授、專家或資深技術(shù)人員等)，相對(duì)于地方政府臨時(shí)從人事、紀(jì)檢和組織等部門抽調(diào)組成的評(píng)估小組而言更具專業(yè)性，且不受政府內(nèi)部利益相關(guān)等因素影響。民間評(píng)估機(jī)構(gòu)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制成熟，極其注重市場(chǎng)信譽(yù)，中立性強(qiáng)，其得出的評(píng)估結(jié)果往往更具客觀性和參考價(jià)值。

其次，逐步完善生態(tài)績(jī)效考核機(jī)制。一方面，加強(qiáng)對(duì)官員的生態(tài)績(jī)效考核，踐行生態(tài)文明建設(shè)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性和環(huán)境性。注重生態(tài)教育方面的考核，尤其是對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)中針對(duì)廣大農(nóng)民開展的生態(tài)教育與宣傳工作的效益與產(chǎn)出進(jìn)行考核，考查切實(shí)豐富民眾生態(tài)知識(shí)和提高其生態(tài)維權(quán)意識(shí)情況、促進(jìn)民眾監(jiān)督和參與地方政府生態(tài)治理政策制定與執(zhí)行情況等，以全面增加民眾同非法破壞生態(tài)環(huán)境的相關(guān)企業(yè)或組織的角力優(yōu)勢(shì)。另一方面，除“國(guó)家審計(jì)制”外，應(yīng)逐步引入“生態(tài)審計(jì)制”，對(duì)不滿任期即調(diào)任的官員加強(qiáng)其生態(tài)文明建設(shè)績(jī)效考核，并加強(qiáng)多維性靈活考核。對(duì)提出針對(duì)性或建設(shè)性生態(tài)建設(shè)建議或方案的官員，應(yīng)加強(qiáng)重視程度和適當(dāng)提高政績(jī)；對(duì)照本宣科甚至罔顧生態(tài)建設(shè)的官員，則應(yīng)實(shí)行“一票否決”。應(yīng)規(guī)范生態(tài)績(jī)效考核程序，督促各級(jí)地方政府在生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間找到一個(gè)契合點(diǎn)，走可持續(xù)發(fā)展道路。

再次，逐步完善城鎮(zhèn)化建設(shè)中的城鄉(xiāng)生態(tài)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。應(yīng)根據(jù)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要和地方實(shí)際情況，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策到產(chǎn)業(yè)具體規(guī)劃，制定出符合城鎮(zhèn)化建設(shè)需要的生態(tài)績(jī)效評(píng)估體系并深入貫徹落實(shí)。同時(shí)，應(yīng)適應(yīng)國(guó)家整體發(fā)展策略適度放緩經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，增加生態(tài)文明建設(shè)績(jī)效考核指標(biāo)權(quán)重，促進(jìn)地方政府提高對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的財(cái)力與物力投入，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)治理協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的有機(jī)融合。

4. 積極促成和推進(jìn)生態(tài)文明多中心治理模式

首先，廣泛吸引社會(huì)多方主體參與治理。生態(tài)文明建設(shè)更多強(qiáng)調(diào)生態(tài)治理，其最基本的特征就是社會(huì)多方力量共同參與管理。應(yīng)積極制定和宣傳相關(guān)政策，吸引各種社會(huì)資源(資本)，包括個(gè)人和社會(huì)組織等力量投入到生態(tài)治理相關(guān)基礎(chǔ)工程和設(shè)施的建設(shè)之中。其一，加強(qiáng)排污權(quán)和碳排放權(quán)交易試點(diǎn)和儲(chǔ)備制度，鼓勵(lì)企業(yè)通過淘汰落后和過剩產(chǎn)能等方式減少對(duì)生態(tài)的污染。其二，逐步實(shí)現(xiàn)以合同外包的形式將政府的生態(tài)治理工程轉(zhuǎn)移給第三方，逐步形成生態(tài)治理工作市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制。應(yīng)遵循市場(chǎng)化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展原則，通過發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用和管理職能，發(fā)揮第三部門市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制成熟、專業(yè)化治理能力強(qiáng)和治理效率高等優(yōu)勢(shì)，營(yíng)造良好的企業(yè)投資環(huán)境，吸引更多社會(huì)組織參與生態(tài)治理工作，減輕政府生態(tài)治理負(fù)擔(dān)，降低生態(tài)治理資金成本和時(shí)間成本，同時(shí)強(qiáng)力推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)特別是生態(tài)工業(yè)和生態(tài)服務(wù)業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展。其三，針對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)特點(diǎn)，可大力發(fā)掘和利用民眾資本參與生態(tài)建設(shè)，通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，支持農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)民家庭農(nóng)林場(chǎng)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)揮農(nóng)民個(gè)體戶在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的生態(tài)建設(shè)作用，切實(shí)擴(kuò)大生態(tài)文明治理的社會(huì)力量參與范圍，構(gòu)建多中心的生態(tài)治理模式。

其次，積極扶持和培養(yǎng)環(huán)保NGO在生態(tài)治理中的作用。加強(qiáng)環(huán)保NGO在監(jiān)督和促進(jìn)地方企業(yè)落實(shí)環(huán)境污染治理政策和承擔(dān)相關(guān)環(huán)境責(zé)任中的作用，在緩解政府相關(guān)部門同企業(yè)之間尷尬關(guān)系的同時(shí)，也杜絕“追求政績(jī)最大化的地方政府與追求利益最大化的強(qiáng)勢(shì)資本力量的合謀”[17]。同時(shí)，利用環(huán)保NGO監(jiān)督和提高地方政府生態(tài)治理政策制定和執(zhí)行過程的合法性和合理性，促使地方政府真正落實(shí)生態(tài)環(huán)保建設(shè)責(zé)任，保證生態(tài)治理和經(jīng)濟(jì)建設(shè)同步進(jìn)行。這也可以幫助環(huán)保NGO解決資金短缺問題，提升其社會(huì)形象和社會(huì)公信力，帶動(dòng)更多民眾參與生態(tài)文明建設(shè)。

