陰秀琦，范小強

(1.中國地質調查局發(fā)展研究中心，北京 100037；2.北京市雨仁律師事務所，北京 100040)

習近平總書記強調：“能源安全是關系國家經濟社會發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問題，對國家繁榮發(fā)展、人民生活改善、社會長治久安至關重要”[1]。中國地質調查局高度重視能源資源保障工作，十八大以來油氣勘查成果取得較大的進展，特別是天然氣水合物、頁巖氣、煤層氣等非常規(guī)油氣取得重大突破，油氣勘查管理改革取得了很大成效，為建立我國能源發(fā)展新格局，提升能源保障能力做出了重要貢獻，但在油氣勘查管理方面還存在一些亟待解決的問題，需要加快研究、盡快試點、形成制度，以破解油氣改革的瓶頸，油氣管理體制和政策需要加大創(chuàng)新力度，為十九大提出的建設社會主義強國提供能源保障[2]。

1　我國油氣資源管理的現狀

我國油氣資源管理框架的基礎是相關法律體系，其組織形式是相關管理部門，其服務經濟和社會的手段是相關政策和監(jiān)督管理。

1.1　法律和標準體系

1982年以來，我國陸續(xù)頒布實施了一系列與油氣資源管理等相關的法律法規(guī)，包括《礦產資源法》《環(huán)境保護法》《對外合作開采海洋石油資源條例》《對外合作開采陸上石油資源條例》《礦產資源勘探區(qū)塊登記管理辦法》《探礦權采礦權轉讓管理辦法》《礦產資源補償費征收管理規(guī)定》等，形成了相對比較完善法律體系，出臺了《石油天然氣資源儲量分類標準》和石油天然氣、頁巖氣等系列儲量計算規(guī)范，初步形成了油氣資源領域的標準規(guī)范體系框架。

1.2　法規(guī)制度執(zhí)行狀況

法律規(guī)定，石油天然氣(包括常規(guī)和非常規(guī))實行一級審批登記管理，即由自然資源部頒發(fā)勘查和開采許可證，并進行監(jiān)督管理，申請勘查開采石油天然氣(即常規(guī)油氣)的，還應當提交國務院批準設立石油公司或者同意進行石油天然氣勘查開采的批準文件及勘查開采單位法人資格證明。目前，國務院批準同意勘查開采石油天然氣的，只有中國石油天然氣股份有限公司(以下簡稱“中石油”)、中國石油化工集團公司(以下簡稱“中石化”)、中國海洋石油總公司(以下簡稱“中海油”)、陜西延長石油(集團)有限責任公司(以下簡稱“延長石油”)共4家國有石油公司。國務院的對外合作開采，授權一些國有公司代表國家引入外國企業(yè)開展油氣風險勘查和開發(fā)，其中，中石油、中石化擁有陸上油氣勘查開采的對外合作專營權，中海油擁有海上油氣對外合作的專營權，中石油、中石化、中聯煤層氣有限責任公司和河南煤層氣開發(fā)利用有限公司擁有煤層氣對外合作的經營權。與常規(guī)油氣不同，煤層氣和頁巖氣實際上是沒有勘查資質限制，目前全國有30余個煤層氣礦業(yè)權人，既有中石油、中石化這樣的中央企業(yè)，還有山西晉城無煙煤礦業(yè)集團有限責任公司、黑龍江龍煤礦業(yè)控股集團有限責任公司等地方國有企業(yè)，還有一部分民營企業(yè)。

1.3　油氣勘查開采監(jiān)督檢查情況

建立和擴大了油氣督察員隊伍，組織開展了現場抽查，重點核實企業(yè)年度報告中的勘查投入和工作量，提供執(zhí)法依據。建立了按未完成勘查投入比例縮減區(qū)塊面積的退出機制，從2013年開始，石油公司累計退出區(qū)塊面積84.4 km2。督促國有石油公司綜合勘查頁巖氣，在其常規(guī)油氣區(qū)塊內增列頁巖氣勘查面積11萬km2，要求最低投入勘查經費3萬元/(km2·a)，利用已有地質資料和勘查開采設施降低成本，加快勘查。

