朱　清，羅小利，史瑾瑾

(中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149)

礦業(yè)權(quán)出讓方式改革是礦業(yè)權(quán)出讓制度改革的關(guān)鍵。礦業(yè)權(quán)出讓方式的選擇反映了政府和市場在資源配置中的作用大小。通過梳理出讓方式的變化，考慮礦業(yè)權(quán)市場的基本條件，分析出讓方式改革的規(guī)律特征，對于進一步推進改革具有重要意義。

1　中國礦業(yè)權(quán)出讓方式的演變

1986年《礦產(chǎn)資源法》出臺以后，我國建立了礦業(yè)權(quán)制度，同時礦業(yè)權(quán)出讓方式制度變革經(jīng)過了系列變化，并且從不同的階段體現(xiàn)出不同的特點，但總體趨勢是有償出讓逐步擴大，無償出讓逐步縮小到完全取消的過程。本文從大的視野將礦業(yè)權(quán)出讓方式的演變歸結(jié)為兩大階段。

1.1　第一階段，從無償授予到有償出讓(1986～2017年)

1) 1986年確立礦業(yè)權(quán)無償出讓的理念，實踐中無償授予。1986年《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定探礦權(quán)采用申請審批方式無償授予，采礦權(quán)分申請主體采用申請審批方式無償授予，確立無償出讓的理念。當(dāng)時申請?zhí)降V權(quán)采礦權(quán)的主體仍然是國有和集體企業(yè)，國家的資源從左手到右手，符合當(dāng)時的實際情況。

2) 1996年后建立有償出讓理念，實踐中逐步豐富出讓的方式，第一次明確了有償出讓的范圍。1996年，修改的《礦產(chǎn)資源法》提出了探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得，但未明確探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得的手段和方法。1998年，是礦業(yè)權(quán)從無償出讓到有償出讓的元年，從法律層面上打開了有償出讓的口子。1998年頒布實施的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》(國務(wù)院240號令)，提出探礦權(quán)不分類，以申請在先和招標(biāo)、拍賣出讓方式有償出讓；《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》(國務(wù)院241號令)提出采礦權(quán)不分類，以申請審批和招標(biāo)、拍賣出讓方式有償出讓。作為市場競爭的招標(biāo)方式首次作為非強制性的規(guī)定出現(xiàn)在行政法規(guī)中。2002年開始，礦業(yè)經(jīng)濟復(fù)蘇，不少外資以申請在先方式取得礦業(yè)權(quán)。2003年，《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法(試行)》(國土資發(fā)〔2003〕197號)(簡稱197號文件)提出了強制性規(guī)定：增加了礦業(yè)權(quán)掛牌出讓，礦業(yè)權(quán)出讓從三種方式變?yōu)樗姆N方式；明確了有償出讓的具體范圍，將無償出讓限制在申請在先的范圍內(nèi)。礦業(yè)權(quán)有償出讓開啟。

3) 2006年確立了礦業(yè)權(quán)分風(fēng)險分類出讓的框架?！蛾P(guān)于進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》(國土資發(fā)〔2006〕12號，以下簡稱“12號文件”)提出了按風(fēng)險分類出讓的制度體系。探礦權(quán)分類以申請在先、招標(biāo)、拍賣、掛牌、協(xié)議五種方式出讓；采礦權(quán)分類以招標(biāo)、拍賣、掛牌、協(xié)議四種方式出讓。

1986～2017年，總體來看，出讓方式變化以從無償?shù)接袃敒橹骶€，同時伴隨著礦業(yè)權(quán)從不分類到分類，從僅為行政審批出讓方式轉(zhuǎn)向行政審批與市場競爭出讓方式相結(jié)合；從競爭性出讓方式的任意性規(guī)定到強制性規(guī)定?？梢钥偨Y(jié)為“1+3”的模式。

從具體的出讓方式來看，申請在先實際就是無償出讓，招、拍、掛是競爭出讓，協(xié)議出讓是政府定向配置。

1.2　第二階段，一律有償?shù)某鲎尳Y(jié)構(gòu)變化(2017年至今)