5. 加快生態(tài)文明建設(shè)法規(guī)性文件出臺(tái)，促進(jìn)生態(tài)建設(shè)法制化

習(xí)近平在論述生態(tài)文明建設(shè)時(shí)指出：“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障?！盵18]首先，地方政府應(yīng)盡快出臺(tái)生態(tài)文明建設(shè)方面的文件。新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)域法制仍極不完善，目前的主要法律依據(jù)是2015年8月國(guó)務(wù)院出臺(tái)的試行性文件《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》。應(yīng)積極促進(jìn)各級(jí)政府依法落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)工作，合理安排生態(tài)治理立項(xiàng)和款項(xiàng)劃撥，并逐步實(shí)行生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制。對(duì)生態(tài)污染和治理工作的外部性問題，應(yīng)加強(qiáng)府際合作和區(qū)域行政一體化。府際合作包括縱向府際合作(上下級(jí)政府合作)和橫向府際合作(平級(jí)政府之間合作)，而區(qū)域行政一體化是時(shí)代發(fā)展大勢(shì)所趨(如福建的廈漳泉大都市一體化建設(shè)等)?！耙酝挠梢粋€(gè)國(guó)家或一個(gè)地方政府進(jìn)行的單邊公共行政已力不從心，無法應(yīng)對(duì)大量的‘區(qū)域公共問題’，而由雙邊或多邊的區(qū)域政府追求合作行政或聯(lián)合治理便提上議事日程?！盵19]應(yīng)加強(qiáng)地方政府之間的溝通與協(xié)調(diào)，并努力形成合作方案，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

其次，加強(qiáng)民眾生態(tài)文明建設(shè)方面的法制性教育。鼓勵(lì)民眾學(xué)習(xí)生態(tài)環(huán)保法規(guī)等知識(shí)，由環(huán)保局、公安局和檢察院等部門協(xié)作開展宣傳教育工作，以既有的生態(tài)環(huán)境案例為范本，將生態(tài)文明的相關(guān)法制知識(shí)以通俗易懂的方式傳授給民眾，提高民眾保護(hù)生存環(huán)境的維權(quán)意識(shí)和維權(quán)能力，幫助其了解并熟悉監(jiān)督與舉報(bào)非法個(gè)人或組織破壞生態(tài)環(huán)境行為的渠道和程序，增強(qiáng)同損害生態(tài)利益的非法行為或組織角力的優(yōu)勢(shì)。

再次，加強(qiáng)生態(tài)法制的動(dòng)態(tài)性建設(shè)。法制本質(zhì)上是為社會(huì)發(fā)展和國(guó)家治理服務(wù)的，“根本上還是取決于一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)和社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài)，與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)”[20]。生態(tài)文明建設(shè)需要?jiǎng)討B(tài)性法制建設(shè)，以不斷促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。應(yīng)根據(jù)地方新興城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)際情況和發(fā)展需要，包括產(chǎn)業(yè)優(yōu)化與布局、城鄉(xiāng)發(fā)展策略的變化或調(diào)整等，及時(shí)修訂不適合社會(huì)發(fā)展的落后法律條款，不斷完善生態(tài)法制建設(shè)。應(yīng)堅(jiān)持法制執(zhí)行的穩(wěn)定性和法制建設(shè)的與時(shí)俱進(jìn)，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)過程中生態(tài)法制建設(shè)作用的發(fā)揮。

最后，逐步完善生態(tài)文明建設(shè)過程中的舉報(bào)機(jī)制與保護(hù)機(jī)制。針對(duì)社會(huì)民眾舉報(bào)相關(guān)組織或企業(yè)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中非法追求經(jīng)濟(jì)利益而損害民眾生態(tài)利益和危害民眾身心健康的行為，制定一套相對(duì)完善的舉報(bào)機(jī)制、處理程序及對(duì)舉報(bào)者的保護(hù)機(jī)制，鼓勵(lì)當(dāng)前對(duì)各城鎮(zhèn)非法機(jī)磚廠、爆竹廠、養(yǎng)豬場(chǎng)等嚴(yán)重影響和危害飲用水源、果樹產(chǎn)果等現(xiàn)象的舉報(bào)，實(shí)現(xiàn)民眾共享城鎮(zhèn)化建設(shè)中的生態(tài)文明建設(shè)成果。

四、結(jié) 語(yǔ)

生態(tài)文明建設(shè)任重道遠(yuǎn)，正如Kearns和Barnett等所說：“可持續(xù)發(fā)展有多重的含義，這些含義之間有的相互補(bǔ)充，但也有一部分是相互矛盾甚至對(duì)立的。”[21]如何將生態(tài)文明建設(shè)融入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)之中，加快綠色產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，是亟需解決的時(shí)代課題。因此，應(yīng)不斷深化實(shí)踐中對(duì)二者相互作用和相互融合的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，以制定法規(guī)與政策為基礎(chǔ)，以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)為發(fā)展策略，以完善生態(tài)績(jī)效評(píng)估機(jī)制為驅(qū)動(dòng)，以多中心治理模式構(gòu)建為手段，探索出一條適合地方發(fā)展的特色道路，開創(chuàng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的雙贏局面。

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