2　油氣勘查開采管理體制改革進展

常規(guī)油氣(石油、天然氣)逐步打破壟斷，有向多元化發(fā)展的趨勢。隨著中央改革的推進，油氣勘查管理改革取得了新的進展。特別是2017年5月21日，中共中央、國務院印發(fā)的《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》(以下簡稱《意見》)?！兑庖姟凡渴鹆税藗€方面的重點改革任務，其中首要的是“完善并有序放開油氣勘查開采體制，提升資源接續(xù)保障能力。實行勘查區(qū)塊競爭出讓制度和更加嚴格的區(qū)塊退出機制，加強安全、環(huán)保等資質管理，在保護性開發(fā)的前提下，允許符合準入要求并獲得資質的市場主體參與常規(guī)油氣勘查開采，逐步形成以大型國有油氣公司為主導、多種經濟成分共同參與的勘查開采體系”[3]。《意見》為進一步推進油氣資源領域供給側結構性改革提供了政策保障。

2.1　油氣探礦權競爭性出讓常態(tài)化、出讓方式多樣化

限于《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十六條的規(guī)定，2017年之前，無論常規(guī)油氣還是非常規(guī)油氣，探礦權出讓方式僅為邀請招標或者公開招標出讓方式[4]?；凇缎姓S可法》第五十三條的授權，2017年國土資源部對油氣探礦權出讓方式進行了嘗試與探索。2017年7月，國土資源部委托貴州省政府對貴州省正安頁巖氣勘查區(qū)塊探礦權以拍賣方式出讓；2017年12月，國土資源部委托新疆維吾爾自治區(qū)政府對新疆塔里木盆地柯坪西區(qū)塊等5個油氣勘查區(qū)塊探礦權以掛牌方式出讓。油氣探礦權競爭性出讓，從招標出讓拓展到拍賣、掛牌等競爭性出讓方式，改革邁出了重大步伐，為油氣上游體制改革積累了豐富經驗[5]。

2.2　油氣探礦權主體趨向多元化

常規(guī)油氣的探礦權和采礦權主要集中于中石油、中石化、中海油、延長石油四家企業(yè)，長期處于行業(yè)壟斷地位，2015年新疆油氣改革試點啟動后，油氣探礦權人又加入了北京京能油氣資源開發(fā)有限責任公司、山東寶莫生物化工股份有限公司、海城市石油機械制造有限責任公司。對于頁巖氣探礦權，截至2016年9月14日，全國共設置頁巖氣探礦權44個，其中既有傳統(tǒng)油氣企業(yè)，也有中央企業(yè)和地方國企，還有2家民營企業(yè)。油氣探礦權主體日益多元化為油氣探礦權市場化奠定了基礎，表明市場主體利益的多元化、其訴求將更加復雜化，新疆的試點改革經驗應向全國推廣。

2.3　煤層氣勘查登記改革取得重大突破

2016年4月，國土資源部公布實施《國土資源部關于委托山西省國土資源廳在山西省行政區(qū)域內實施部分煤層氣勘查開采審批登記的決定》，山西省國土資源廳取得了煤層氣勘查審批登記權限。2017年6月，國土資源部公布實施了《關于委托山西省等6個省級國土資源主管部門實施原由國土資源部實施的部分礦產資源勘查開采審批登記的決定》，除山西省之外，福建、江西、湖北、貴州、新疆6個省(區(qū))國土資源廳也獲得了煤層氣勘查審批登記授權[6]。