2017年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，明確了礦業(yè)權(quán)一律有償出讓，確立了以競爭出讓為原則，協(xié)議出讓為例外的導(dǎo)向，礦業(yè)權(quán)出讓由市場判斷風(fēng)險，確定出讓收益，并在6個省(區(qū))試點[1]。應(yīng)該說，《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》在出讓方式上的變革是巨大的。一是停止了無償出讓，不再保留申請在先；二是競爭出讓進一步擴大，2006年12號文件規(guī)定的可以申請在先的情形，必須招、拍、掛出讓，同時，將不再能夠協(xié)議出讓的礦業(yè)權(quán)納入招、拍、掛出讓；三是協(xié)議出讓進一步縮小，協(xié)議出讓方式從5種變?yōu)?種。

2　礦業(yè)權(quán)出讓方式選擇本質(zhì)是資源配置方式的選擇

礦業(yè)權(quán)出讓方式的變化，體現(xiàn)的是資源配置方式的變化。資源配置是經(jīng)濟學(xué)的核心議題。正如薩繆爾森所說：“處在經(jīng)濟學(xué)的核心之中的就是我們稱之為稀缺規(guī)律的不可否認(rèn)的真理稀缺規(guī)律表明，由于沒有足夠的資源生產(chǎn)出人們想要的所有物品，因此物品是稀缺的。經(jīng)濟學(xué)的全部內(nèi)容都是根源于這一重要事實。由于資源是稀缺的，我們才需要研究社會如何從各種可能的物品與勞務(wù)之中進行選擇，不同的物品如何生產(chǎn)和定價，誰最終消費社會所生產(chǎn)的物品”[2]。資源配置論奠定了礦業(yè)權(quán)出讓方式理論基礎(chǔ)。

2.1　資源配置的兩種手段

資源配置主要分為市場配置和政府配置。圍繞著兩大配置手段，經(jīng)濟學(xué)上形成了一套整體的認(rèn)識。

2.1.1市場配置資源能夠擴大社會福利，但會遇到市場失靈

亞當(dāng)·斯密以來的古典經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，市場這支“無形的手”可以有效的配置資源。庇古認(rèn)為，市場的作用就是通過自由競爭和社會經(jīng)濟資源的自由轉(zhuǎn)移來實現(xiàn)資源配置，實現(xiàn)社會福利的最大化。市場通過一定的門檻圈定潛在投資者，然后通過價格機制給予礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)一個合適的價格。市場配置礦業(yè)權(quán)能夠最大程度吸引潛在投資者，最大程度地實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)價值，最大程度地實現(xiàn)國家所有者權(quán)益。市場配置被認(rèn)為是資源配置最廣泛最有效的手段。因此，中共中央提出市場配置資源從基礎(chǔ)性作用向決定性作用轉(zhuǎn)變就是對市場配置資源作用的充分肯定。

但是市場配置會遇到市場失靈。市場失靈一方面是因為市場的不完全，如外部性、信息不對稱、壟斷等；另一方面是因為市場配置資源需要交易成本。如果交易成本過大，讓市場配置資源得不償失，市場配置資源就會變得低效。

2.1.2政府配置資源防范市場失靈，保障公共利益，但存在腐敗風(fēng)險

當(dāng)市場配置資源出現(xiàn)外部性、信息不對稱、壟斷等情況時，如果政府配置資源比市場配置資源更有效率時，就應(yīng)該政府以行政手段配置資源。當(dāng)然，政府有時候出于公共目的，也會行政配置資源。但是政府直接配置資源存在尋租和腐敗風(fēng)險，容易造成礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益流失。十八大以來，有13個地方政府被中央巡視組指出存在涉礦腐敗問題，占比達(dá)41.9%，且都是礦產(chǎn)資源富集的地區(qū)[3]。大量被調(diào)查礦產(chǎn)資源配置領(lǐng)域腐敗問題，多數(shù)都和政府配置有關(guān)。

