康屾 張志

1 改革調(diào)整前我國(guó)應(yīng)急管理的背景與薄弱環(huán)節(jié)

“應(yīng)急管理”最早出現(xiàn)于中國(guó)是在1989年5月27日的《人民日?qǐng)?bào)》上，在這之前，政府對(duì)于重大災(zāi)害事件的應(yīng)對(duì)中已經(jīng)體現(xiàn)出應(yīng)急管理的思想和舉措。在2003年“非典”事件之后，我國(guó)正式拉開以 “一案三制”為核心的國(guó)家應(yīng)急體系建設(shè)，參照國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)以及中國(guó)的實(shí)際情況，2006年設(shè)置國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，作為國(guó)家層面上突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

在2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案公布之前，承擔(dān)具體應(yīng)急管理工作的國(guó)務(wù)院有關(guān)部門包括發(fā)改委、公安、民政、環(huán)境、衛(wèi)生、水利、林業(yè)、地震、氣象等部（委、辦、局）。這些職能機(jī)構(gòu)在各級(jí)政府都有相對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，構(gòu)建起了一個(gè)“橫向到邊、縱向到底”的垂直應(yīng)急體系。此后，經(jīng)過(guò)2008年雨雪冰凍災(zāi)害、2008年“5·12”地震、2010年舟曲泥石流、2012年北京“7·21”特大暴雨災(zāi)害、2015年天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事故、2015年深圳工業(yè)園山體滑坡、2017年內(nèi)蒙畢拉河特大森林大火、2017年新窯煤礦瓦斯爆炸事故等重特大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)與考驗(yàn)，從國(guó)家層面到各級(jí)政府都積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，有效推動(dòng)了我國(guó)應(yīng)急管理理論、實(shí)踐和救援隊(duì)伍的發(fā)展。

在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，職能部門基本上能較好處置本系統(tǒng)內(nèi)發(fā)生的特定類型的突發(fā)事件，只有在重特大事件時(shí)，才啟動(dòng)相關(guān)聯(lián)席機(jī)制，多部門聯(lián)合參與救援處置，這看似節(jié)約了大量人力、物力資源，實(shí)際上容易造成各自為政，沒有有效整合資源。應(yīng)急管理的力量分散到各個(gè)系統(tǒng)，專業(yè)條塊分割嚴(yán)重，各應(yīng)急指揮系統(tǒng)、信息平臺(tái)、管理機(jī)構(gòu)繁雜。由此帶來(lái)的問(wèn)題是各部門在能力建設(shè)上都有邊界壁壘，或是信息接收處理、預(yù)判預(yù)警、事前監(jiān)控能力不足，或是缺少有效的救援隊(duì)伍。具體來(lái)講：一方面，容易造成各管理機(jī)構(gòu)重復(fù)建設(shè)，職能單一，機(jī)關(guān)人員臃腫，同時(shí)受編制影響，部分機(jī)構(gòu)屬于兼職或者臨時(shí)機(jī)構(gòu)，容易造成應(yīng)急處置與救援的行動(dòng)滯后；另一方面，單部門應(yīng)急管理的預(yù)警、監(jiān)控信息單一，缺乏輔助配套信息，多部門信息共享鏈接不順，信息資源不能有效統(tǒng)籌；第三，各職能部門的相關(guān)應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不統(tǒng)一，互不兼容，難以實(shí)施一體化調(diào)度和指揮。在參與處置特大突發(fā)事件時(shí)，因部門之間交流合作的機(jī)會(huì)少，參戰(zhàn)救援隊(duì)伍的隸屬、組成，救援人員的綜合素質(zhì)各不相同，加之平時(shí)很少進(jìn)行針對(duì)性訓(xùn)練，在實(shí)際救援過(guò)程中，容易出現(xiàn)工作被動(dòng)、人員忙亂、定位欠準(zhǔn)確，職責(zé)不明晰等現(xiàn)象；第四，應(yīng)急物資儲(chǔ)備效率低，應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)在地域分布上重合較大，在數(shù)量種類上容易造成不全面或者過(guò)剩的情況，不利于統(tǒng)一協(xié)同配合，不能有效發(fā)揮各方面應(yīng)急資源優(yōu)勢(shì)。

