張韌

廣東省食品藥品監(jiān)督管理局稽查局，廣東廣州 510080

近10年來(lái)，各種食品藥品質(zhì)量安全問(wèn)題屢屢曝光，其嚴(yán)重程度超越廣大民眾心理承受范圍，人們一度陷入恐慌中?！懊褚允碁樘?，食應(yīng)以安為先”，食品藥品質(zhì)量是人類得以生存的最基本物質(zhì)，關(guān)系著人們的切身利益。然而從媒體曝光出來(lái)的毒奶、毒饅頭、毒豆芽、瘦肉精、地溝油等等一系列惡性食品安全事件里，人們認(rèn)識(shí)了三聚氰胺、認(rèn)識(shí)了蘇丹紅、認(rèn)識(shí)了沙丁胺醇，人們從最初的憤怒驚恐、沸沸揚(yáng)揚(yáng)慢慢到見(jiàn)慣不怪、麻木不仁、習(xí)以為常，然后賣豆芽的人不吃豆芽、賣豬肉的人不吃豬肉……公共食品衛(wèi)生安全事件不斷發(fā)生，嚴(yán)重威脅著人們身體健康，同時(shí)政府部門(mén)執(zhí)政能力受到民眾的質(zhì)疑，公信力逐漸下降。因此，各級(jí)政府部門(mén)應(yīng)該始終把食品藥品安全監(jiān)管最為保障和改善民生的重要任務(wù)，依法嚴(yán)懲嚴(yán)治食品、藥品安全違法犯罪問(wèn)題，全力維護(hù)廣大人民群眾的身體健康和生命安全，保障經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。然而，我國(guó)現(xiàn)有食品藥品監(jiān)督管理體制機(jī)制不完善，一方面各職能部門(mén)職權(quán)交叉、職責(zé)不清、推諉扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致監(jiān)管失靈，另一方面食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法時(shí)遇到違法犯罪行為時(shí)移交刑事司法不順暢[1-3]，給那些不法商人帶來(lái)鉆空子的機(jī)會(huì)，他們?yōu)槟踩”├幌У赖聹鎲?，使得各種嚴(yán)重的食品藥品安全事件頻頻發(fā)生。

近3年來(lái)，針對(duì)當(dāng)前食品藥品安全及執(zhí)法監(jiān)管的突出問(wèn)題，兩法銜接成為研究熱點(diǎn)，是政府部門(mén)狠抓的重點(diǎn)。但是目前國(guó)內(nèi)外對(duì)該領(lǐng)域的研究并不充分全面，該類題材的文獻(xiàn)很少。該文筆者從兩法銜接過(guò)程中歸納總結(jié)的不足點(diǎn)著手，采用實(shí)證和對(duì)比方法對(duì)其加以分析，最后從以下6個(gè)方向提出關(guān)于完善食品藥品兩法銜接機(jī)制的對(duì)策：①吸收國(guó)內(nèi)外有益經(jīng)驗(yàn)，健全兩法銜接體制機(jī)制建設(shè)；②打破現(xiàn)有利益格局，改變“以罰代刑”等現(xiàn)象；③打破地方保護(hù)主義，改變部門(mén)利益主義思維定勢(shì)；④參考美國(guó)FDA標(biāo)準(zhǔn)，全面提高執(zhí)法人員政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平；⑤多向性增強(qiáng)監(jiān)管力量，加強(qiáng)各職能部門(mén)明責(zé)分工；⑥整合相關(guān)法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法全過(guò)程有法可依?，F(xiàn)將研究結(jié)果分述如下。

1 基本內(nèi)涵

兩法銜接機(jī)制是指相關(guān)職能部門(mén)在行政執(zhí)法過(guò)程中，遇到涉嫌違法犯罪的案件或者超越執(zhí)法范圍的案件時(shí)，將案件移交司法機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查、審查，并決定是否刑事追究，是一套行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法工作無(wú)縫銜接的工作機(jī)制，旨在發(fā)揮行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和資源共享，形成合力，防止以罰代刑、有罪不究，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧穩(wěn)定[4]。