2.2　5種礦業(yè)權(quán)出讓方式的地質(zhì)規(guī)律特征。

2.2.1以地質(zhì)規(guī)律和工作程度劃定找礦風(fēng)險，以找礦風(fēng)險決定出讓方式

從地質(zhì)規(guī)律來看，一般認(rèn)為內(nèi)生型(火山型)礦產(chǎn)為找礦風(fēng)險較高的礦產(chǎn)，外生型(沉積型)礦產(chǎn)為找礦風(fēng)險較低礦產(chǎn)。砂石土為無風(fēng)險礦產(chǎn)。12號文件，按照地質(zhì)規(guī)律，將礦產(chǎn)的找礦難度劃分為高風(fēng)險、低風(fēng)險和無風(fēng)險。高風(fēng)險探礦權(quán)申請在先，低風(fēng)險探礦權(quán)招、拍、掛出讓，無風(fēng)險直接招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓采礦權(quán)。同時明確了國務(wù)院、省政府對部分項目協(xié)議出讓的配置權(quán)力，增加了礦業(yè)權(quán)人基于政策和地質(zhì)規(guī)律申請協(xié)議出讓的入口。12號文件以地質(zhì)規(guī)律為基礎(chǔ)，發(fā)揮市場經(jīng)濟規(guī)律來確定礦業(yè)權(quán)的出讓方式的，核心是以風(fēng)險決定出讓方式，具有開創(chuàng)意義，在當(dāng)時發(fā)揮了重要作用。

從工作程度來看，提高工作程度會降低找礦風(fēng)險。12號文件規(guī)定，第一類礦產(chǎn)(高風(fēng)險礦產(chǎn))中，已進行過礦產(chǎn)勘查工作并獲可供進一步勘查的礦產(chǎn)地或以往采礦活動顯示存在可供進一步勘查的礦產(chǎn)地，應(yīng)招、拍、掛出讓探礦權(quán)。第一類(高風(fēng)險礦產(chǎn))、第二類礦產(chǎn)(低風(fēng)險礦產(chǎn))，探礦權(quán)滅失，但礦產(chǎn)勘查工作程度已經(jīng)達(dá)到詳查(含)以上程度并符合開采設(shè)計要求的礦產(chǎn)地，采礦權(quán)滅失或以往有過采礦活動，經(jīng)核實存在可供開采礦產(chǎn)儲量或有經(jīng)濟價值礦產(chǎn)資源的礦產(chǎn)地，均應(yīng)該以招、拍、掛出讓采礦權(quán)。這條規(guī)定就是對于做工作降低了找礦風(fēng)險的第一類礦產(chǎn)的探礦權(quán)采礦權(quán)要招、拍、掛出讓，對于做過工作降低了風(fēng)險的第二類礦產(chǎn)探礦權(quán)，達(dá)到采礦要求，直接以采礦權(quán)出讓。

應(yīng)該說這個規(guī)定的確按照地質(zhì)規(guī)律對礦業(yè)權(quán)出讓方式做了精細(xì)的技術(shù)設(shè)計，在當(dāng)時情況具有重要意義，但是隨著實踐的發(fā)展，又出現(xiàn)了一些新的問題。

2.2.2地質(zhì)規(guī)律是無限的，地質(zhì)找礦的不確定性強

高低風(fēng)險礦產(chǎn)的分類，情況復(fù)雜，很難合理分類。由于地質(zhì)規(guī)律本身還在不斷完善，地質(zhì)規(guī)律是無限的，地質(zhì)找礦的風(fēng)險不確定性強。這就使得風(fēng)險劃分存在認(rèn)識論的困境，在實踐操作上具有一定的難度。如煤炭，一般算低風(fēng)險礦產(chǎn)，但是福建省、江西省一帶，煤層埋藏深度大，福建省還在火山巖下找到煤炭，風(fēng)險就比較高；沉積變質(zhì)型的鐵礦就有可能是低風(fēng)險，內(nèi)生矽卡巖型的內(nèi)生礦床，就有可能是高風(fēng)險。

因此，隨著地質(zhì)規(guī)律認(rèn)知的加強，管理部門多次調(diào)整礦產(chǎn)的風(fēng)險分類：如《國土資源部關(guān)于印發(fā)<土地利用規(guī)劃實施管理工作若干意見>的通知》(國土資發(fā)〔2010〕144號)文件就將沉積變質(zhì)型和沉積型鐵礦外的其他鐵礦從第二類礦產(chǎn)調(diào)整為第一類礦產(chǎn)，國土資規(guī)〔2015〕9號將離子型稀土從第一類礦產(chǎn)調(diào)整為第二類礦產(chǎn)。此外，在《國土資源部關(guān)于進一步完善礦業(yè)權(quán)管理促進整裝勘查的通知》(國土資發(fā)〔2011〕55號)文件中，國土資源部提出省級國土資源部主管部門有權(quán)細(xì)化完善勘查風(fēng)險分類。即“省級國土資源主管部門可結(jié)合本地實際，依據(jù)12號文件中‘礦產(chǎn)勘查開采分類目錄’，綜合考慮礦床類型、勘查深度和地質(zhì)工作程度等因素，提出調(diào)整完善的建議，經(jīng)專家論證、社會公示、報部批準(zhǔn)后予以實施”。這些規(guī)定都是對傳統(tǒng)勘查風(fēng)險分類的修正完善。