2 改革調(diào)整前我國(guó)應(yīng)急救援隊(duì)伍力量構(gòu)成

應(yīng)急管理水平是一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化治理和綜合協(xié)調(diào)能力最根本的體現(xiàn)，根據(jù)2018年公布的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，新組建的應(yīng)急管理部將國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國(guó)務(wù)院辦公廳、公安部等13個(gè)部門的應(yīng)急管理的職責(zé)進(jìn)行整合，改善之前的多職能并存、各司其職、各管一攤的松散狀態(tài)，形成合力，最大限度地優(yōu)化應(yīng)急資源、最大限度地發(fā)揮管理功能、最大限度地突出處置實(shí)效。在此次國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案中明確提出，公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)轉(zhuǎn)制后，與安全生產(chǎn)等應(yīng)急救援隊(duì)伍一并作為綜合性常備應(yīng)急骨干力量，由應(yīng)急管理部管理。

武警消防部隊(duì)約18萬(wàn)余人，在各省、市、縣都有相對(duì)應(yīng)的消防總隊(duì)、支隊(duì)、中隊(duì)，主要擔(dān)負(fù)消防保衛(wèi)任務(wù)和應(yīng)付突發(fā)事件雙重職能，除完成火災(zāi)撲救任務(wù)外，還積極參加以搶救人員生命為主的危險(xiǎn)化學(xué)品泄漏、道路交通事故、地震及其次生災(zāi)害、建筑坍塌、重大安全生產(chǎn)事故、空難、爆炸及恐怖事件和群眾遇險(xiǎn)事件的救援工作。消防部隊(duì)雖然自上而下設(shè)置，組織結(jié)構(gòu)比較完整，專業(yè)能力和應(yīng)急戰(zhàn)備水平較高，但由于本身承擔(dān)的應(yīng)急救援任務(wù)繁重，難以滿足當(dāng)前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下應(yīng)急處置的兵力需要。

武警森林部隊(duì)約2萬(wàn)余人，共計(jì)11個(gè)總隊(duì)（含一個(gè)旅級(jí)機(jī)動(dòng)支隊(duì)和直升機(jī)支隊(duì)），分散在黑龍江、內(nèi)蒙古、吉林、福建、云南、四川等14個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）的重點(diǎn)林區(qū)。主要承擔(dān)森林防火滅火和林政執(zhí)勤、野生動(dòng)植物保護(hù)任務(wù)，同時(shí)承擔(dān)地震救援、抗旱救災(zāi)、防洪搶險(xiǎn)等任務(wù)。由于執(zhí)勤目標(biāo)和滅火對(duì)象的分散決定了森林部隊(duì)點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣的特點(diǎn)。森林部隊(duì)具有組織指揮高效、戰(zhàn)斗素養(yǎng)頑強(qiáng)、專業(yè)技能精湛的優(yōu)良傳統(tǒng)，但因常年駐守偏遠(yuǎn)林區(qū)、職能任務(wù)單一、森林防火期南北差異大等因素影響，作為應(yīng)急救援力量的優(yōu)勢(shì)未能有效發(fā)揮。

自2005年以來(lái)，我國(guó)共建設(shè)61支約1.24萬(wàn)人的國(guó)家級(jí)安全生產(chǎn)應(yīng)急救援隊(duì)伍，依托國(guó)有大型優(yōu)勢(shì)礦山企業(yè)和單位，建設(shè)了開灤、大同等7支國(guó)家礦山應(yīng)急救援隊(duì)，以及汾西、平莊和沈陽(yáng)等14支區(qū)域礦山應(yīng)急救援隊(duì)，水上搜救、旅游、電力、海上溢油和鐵路隧道施工等行業(yè)領(lǐng)域也建立了救援隊(duì)伍，全國(guó)共有安全生產(chǎn)專職應(yīng)急救援隊(duì)伍7.2萬(wàn)余人。礦山救護(hù)隊(duì)實(shí)行服役合同制，主要從煤礦井下工人、輔助救護(hù)隊(duì)員、技校畢業(yè)生、退伍軍人中選拔，在隸屬關(guān)系上仍屬于煤礦企業(yè)，依賴性強(qiáng)，受專業(yè)和技術(shù)的行業(yè)局限，單一職能的專職礦山救護(hù)隊(duì)針對(duì)煤炭事故救援精通，但對(duì)非煤礦山搶險(xiǎn)業(yè)務(wù)不精。

國(guó)家地震災(zāi)害緊急救援隊(duì)由地震專家、搜救隊(duì)員、醫(yī)療隊(duì)員組成，共計(jì)480人，能同時(shí)在3處復(fù)雜城市條件下異地開展救援的能力，或同時(shí)實(shí)施9處一般城鎮(zhèn)作業(yè)點(diǎn)位的搜索救援行動(dòng)。國(guó)家地震救援隊(duì)專業(yè)性救援能力強(qiáng)、水平高，但是建制力量薄弱。