食品藥品監(jiān)督兩法銜接，包括：①食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過(guò)程中及時(shí)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的案件及獲取的一切線索資料，或向檢察機(jī)關(guān)移送涉嫌職務(wù)犯罪（如貪污、受賄、侵權(quán)等）案件及獲取的一切線索資料的銜接。②公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在接到案件后，立刻開(kāi)展調(diào)查，判斷是否立案和提起公訴，并且及時(shí)將處理結(jié)果書(shū)面告知食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)。③公安機(jī)關(guān)在處理食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)移交的案件，需要書(shū)面抄送檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督。行政執(zhí)法有利于規(guī)范社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，有利于推動(dòng)依法行政，而刑事司法是抵制違法行為，維護(hù)社會(huì)秩序和正義的最后一道防線，兩者性質(zhì)不同，只有將兩者很好地銜接起來(lái)，才能更好地保障食品藥品質(zhì)量安全。

2 現(xiàn)狀與不足

2.1 我國(guó)兩法銜接機(jī)制現(xiàn)狀

（1）“以罰代刑”未能有效控制食品藥品監(jiān)管方面?zhèn)€別執(zhí)法者出現(xiàn)職務(wù)犯罪的情況[5]。現(xiàn)階段在民眾關(guān)注的食品安全領(lǐng)域，“以罰代刑”現(xiàn)象突出，備受社會(huì)詬病。關(guān)于對(duì)刑事法律定罪標(biāo)準(zhǔn)吃不準(zhǔn)，使得很多已涉嫌構(gòu)成刑事犯罪的案件從輕處理，行政處罰遠(yuǎn)多于刑事追責(zé)，多一事不如少一事的心態(tài)該移送的沒(méi)移送，少數(shù)公安機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法部門(mén)移送的案件不重視，讓該立案的不立案，影響執(zhí)法部門(mén)移送案件的積極性。因此，種種原因使得食藥監(jiān)在處理破環(huán)市場(chǎng)秩序犯罪案件往往呈現(xiàn) “四多四少”現(xiàn)象，案件多、查處少；行政處理多、刑事追究少；查獲犯罪人員多，追究幕后黑手少；緩刑多，實(shí)刑少。近年來(lái)比較引人注目的阜陽(yáng)奶粉事件被曝光后，衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商等部門(mén)均對(duì)其開(kāi)展全力調(diào)查，但僅僅是對(duì)涉嫌瀆職犯罪人員進(jìn)行行政處罰，“以罰代刑”后便不了了之，并沒(méi)有追根溯源找出犯罪的實(shí)質(zhì)性嫌疑人，更沒(méi)有通過(guò)有效手段遏制違法犯罪行為的。

（2）兩法銜接模式結(jié)合不暢。行政執(zhí)法和刑事司法兩者因其歸屬差異、執(zhí)法本位、各自利益、所涉及法律法規(guī)的不同造成了結(jié)合方式受阻。該結(jié)合方式在實(shí)際操作中更是以檢察院牽頭的“兩法結(jié)合聯(lián)席會(huì)議”代替[6]，往往以走過(guò)場(chǎng)形式進(jìn)行，實(shí)際有益意義不大。

（3）檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督體制不完善。體制不完善不能全面掌握性質(zhì)執(zhí)法機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的案件信息，未能發(fā)揮有效的法律監(jiān)督職能，監(jiān)督乏力，包括：①信息共享不暢通造成缺乏監(jiān)督來(lái)源；②立法內(nèi)容存在明確性和可操作性漏洞進(jìn)而造成缺乏監(jiān)督力度；③受限于監(jiān)督角色造成主動(dòng)監(jiān)督疲軟、缺位和弱化。