風(fēng)險分類除了考慮地質(zhì)規(guī)律外，還要考慮工作程度，增加了管理難度。《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》讓市場判斷風(fēng)險，決定出讓收益，將政府判斷勘查風(fēng)險的歷史做法交給市場，由市場判斷風(fēng)險，往前走了一大步。解決了因政府對地質(zhì)規(guī)律認(rèn)識不深刻不全面不真實而帶來的管理不科學(xué)問題，也有利于規(guī)避政府人為調(diào)控勘查風(fēng)險分類帶來的尋租和腐敗風(fēng)險。

2.3　5種礦業(yè)權(quán)出讓方式的經(jīng)濟規(guī)律特征

礦業(yè)權(quán)出讓包括申請在先、招標(biāo)、拍賣、掛牌、協(xié)議五種方式，體現(xiàn)了不同的理論特征。

2.3.1招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓屬于市場配置，需要逐步擴大

招標(biāo)、拍賣、掛牌屬于市場配置沒有爭論。因為礦業(yè)權(quán)出讓的主體是政府,礦業(yè)權(quán)投資者通過投標(biāo)、競拍和掛牌的競爭產(chǎn)生礦業(yè)權(quán)出讓的對價，能夠充分實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)的價值，保障礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益。

2.3.2申請在先出讓屬于市場配置，但是需要一定的條件

申請在先屬于市場配置存在爭論。但是他們都有一個共同的特點，沒有政府干預(yù),都是市場主體的自由競爭。市場申請在先出讓就是先申請者先登記。在市場上，誰先來誰得到。在一個理想的市場上，申請在先無疑屬于市場配置。目前，不少西方礦業(yè)國家保留著申請在先獲得探礦權(quán)的方式。由于中國國情的特點，不再保留申請在先獲得探礦權(quán)的規(guī)定，符合實際情況。

2.3.3協(xié)議出讓屬于行政配置，應(yīng)逐步嚴(yán)格

協(xié)議出讓，就是政府將市場資源配置給特定的主體。我國1986～1998年間以申請審批方式無償授予的礦業(yè)權(quán)，其本質(zhì)就是一種協(xié)議出讓。2003年197號文件第十條不得以招標(biāo)、掛牌方式授予的第二款、第三款規(guī)定，也是協(xié)議出讓的情形。2006年12號文件正式提出了協(xié)議出讓的4種情況。2011年國土資源部出臺55號文件，協(xié)議出讓增加了整合可以協(xié)議出讓的情形，此后國土資源部2012年出臺80號文件，2015年出臺3號文件，協(xié)議出讓的范圍持續(xù)縮小，出讓程序進一步嚴(yán)格。2017年《礦業(yè)出讓制度改革方案》將協(xié)議出讓限定在國務(wù)院確定的特定勘查開采主體和批準(zhǔn)的重點建設(shè)項目，以及大中型礦山已設(shè)采礦權(quán)深部，進一步縮小了協(xié)議出讓的范圍。這些項目都是現(xiàn)有受讓主體，然后政府組織出讓程序，進行協(xié)議出讓。

協(xié)議出讓的范圍持續(xù)縮小，說明行政配置資源的空間持續(xù)縮小，廉政風(fēng)險進一步降低，公共利益得到更好的保障。從確定的三種情形來看，國務(wù)院確定的特點勘查開采主體主要是六大稀土產(chǎn)業(yè)集團，特定的礦種主要是放射性礦產(chǎn)，都是出于公共利益，為保障行業(yè)集中度，確保國家對關(guān)鍵資源的掌控。大中型礦山已設(shè)采礦權(quán)深部主要是為降低市場交易成本，避免礦業(yè)權(quán)重疊，保障礦山開發(fā)安全，更大程度的增進社會福利。