我國(guó)志愿者服務(wù)近年來(lái)有了很大的改善與發(fā)展，已由原來(lái)的單一志愿者服務(wù)發(fā)展到今天的面向全社會(huì)的豐富多彩的志愿者服務(wù)。目前我國(guó)實(shí)名注冊(cè)志愿者超過(guò)6720萬(wàn)人，注冊(cè)志愿者服務(wù)組織超過(guò)41萬(wàn)個(gè)，發(fā)布志愿服務(wù)項(xiàng)目超過(guò)103萬(wàn)個(gè)，累計(jì)記錄志愿服務(wù)時(shí)間約為8.1億小時(shí)。志愿者事業(yè)發(fā)展越來(lái)越趨近于規(guī)范化，在各類應(yīng)急事件和大項(xiàng)活動(dòng)中，發(fā)揮了很好的補(bǔ)充作用，但總的來(lái)說(shuō)，缺乏對(duì)志愿者活動(dòng)的認(rèn)可制度、組織管理混亂、資源難以整合、缺乏專業(yè)技能、裝備不配套、缺乏法律保障等因素、志愿組織經(jīng)費(fèi)場(chǎng)所不足等問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了志愿者隊(duì)伍應(yīng)急功能的發(fā)揮。

3 改革調(diào)整后應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)的幾點(diǎn)建議

通過(guò)對(duì)當(dāng)前執(zhí)行應(yīng)急救援任務(wù)的主要力量進(jìn)行分析，在建設(shè)發(fā)展過(guò)程中，不同程度都面臨應(yīng)急管理體制瓶頸帶來(lái)的系列問(wèn)題。在我國(guó)應(yīng)急管理職能整合之后，加強(qiáng)應(yīng)急救援隊(duì)伍多力量融合建設(shè)十分必要。

3.1 依托網(wǎng)絡(luò)科技、整合各指揮平臺(tái)，建立操作性強(qiáng)的應(yīng)急平臺(tái)

利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，加強(qiáng)應(yīng)急管理信息平臺(tái)建設(shè)，在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)前提下，依托將原有的各救援隊(duì)伍的指揮平臺(tái)納入國(guó)家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心平臺(tái)，整合建立新的一體化的綜合決策指揮機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化應(yīng)急指揮系統(tǒng)運(yùn)行與管理。調(diào)整建立各層級(jí)應(yīng)急指揮中心，強(qiáng)化組織指揮管理過(guò)程的集中領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮，能夠最大限度地調(diào)動(dòng)部署、優(yōu)化配置力量和資源，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)急一張圖”，保證指揮優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。建立健全應(yīng)急管理的規(guī)章制度體系，規(guī)范應(yīng)急工作基本原則、方針政策、組織機(jī)構(gòu)、法律責(zé)任、管理制度等，切實(shí)保證應(yīng)急管理工作有章可循、有度可依。切實(shí)做到應(yīng)急管理建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、管理制度化、指揮一體化、信息網(wǎng)絡(luò)化。

3.2 充分發(fā)揮部隊(duì)組織理念強(qiáng)、行動(dòng)效率高、突擊能力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，建立綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍

消防部隊(duì)和森林部隊(duì)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的軍事化、正規(guī)化建設(shè)，具有組織結(jié)構(gòu)健全、作戰(zhàn)指揮高效、人員基數(shù)龐大、分布區(qū)域廣闊、裝備體系配套、培訓(xùn)管理到位、作風(fēng)紀(jì)律嚴(yán)謹(jǐn)?shù)忍攸c(diǎn)，應(yīng)充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，建立健全綜合性應(yīng)急救援主體力量。

3.3 合理劃分應(yīng)急救援類型，建設(shè)“一專多能”的應(yīng)急救援隊(duì)伍

我國(guó)的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定突發(fā)事件分為：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等四大類，在實(shí)際應(yīng)急處置過(guò)程中，通常都是兩類、三類，甚至四類事件相互交織，形成次生和衍生事件，單一的救援類型不足以應(yīng)對(duì)愈趨復(fù)雜的突發(fā)事件，因此急需根據(jù)職責(zé)全面梳理救援任務(wù)，設(shè)立綜合救援學(xué)科，將一些行業(yè)特點(diǎn)鮮明、處置難度大的突發(fā)事件類型，繼續(xù)發(fā)揮原專業(yè)救援隊(duì)伍的特長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)，明確其救援分工和職責(zé)，同時(shí)將一些一般性、常見型、低強(qiáng)度的事故劃分為通用型救援技術(shù)，各救援隊(duì)伍在應(yīng)急救援職能上進(jìn)一步進(jìn)行擴(kuò)展，形成“一專多能”的救援隊(duì)伍。