2017年10月18日，山西省柳林石西等10個煤層氣勘查區(qū)塊公開招標啟動，這開創(chuàng)了煤層氣探礦權競爭性出讓的先河。2017年11月2日，對煤層氣探礦權出讓結果進行了公示，其中5家民營企業(yè)中標安澤南、平遙南等5個區(qū)塊。2017年11月9日，受國土資源部委托，山西省國土資源廳與8家中標企業(yè)正式簽署探礦權出讓合同，10個煤層氣區(qū)塊三年擬投入10.73億元，年均投入超過17.5萬元/km2。

3　推進油氣改革中，油氣資源勘查區(qū)塊退出機制問題突出

3.1　勘查區(qū)塊退出的有關法律規(guī)定碎片化

根據退出區(qū)塊面積的多寡，勘查區(qū)塊退出可以分為部分退出和全部退出，勘查區(qū)塊的全部退出實際上就是探礦權退出。根據退出主體是否具有主動性，勘查區(qū)塊退出可分為自愿退出、強制退出和責令退出。

1) 勘查區(qū)塊自愿退出。主要體現在《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第二十二條和第二十四條。實踐中，探礦權人自愿退出全部勘查區(qū)塊有三種方式：一是探礦權人申請采礦許可證，同時注銷勘查許可證，退出除礦區(qū)之外的勘查區(qū)塊；二是探礦權人基于成礦條件、市場環(huán)境、資源儲量等考慮，在探礦權到期后，不申請延續(xù)，主動申請注銷勘查許可證；三是由于壓覆資源、資源整合、國家規(guī)劃、政策調整等原因，探礦權人與有關主體達成協議，探礦權人自愿退出全部勘查區(qū)塊的[4]。

探礦權人自愿退出部分勘查區(qū)塊主要有兩種方式：一是探礦權人基于成礦條件、資源賦存情況等考慮，自愿縮減部分區(qū)塊面積；二是由于壓覆資源、資源整合、國家規(guī)劃、政策調整等原因，探礦權人自愿退出部分勘查區(qū)塊的。

2) 勘查區(qū)塊強制退出。我國尚未制定系統(tǒng)的強制退出規(guī)范性文件。但是2009年《國土資源部關于進一步規(guī)范探礦權管理有關問題的通知》(國土資發(fā)〔2009〕200號)首創(chuàng)了同勘查階段延續(xù)時強制性縮減區(qū)塊面積的制度，該制度被《國土資源部關于進一步規(guī)范礦產資源勘查審批登記管理的通知》(國土資規(guī)〔2017〕14號)予以確認并完善[7]。

3) 勘查區(qū)塊責令退出。在《行政許可法》《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《探礦權采礦權轉讓管理辦法》等法律行政法規(guī)之中均有規(guī)定。主要包括三種情形：一是為了社會公共利益，發(fā)證機關需要縮減部分或全部勘查區(qū)塊面積的；二是由于申請勘查許可證過程中存在法定情形，而被發(fā)證機關撤銷勘查許可證的；三是探礦權人違反法律行政法規(guī)，被主管部門責令限期整改，但整改不到位或情節(jié)嚴重的，發(fā)證機關依法吊銷勘查許可證。

3.2　法律上缺失縮減勘查區(qū)塊與最低勘查投入相掛鉤制度

《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十七條構建了中國特色的最低勘查投入制度，第二十九條規(guī)定了未完成最低勘查投入的行政處罰標準，即責令限期改正；逾期不改正的，處5萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，可以吊銷勘查許可證[5]。

《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第二十九條存在如下問題：一是從立法技術角度考慮，《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第二十九條規(guī)定的行政處罰措施之間沒有形成良好的遞進性，例如從罰款到吊銷勘查許可證，跨度太大；二是從立法的體系化考慮，該條缺乏與第二十二條中關于縮小勘查區(qū)塊范圍的銜接。