3　礦業(yè)權(quán)出讓方式選擇的國際變化和中國基礎(chǔ)

3.1　礦業(yè)權(quán)出讓方式選擇的國際新趨勢

以前談礦業(yè)權(quán)出讓方式，一個基本的印象是國外的探礦權(quán)就是申請在先。但是申請在先取得探礦權(quán)是有條件的。一般來講，國外的申請在先主要局限在空白區(qū)。認(rèn)真梳理發(fā)現(xiàn)，凡是有價值的、重要礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)都要競爭出讓；此外，國外的探礦權(quán)也是一個申請在先不斷縮小，招、拍、掛出讓逐漸擴大的過程。

3.1.1國外招標(biāo)、拍賣、出讓礦業(yè)權(quán)的基本原則

1) 具有一定價值的礦業(yè)權(quán)區(qū)塊必然招標(biāo)、拍賣出讓，主要包括下列4種情況：①國家投資形成有價值的礦業(yè)權(quán)區(qū)塊要招標(biāo)出讓，蒙古國、秘魯、阿爾及利亞都有相似規(guī)定；②被社會投資者追捧、有相當(dāng)?shù)耐顿Y價值礦業(yè)權(quán)區(qū)塊，如澳大利亞對于存在競爭的探礦權(quán)要競爭出讓；③地質(zhì)資料豐富的礦業(yè)權(quán)區(qū)塊要招標(biāo)出讓，委內(nèi)瑞拉、土耳其、莫桑比克、秘魯、澳大利亞對于有過礦業(yè)活動的區(qū)域出讓都要招標(biāo)出讓[4]；④砂石土礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)區(qū)塊招標(biāo)、拍賣出讓，美國專門設(shè)定了可銷售礦(salable minerals)的礦業(yè)權(quán)，類似我國第三類礦產(chǎn)。

2) 戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)區(qū)塊盡可能招標(biāo)拍賣出讓。目前，美國的煤、陸地石油和天然氣一律以招標(biāo)形式競標(biāo)出租。越南對油氣及黃金項目探礦權(quán)也采取拍賣的出讓方式。安哥拉對鉆石、黃金和放射性礦物的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)招標(biāo)出讓。

3) 政府可以在申請審批區(qū)調(diào)整出招標(biāo)、拍賣區(qū)。如坦桑尼亞2012年《礦業(yè)法》規(guī)定，部長出于公共利益，可以指定任何空置區(qū)用于招標(biāo)出讓。西澳大利亞《1994海上礦產(chǎn)法》將礦區(qū)分為保留區(qū)(reserved block)、招標(biāo)區(qū)(tender block)、標(biāo)準(zhǔn)區(qū)(standard block)、離散區(qū)。保留區(qū)是用于劃定招標(biāo)區(qū)的范圍，招標(biāo)區(qū)一般在保留內(nèi)。標(biāo)準(zhǔn)區(qū)是指保留區(qū)以外的區(qū)域。政府有關(guān)部門可以宣布海上某一區(qū)域為保留區(qū)，對保留區(qū)實行招標(biāo)的方式授予探礦權(quán)或采礦權(quán)[5]。