（4）中國(guó)現(xiàn)存的食品藥品監(jiān)管模式為分段式監(jiān)管，這主要因?yàn)槭称匪幤吩谏a(chǎn)到出品涉及的多個(gè)環(huán)節(jié)由不同的職能部門(mén)進(jìn)行多頭監(jiān)管，各職能部門(mén)職能交叉、職責(zé)重疊，導(dǎo)致有利的大家爭(zhēng)著管、無(wú)利可圖的大家都不管，推諉扯皮經(jīng)常發(fā)生，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)、首問(wèn)負(fù)責(zé)無(wú)從談起。部分行政執(zhí)法機(jī)關(guān)受傳統(tǒng)執(zhí)法理念的束縛，對(duì)兩法銜接工作的認(rèn)識(shí)不到位。在我國(guó)，有些行政執(zhí)法人員習(xí)慣于監(jiān)督別人而缺乏被別人監(jiān)督的習(xí)慣，甚至有些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)從自身利益出發(fā)，以種種理由和方式對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督說(shuō)不，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)督?jīng)]必要，甚至認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督建議是為了“找岔子”，跟自己過(guò)不去，因而對(duì)檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的監(jiān)督建議置之不理。

2.2 廣東省兩法銜接機(jī)制現(xiàn)狀

2010年至今，廣東省食品藥品監(jiān)督管理局共計(jì)查處各類食品、藥品違法違規(guī)案件500多起，涉及貨值1 000余萬(wàn)元，上報(bào)到司法系統(tǒng)的只有2件，抓獲了犯罪人員共5人，在所有案件審理過(guò)程里所占的比例非常之少。2013年廣東省人民檢察院進(jìn)行了“行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制聯(lián)席會(huì)議”[7]，其中有十幾個(gè)系統(tǒng)參加了會(huì)議，2012年上報(bào)公安系統(tǒng)的案件只有4件。事實(shí)上，廣東省是我國(guó)食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)的一個(gè)映射，映射了食藥監(jiān)系統(tǒng)兩法銜接機(jī)制的現(xiàn)狀，在行政執(zhí)法工作過(guò)程中，違法違規(guī)現(xiàn)象普遍存在，例如出現(xiàn)違規(guī)行為不予立案、出現(xiàn)相關(guān)案件不予上報(bào)以及以罰代刑等，這就造成一些需要受到刑事處罰的犯罪人員逍遙法外。

3 對(duì)策與建議

（1）吸收有益經(jīng)驗(yàn)，健全機(jī)制建設(shè)。①確立食藥監(jiān)部門(mén)取證的法律地位。目前根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，非公安機(jī)關(guān)偵查人員依法取得的的證據(jù)不能作為刑事證據(jù)使用，因此食藥監(jiān)部門(mén)目前在執(zhí)法過(guò)程中收集的與違法行為有關(guān)的材料并不具備法律地位，需要公安機(jī)關(guān)偵查人員重新收集取證。②要完善細(xì)化“兩法銜接“的法律依據(jù)，使得有法可依。首先，根據(jù)食品藥品領(lǐng)域頒發(fā)的規(guī)定進(jìn)行處理，而且這個(gè)處理需要掌握一個(gè)度，案件移交的內(nèi)容、程序等在制度層面上作明確的規(guī)范；另外，該規(guī)定沒(méi)有就案件的移送啟動(dòng)前、受理后、完成后的全程協(xié)查督辦進(jìn)行相關(guān)約束。

（2）打破現(xiàn)有利益格局，改變“以罰代刑”等現(xiàn)象。①要改變執(zhí)法單位執(zhí)行的罰沒(méi)款返還政策[8]。目前在我國(guó)部分地區(qū)仍然存在罰沒(méi)款返還的財(cái)政制度，對(duì)執(zhí)行處罰決定收繳的罰款按一定比例撥付給執(zhí)法部門(mén)作為辦公經(jīng)費(fèi)，但是罰沒(méi)款收入的監(jiān)管并不到位，這使得罰款成為主要的執(zhí)法手段，以罰代管、以罰代刑現(xiàn)象突出。要杜絕或改變這種現(xiàn)象，就要打破現(xiàn)有利益格局，杜絕罰沒(méi)款返還作辦公費(fèi)，而由地方財(cái)政保證辦公經(jīng)費(fèi)等各項(xiàng)目開(kāi)支經(jīng)費(fèi)，使得罰沒(méi)款不再與食藥監(jiān)局執(zhí)法部門(mén)利益相連，執(zhí)法人員就能安心、公正地執(zhí)法。②制定和完善現(xiàn)有制度措施。對(duì)于更好地防范使用罰款最為主要執(zhí)法手段，就要完善現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定和制度，尤其是要通過(guò)法規(guī)、規(guī)制去確立涉嫌犯罪案件在追究行政責(zé)任后移送刑事司法處理的法律責(zé)任，避免相關(guān)負(fù)責(zé)人不作為行為，確保各類違法犯罪行為依法辦理。