3.4 按地域特點(diǎn)進(jìn)行力量布局，組建全域機(jī)動(dòng)救援隊(duì)

災(zāi)難的發(fā)生雖然有征兆或預(yù)警的可能，但由于實(shí)際發(fā)生時(shí)間、地點(diǎn)具有不可預(yù)見性，可預(yù)警的時(shí)間很短，具有突發(fā)性、災(zāi)難性、廣泛性、復(fù)雜性、潛在性特點(diǎn)，需要救援在第一時(shí)間展開。我國(guó)國(guó)土和海域面積廣闊，為覆蓋全境，需要對(duì)當(dāng)前救援隊(duì)伍的分布進(jìn)行重新調(diào)整，通過(guò)實(shí)行區(qū)域定點(diǎn)定編，撤消或整合重復(fù)設(shè)置，根據(jù)突發(fā)事件地域特點(diǎn)，合理部署綜合性救援隊(duì)伍，根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)，就近部署專業(yè)性救援隊(duì)伍。依托森林部隊(duì)直升機(jī)支隊(duì)在東北、西南兩個(gè)直升機(jī)場(chǎng)站及森林防火指揮部各地的林業(yè)航空站的空中力量，重點(diǎn)建設(shè)若干拳頭救援隊(duì)伍，達(dá)到全域機(jī)動(dòng)的能力。根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)，進(jìn)一步完善國(guó)家應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)，為所有救援隊(duì)伍協(xié)同后勤保障，做到保障區(qū)域化，達(dá)到資源共享。

3.5 建立完整的培訓(xùn)體系解決救援隊(duì)員職業(yè)化、專業(yè)化問(wèn)題

短時(shí)間內(nèi)，應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)總的原則是必須確保目前救援隊(duì)伍中心任務(wù)不受沖擊、總體建設(shè)不受影響、工作重心不能偏移，盡量以組織指揮一體化轉(zhuǎn)型、培養(yǎng)復(fù)合型指揮人才、開發(fā)使用多類型救援裝備、拓展訓(xùn)練培養(yǎng)隊(duì)伍遂行多樣化能力為主。轉(zhuǎn)制后，在人員流動(dòng)和人才保留上，不會(huì)再受到基層官兵退役的影響，能夠第一時(shí)間形成戰(zhàn)斗力。在后續(xù)的救援隊(duì)員選拔上，可采取退役士兵再就業(yè)、社會(huì)招聘，繼續(xù)利用部隊(duì)完整的人員選拔、培訓(xùn)、管理、使用、考核程序，保證救援隊(duì)員的梯次培養(yǎng)。充分利用國(guó)家地震救援隊(duì)培訓(xùn)基地、消防部隊(duì)和森林部隊(duì)專業(yè)院校、教導(dǎo)隊(duì)、科研機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，建立通用型基礎(chǔ)性救援培訓(xùn)和分專業(yè)救援培訓(xùn)基地，分專業(yè)進(jìn)行從業(yè)人員職業(yè)技能和安全技能培訓(xùn)，應(yīng)急指揮員、隊(duì)員救援技戰(zhàn)術(shù)培訓(xùn)。

3.6 加強(qiáng)應(yīng)急管理預(yù)防工作，促進(jìn)民眾安全教育普及化

應(yīng)急管理重在預(yù)防，通過(guò)有效的預(yù)防教育、宣傳、培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)民眾的防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)、安全意識(shí)教育，對(duì)公眾實(shí)施全方位、系統(tǒng)性的災(zāi)害知識(shí)宣傳與救護(hù)技能培訓(xùn)，提高防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育的深度和廣度，提高自救和互救能力。志愿救援團(tuán)體雖然不能替代專業(yè)救援機(jī)構(gòu)在應(yīng)急救援中的主體功能，但它具有彈性強(qiáng)、地域接近受助對(duì)象、應(yīng)變能力好、服務(wù)種類全的特點(diǎn)。由于志愿救援團(tuán)體在專業(yè)技術(shù)和救援深度上、在應(yīng)急速度和參與廣度上建設(shè)薄弱，需要建立起統(tǒng)一的志愿者救援平臺(tái)，進(jìn)行有機(jī)的梳理，在法律保障、經(jīng)費(fèi)支持、技能培訓(xùn)、政策倡導(dǎo)等方面給予照顧，加強(qiáng)交流與合作，對(duì)其進(jìn)行培訓(xùn)，重視志愿者的安全問(wèn)題，避免志愿團(tuán)體去從事高危、高強(qiáng)度、重體力、涉密等救援工作。