3.1.2美國礦業(yè)權(quán)出讓是一個申請審批不斷縮小，招標(biāo)、拍賣日漸擴大的歷史進程

美國的礦業(yè)權(quán)出讓可以分為以下幾個階段。第一階段，全部申請授予。1872年，美國政府在《通用礦業(yè)法》中對幾乎所有礦產(chǎn)采取申請授予出讓方式。所有的礦產(chǎn)都是即可標(biāo)定礦(locatable minerals)。第二階段，1920年的礦產(chǎn)租賃法及其修正案將可租賃礦的已知礦產(chǎn)地招標(biāo)出讓。將“可標(biāo)定”礦產(chǎn)縮小到包括除銅、鉛、鋅外的金屬礦產(chǎn)和石膏、金剛石、寶石等非金屬礦產(chǎn)；從礦產(chǎn)中劃出可租賃礦(leasable minerals)，都必須繳納租金，對于已知礦產(chǎn)地，用競標(biāo)的方法出讓礦業(yè)權(quán)，中標(biāo)的申請者繳納租約紅利(lease bonus)后才能取得該礦業(yè)權(quán)；未知礦產(chǎn)地申請取得。第三階段，1947年礦物材料法及其修正案進一步劃出可銷售礦(salable minerals)，通過招標(biāo)或拍賣出讓。可銷售礦主要是從可租賃礦中劃分出來的?？射N售礦不存在未知礦產(chǎn)地的問題，申請礦產(chǎn)范圍進一步縮小。第四階段，美國正通過立法逐步縮小可標(biāo)定礦產(chǎn)的范圍，擴大可租賃礦產(chǎn)范圍。1993年以來，啟動了礦法修改，試圖對可標(biāo)定礦產(chǎn)管理進行大幅度的改革，但因認(rèn)識不一致，一直沒有通過。美國最新的立法動向是，準(zhǔn)備把金、銀、鉛、鋅、銅、鈾、鉬7個礦種劃為可租賃礦種，征收租金和不低于銷售收入5%的權(quán)利金。效仿對煤礦的做法，對所有金屬礦產(chǎn)征收廢棄礦山治理費，專項用于歷史形成的無主廢棄金屬礦山治理。[6]

可以看出，美國兩百年左右的礦業(yè)權(quán)出讓歷程，就是一個申請在先范圍在縮小，招標(biāo)、拍賣不斷擴大的過程。

3.1.3部分國家的礦業(yè)權(quán)原則上一律以招標(biāo)或拍賣出讓

俄羅斯和阿富汗礦業(yè)權(quán)一級出讓市場基本以招標(biāo)和拍賣為主。根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦礦產(chǎn)資源使用許可制度條例》第十條規(guī)定，礦產(chǎn)資源使用許可證的獲取通過投標(biāo)和競拍的方法進行[4]。俄羅斯進行了大量的地質(zhì)勘查工作。筆者認(rèn)為，這也是俄羅斯不采取申請在先取得礦業(yè)權(quán)的主要原因。阿富汗《礦產(chǎn)法》(2010)規(guī)定，“礦業(yè)權(quán)是通過投標(biāo)獲取的，按照本法第6條的規(guī)定，招標(biāo)程序、期限、條款和條件以及與招標(biāo)有關(guān)的其他事項應(yīng)得到授權(quán)機構(gòu)批準(zhǔn)”。招標(biāo)出讓具有一定的靈活性。

可以說，所謂“國外的探礦權(quán)都是申請在先出讓”是站不住腳的。

3.2　中外礦業(yè)權(quán)出讓的三個差異決定了中國不應(yīng)再申請在先出讓探礦權(quán)

3.2.1歷史背景和資源管理體制機制不同

中國找礦是從政府主導(dǎo)向市場發(fā)揮決定性作用轉(zhuǎn)變，外國是市場主導(dǎo)的同時，政府作用逐步加強。自1949年新中國建立以來，我國建立了百局千隊百萬地質(zhì)大軍，在政府主導(dǎo)下開展地質(zhì)找礦工作，1998年后，地勘單位屬地化，社會資金和外資開始找礦，形成了當(dāng)前國有地勘單位和各類礦業(yè)公司共同找礦的局面。在管理體制上，就是一個從政府主導(dǎo)逐步向市場發(fā)揮決定性作用轉(zhuǎn)變的過程。外國是草根找礦，社會找礦，民間找礦，政府服務(wù)。一開始，政府是弱勢政府。當(dāng)然現(xiàn)在國外逐步開始投入公益地質(zhì)勘查。如朱振芳等[7]指出，近年來，澳大利亞加強基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、前瞻性的地質(zhì)調(diào)查工作，實施一系列大型公益性地質(zhì)調(diào)查計劃或礦產(chǎn)勘查促進計劃，獲得大量新的基礎(chǔ)地質(zhì)信息和勘查信息，有效地促進礦產(chǎn)勘查工作。市場主導(dǎo)向政府逐步加強作用轉(zhuǎn)變。