針對該法律漏洞，主管部門采取了相應的彌補措施。一是根據《國土資源部關于招標出讓頁巖氣探礦權勘查期滿處置結果的公告》(2014年第25號)，中石化按未完成承諾勘查投入的比例，核減了“南川區(qū)塊”面積593.44 km2；河南省煤層氣開發(fā)利用有限公司按未完成承諾勘查投入的比例，核減了“秀山區(qū)塊”面積994.15 km2。二是近期實施的油氣探礦權競爭性出讓中，通過出讓文件規(guī)定區(qū)塊競買者在不完全履行勘查投入承諾的，按照勘查工作量完成比例縮減相應區(qū)塊面積。

3.3　探礦權人持有成本太低，導致勘查區(qū)塊退出動力較弱

探礦權人取得油氣探礦權后必須每年繳納探礦權使用費，構成持有成本。根據《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十二條，探礦權使用費最高500元/(km2·a)，對于油氣探礦權人而言，持有成本太低起不到督促其盡快實施勘查的目的。而對于常規(guī)油氣而言，由于勘查區(qū)塊基本上被登記完畢，已有探礦權人若不積極主動全面勘查，怠于縮小勘查區(qū)塊，自然資源主管部門面臨無新區(qū)塊可供競爭性出讓，投資者面臨無投資對象的處境。

4　完善油氣資源勘查區(qū)塊退出機制有關建議

4.1　完善油氣資源管理的基本原則

一是堅持市場化方向；二是堅持許可法定原則；三是保障國家能源安全原則。建立以大型國有油氣公司為主導、多種經濟成分共同參與的勘查開采體系。

4.2　制定油氣勘查區(qū)塊退出管理辦法

目前，中石油、中石化、中海油、延長石油四大油氣公司登記的區(qū)塊基本覆蓋了常規(guī)油氣的大部分面積，四大油氣公司不主動退出部分區(qū)塊，投資者則無工作區(qū)可選擇，制定油氣勘查區(qū)塊退出管理辦法已迫在眉睫。

4.2.1自愿退出與強制退出的主要情形

自愿退出主要適用于以下情形：一是探礦權人基于成礦條件、資源賦存狀況等考慮，自愿縮減部勘查區(qū)塊面積；二是由于壓覆資源、資源整合、國家規(guī)劃、政策調整等原因，探礦權人自愿退出勘查區(qū)塊面積的。

強制性退出主要適用于以下情形：一是違背勘查投入承諾的，應按照為履行投入承諾的比例縮減勘查區(qū)塊面積；二是勘查投入雖然到位，但是無法按照勘查規(guī)范提交提高勘查階段的，應縮減不低于首次設立證載勘查區(qū)塊面積的25%。

4.2.2鼓勵加快退出勘查區(qū)塊的主要措施

一是建立區(qū)塊勘查動態(tài)通報制度，將區(qū)塊退出情況作為重要通報內容，宣傳守合同、重承諾、進度快的企業(yè)；二是主管部門建立定期信息發(fā)布制度，將區(qū)塊退出主體及面積作為重要發(fā)布內容，并通報表揚先進主體；三是對探礦權人退出油氣區(qū)塊面積的25%比例內擴大周邊零星勘查區(qū)域的，以“招、拍、掛”初設探礦權時繳納的探礦權出讓收益為基準，按照新增勘查區(qū)面積占初始面積的比例，預繳探礦權出讓收益，在辦理縮減勘查區(qū)域范圍的同時辦理勘查區(qū)塊變更登記手續(xù)。

4.2.3違反出讓合同或不完全履行法定義務，責令退出區(qū)塊制定懲戒措施

一是油氣行業(yè)協會和自然資源部的通報中，將查證屬實的典型違反出讓合同行為予以通報。二是依據《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第二十五條和《礦業(yè)權人勘查開采信息公示辦法(試行)》等，加大對油氣探礦權人的檢查和抽查力度，并依法處罰，對典型案例予以公開。三是針對沒有完成承諾投入的，在實施《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第二十九條規(guī)定的吊銷勘查許可證行政處罰之前，先行責令探礦權人按照合同約定履行縮減勘查區(qū)塊范圍的義務，縮減比例按照未完成承諾投入的比列予以確定。四是建議在油氣探礦權出讓文件中，明確規(guī)定油氣勘查區(qū)塊中標人/競得人取得探礦權后，無故縮減勘查投入承諾超過10%，且拒不改正的，探礦權人及其持股5%以上的股東三年內不得參與中國境內的油氣探礦權出讓。