（3）打破地方保護(hù)主義，改變部門(mén)利益主義思維定勢(shì)。政府監(jiān)管是食品藥品安全的重要保障，各地政府不能本位主義地考慮地方利益、部門(mén)利益或“小團(tuán)體”利益，而是要始終以廣大人民群眾的食品藥品安全利益為宗旨。涉及食品藥品領(lǐng)域的監(jiān)管更不再應(yīng)是多部門(mén)分段監(jiān)管的格局，要從根本上消除“有利必?fù)尅o(wú)利必躲”現(xiàn)象的出現(xiàn)。當(dāng)然，2013年以來(lái)，我國(guó)機(jī)構(gòu)改革后，食品的生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)分別不再是由質(zhì)監(jiān)部門(mén)和工商部門(mén)監(jiān)管，食品由生產(chǎn)源頭環(huán)節(jié)至餐飲終端消費(fèi)環(huán)節(jié)全部交由食藥監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)，有效阻斷了多部門(mén)分段監(jiān)管的格局，但是，本地政府和部門(mén)的地方保護(hù)主義色彩依然未能得以徹底抹除[9]。以“瘦肉精”問(wèn)題為例，必須徹底杜絕“以錢(qián)換章”“以利益換證明”現(xiàn)象。這種現(xiàn)象表面上是腐敗的一種形式，本質(zhì)上卻折射出當(dāng)?shù)卣暗K于面子”多方借故出來(lái)阻撓?！笆萑饩笔录l(fā)生后，當(dāng)?shù)卣](méi)有積極追查事件來(lái)源和責(zé)任，處理過(guò)程中所謂的“緊急措施”竟然是一邊封鎖消息一邊將被發(fā)現(xiàn)的“瘦肉精”豬肉就地掩埋，最后追查的處理也不了了之。因此，所有公章、檢驗(yàn)檢疫證明必須再次明確準(zhǔn)出制度，嚴(yán)格控制公章的使用，同時(shí)可適當(dāng)借助媒體和網(wǎng)絡(luò)的幫助實(shí)施監(jiān)督職能，讓食品藥品生產(chǎn)至使用全過(guò)程透明，從實(shí)際上根本上保護(hù)廣大人民群眾的食品藥品使用安全。

（4）參考美國(guó)FDA標(biāo)準(zhǔn)，全面提升執(zhí)法人員政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。①要加強(qiáng)培訓(xùn)不斷提升執(zhí)法人員的法律知識(shí)水平。兩法銜接不順暢其中一個(gè)原因就是某些執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平不高、缺乏法律知識(shí)，對(duì)于涉嫌犯罪的案件不知道要移交，不清楚不移交需要承擔(dān)的法律后果。因此，應(yīng)當(dāng)定期、定點(diǎn)組織內(nèi)部培訓(xùn)講座和經(jīng)驗(yàn)交流（當(dāng)然，條件允許的情況下可以外聘法律顧問(wèn)進(jìn)行），加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員業(yè)務(wù)知識(shí)及法律知識(shí)的普及及培訓(xùn)力度。同時(shí)，食藥監(jiān)部門(mén)每年制定考核體系和獎(jiǎng)懲方案，將兩法銜接法律法規(guī)、兩法銜接工作納入考核體系，考核本部門(mén)執(zhí)法人員和科室，通過(guò)獎(jiǎng)懲機(jī)制不斷提升執(zhí)法隊(duì)伍自身建設(shè)和依法行政水平。②提高食藥監(jiān)部門(mén)的工作人員特別是正式編制的執(zhí)法人員的準(zhǔn)入門(mén)檻，對(duì)其專業(yè)進(jìn)行更為嚴(yán)格的限制，如食品藥品專業(yè)的基礎(chǔ)上增設(shè)法律副修專業(yè)要求，有序、有計(jì)劃地增加單位內(nèi)部具備法律背景的人員數(shù)量。③加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍思想道德素質(zhì)建設(shè)，引導(dǎo)其執(zhí)法人員增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感、樹(shù)立積極向上的人生觀和價(jià)值觀。同時(shí)要建立問(wèn)責(zé)機(jī)制，健全以罰代刑的防范機(jī)制建設(shè)。對(duì)于某些執(zhí)法人員處理涉嫌犯罪的案件以罰代刑、故意不移交，甚至徇私枉法、收受賄賂的，要堅(jiān)決依法依規(guī)嚴(yán)肅處理，并將觸犯刑律的執(zhí)法人員移交檢察院處理。