3.2.2歷史勘查投入和地質(zhì)工作基礎(chǔ)差異決定了中國不具有申請在先出讓探礦權(quán)的基礎(chǔ)地質(zhì)工作條件

有專家說，我國的地質(zhì)工作程度是全球最高的。據(jù)高兵等統(tǒng)計，2001～2016年中國累積地質(zhì)調(diào)查投入近4 000億元，同期，全球礦產(chǎn)勘查投入1 450億美元，折合人民幣9 900億元[8]。這意味著16年來，中國每平方千米國土面積上(扣除沙漠水面以及3 000 m雪線以上，有效可工作面積以600萬km2計算)的固體礦產(chǎn)勘查累計投入為5萬元人民幣。對比全球，包括澳大利亞、加拿大這些比較成熟的礦業(yè)發(fā)達(dá)國家，其礦產(chǎn)勘查投入為4～6美元/km2[8]。中國的單位面積地質(zhì)勘查投入是澳大利亞、加拿大的一千多倍。因此，有專家說，中國是全球地質(zhì)工作程度最高的國家。即便按照申請在先的原則配置探礦權(quán)，恐怕也找不到國土資發(fā)〔2016〕年12號文件說的嚴(yán)格意義上“礦產(chǎn)勘查工作空白區(qū)”了。

3.2.3地質(zhì)信息和地質(zhì)資料市場差異決定了中國不具有申請在先出讓探礦權(quán)的市場條件

外國的地質(zhì)信息和地質(zhì)資料絕大部分都是市場主體自發(fā)積累的，所以這些資料和信息無論是保留在政府手里，還是企業(yè)手里，產(chǎn)權(quán)主體會保衛(wèi)和實現(xiàn)信息的價值。政府主導(dǎo)的地質(zhì)工作，導(dǎo)致了市場上的大部分地質(zhì)信息實際都是國家投入產(chǎn)生的。而好些信息掌握在個人的手里。這是一個百萬人的隊伍半個多世紀(jì)的工作，很難保障每個人都把地質(zhì)資料和信息都交到國家手里。所以，市場主體在信息上就不是公平的。那么，2006年12號文件說的“雖進行過礦產(chǎn)勘查但未獲可供進一步勘查礦產(chǎn)地的區(qū)域內(nèi)，以申請在先即先申請者先依法登記的方式出讓探礦權(quán)”，對于“未獲可供進一步勘查礦產(chǎn)地”就存在較大的認(rèn)證空間，和管理風(fēng)險。如果不能真實認(rèn)證，申請在先就會讓這種信息不公平扭曲市場，掌握信息的人實現(xiàn)暴富。

如果說“礦產(chǎn)勘查工作空白區(qū)”和“雖進行過礦產(chǎn)勘查但未獲可供進一步勘查礦產(chǎn)地的區(qū)域內(nèi)”都存在疑問，那么申請在先的兩個前提條件就都不是充分條件。因此，在中國，也就不存在對探礦權(quán)進行申請在先出讓的基礎(chǔ)條件。此外，一個值得參考的實踐就是，根據(jù)筆者的統(tǒng)計，截至2017年底，全國已經(jīng)有三分之二以上的省份以省內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件主動停止了探礦權(quán)申請在先出讓。可以說，實踐是理論的先聲。

總之，申請在先雖然是探礦權(quán)出讓的一種市場競爭方式，但是中國已經(jīng)不具備申請在先取得高風(fēng)險探礦權(quán)的地質(zhì)工作條件和市場競爭條件，因此應(yīng)該停止申請在先。同時，對于市場確認(rèn)確實存在的所謂“空白區(qū)”，即流拍和流標(biāo)后的礦業(yè)權(quán)區(qū)塊，也可以通過掛牌來解決，從而真正發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

4　結(jié)　語

總體來看，當(dāng)前礦業(yè)權(quán)出讓制度改革在礦業(yè)權(quán)出讓方式上，擴大了競爭性出讓，減少了協(xié)議出讓，嚴(yán)格了協(xié)議出讓程序，順應(yīng)歷史潮流，符合中國實際，滿足了社會主義市場經(jīng)濟的基本要求，充分發(fā)揮了市場在資源配置中的決定性作用，尤其是協(xié)議出讓的相關(guān)規(guī)定，更好地發(fā)揮了政府作用。對礦業(yè)權(quán)出讓方式的改革具有里程碑意義。但是改革要在6個省區(qū)試點，僅就出讓方式的改革來講，應(yīng)該盡快全面推進。