4.2.4取消縮小勘查區(qū)塊變更審批

根據《國土資源部關于進一步規(guī)范礦業(yè)權申請資料的通知》(國土資規(guī)〔2017〕15號)，對于縮小勘查范圍行政許可，探礦權人需要提交如下資料：探礦權申請登記書或申請書、申請人的企業(yè)營業(yè)執(zhí)照副本或事業(yè)單位法人證書(復印件)、勘查許可證、勘查工作計劃、勘查合同或者委托勘查的證明文件(復印件)、勘查實施方案和評審意見書、省級自然資源主管部門意見[8]。

從提高行政效能的角度看，對于單一的縮小勘查區(qū)塊范圍的，資料清單應精簡，探礦權人提交勘查實施方案和評審意見書，勘查工作計劃可以不必提交，提交省級自然資源主管部門意見的意義也不大，徒增審批事項。

4.2.5適當提高單位面積繳納探礦權占用費的標準

2017年4月，國務院發(fā)布了《國務院關于印發(fā)礦產資源權益金制度改革方案的通知》(國發(fā)〔2017〕29號)，強調：“將現行主要依據占地面積、單位面積按年定額征收的探礦權采礦權使用費，整合為根據礦產品價格變動情況和經濟發(fā)展需要實行動態(tài)調整的礦業(yè)權占用費，有效防范礦業(yè)權市場中的‘跑馬圈地’‘圈而不探’行為，提高礦產資源利用效率。”

由于制定動態(tài)調整的礦業(yè)權占用費過程非常復雜，耗時過長，而常規(guī)油氣試點改革需要不斷有新的區(qū)塊供給。建議在常規(guī)油氣改革試點地區(qū)，提高《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十二條規(guī)定的礦業(yè)權占用費金額，以實現“有效防范礦業(yè)權市場中的‘跑馬圈地’‘圈而不探’行為，提高礦產資源利用效率”。

4.2.6退出區(qū)塊的資料匯交和共享

油氣探礦權人縮小勘查區(qū)塊范圍的，應當在勘查許可證變更前匯交被放棄區(qū)塊的地質資料，匯交至全國地質資料館。除了涉密地質資料外，任何單位可以持單位證明、身份證等有效證件，查閱、復制、摘錄已公開的地質資料。

4.2.7退出區(qū)塊再次出讓

探礦權人基于自身的投入規(guī)模和勘查認知程度，決定退出的勘查區(qū)域并不一定完全是沒有油氣資源潛力的。以中國地質調查局為例，在石油公司退出的新疆塔里木地區(qū)探得淺層石油，建議通過競爭性出讓成交的勘查區(qū)塊，在被探礦權人依法縮小或放棄的勘查區(qū)域范圍內，自然資源主管部門可以申請先期另行開展油氣評價工作，在取得階段性成果且具有出讓潛力的，地方主管部門可以申請自然資源主管部門授權其組織實施油氣探礦權競爭性出讓工作。

5　結　語

建立符合新時代發(fā)展需要的油氣資源管理勘查區(qū)塊退出機制是加快推廣新疆油氣改革模式的前提

條件，又是保障能源多元發(fā)展的核心問題。資源能源安全保障是保障經濟發(fā)展的頭等大事，要讓有技術能力、有經濟實力的多元主體有的放矢部署工作，大量新鮮血液進入常規(guī)油氣和非常規(guī)油氣的戰(zhàn)場，對于塑造我國能源戰(zhàn)略新格局、保障能源安全意義重大。