（5）多向性增強(qiáng)監(jiān)管力量，加強(qiáng)各職能部門(mén)明責(zé)分工。①進(jìn)一步明確各部門(mén)間的職能分工，建立各部門(mén)間的信息共享平臺(tái)[10]。一方面通過(guò)建立信息互通監(jiān)管平臺(tái)實(shí)現(xiàn)食藥監(jiān)、公安、檢察三大部門(mén)行刑銜接組織統(tǒng)籌，不但能保障信息順暢，保障案件不同階段采集的證據(jù)材料能順暢交接，避免重復(fù)搜證，還能保障辦案處理的一致性，保障案件在法律認(rèn)定的一致性，不受行政和刑事法律法規(guī)的差異影響。另一方面通過(guò)信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息傳遞的及時(shí)性和信息監(jiān)督的有效性。公安和檢察機(jī)關(guān)可以第一時(shí)間獲取食品藥品行政執(zhí)法信息，及時(shí)介入，有效監(jiān)督，不但能提升各部門(mén)間的工作配合和工作效率，還能有效制約行政部門(mén)有案不移、有案不交等情況。②制定聯(lián)席會(huì)議召開(kāi)制度。聯(lián)席會(huì)議是由檢察機(jī)關(guān)牽頭食藥監(jiān)、公安等部門(mén)定期或不定期召開(kāi)的，加強(qiáng)各部門(mén)協(xié)調(diào)配合，有效打擊、預(yù)防食品藥品犯罪行為工作機(jī)制。定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，使各部門(mén)之間建立經(jīng)常性聯(lián)系，會(huì)議的內(nèi)容主要是共同簽發(fā)、執(zhí)行下發(fā)相關(guān)文件，通報(bào)一段時(shí)期內(nèi)兩法銜接情況，分析移送案件情況，跟進(jìn)移送后的案件處置情況，及時(shí)溝通，信息共享。當(dāng)遇到緊急特發(fā)情況時(shí)，各部門(mén)隨時(shí)協(xié)商召開(kāi)不定期聯(lián)席會(huì)議。

（6）整合相關(guān)法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法全過(guò)程有法可依。①細(xì)化兩法銜接法律，提高其法律位階[11]。在食品藥品安全領(lǐng)域，需要進(jìn)一步細(xì)化兩法銜接法律和程序，在條件允許的情況下通過(guò)法規(guī)形式確立可操作性的“兩法銜接”機(jī)制，提升其法律位階，增強(qiáng)約束力，保障運(yùn)作順暢。②整合完善食品藥品所涵蓋的相關(guān)法律規(guī)定，為兩法銜接機(jī)制在法律層面上鋪平道路。食品藥品行政法律法規(guī)不但要與不斷完善的刑法和相關(guān)法律法規(guī)相匹配，避免法律沖突，還要跟得上不斷深入嚴(yán)厲的執(zhí)法需求，打擊各種危害食品藥品安全的違法犯罪活動(dòng)。③將執(zhí)法建設(shè)不斷引向深入，保持依法嚴(yán)厲打擊食品藥品安全違法行為的高壓態(tài)勢(shì)，對(duì)犯罪分子加大懲處力度，“零容忍”，使其不敢也不能造假、制假、售假。同時(shí)，還要進(jìn)一步完善刑法及相關(guān)法律法規(guī)，細(xì)化刑法罪名、加大刑罰適用力度、提高起罰標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)密刑事法網(wǎng)，加大處罰力度，以配合不斷深入打擊食品藥品犯罪的需要，遏制食品藥品安全領(lǐng)域違法犯罪行為。

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