楊林 馮冠 曹彥忠 費洪濤 龔忠年 陳先鋒 徐逵│文

1山東濟寧檢驗檢疫局 ；2河北檢驗檢疫局燕郊辦事處 ；3河北秦皇島檢驗檢疫局 ；4中食安信（北京）信息咨詢有限公司 ；5珠海檢驗檢疫局 ；6寧波檢驗檢疫局；7重慶檢驗檢疫局

我國與歐盟的法律法規(guī)體系存在諸多不同，特別是我國以蜂蜜為代表的蜂產品近年來在出口貿易中屢屢因法規(guī)問題受挫。為了更好地理解中歐蜂產品安全管理的差異，本文研究比較了中歐間在食品安全法律架構和蜂產品具體管理措施兩個方面的異同。

一、歐盟法律法規(guī)體系

1.法律層次

在歐盟層面上，法律法規(guī)共分為三個層次，一是歐盟成立的條約，條約制定了歐盟的目標、歐盟機構的管理要求、決議的制定程序及各成員國與歐盟的關系；二是歐洲議會和歐盟理事會（或稱部長理事會）通過的法律，歐洲議會和歐盟理事會是歐盟的立法機構，分別代表著歐盟全體居民的利益（歐洲議會由選民直接選舉產生）和各成員國的利益（歐盟理事會由各成員國部長組成），根據(jù)一般立法程序，絕大部分歐盟法律應由兩個立法機構共同通過才能生效；三是歐盟委員會通過的行政法規(guī)，歐盟委員會是歐盟的最高行政機構（類似于我國的國務院），根據(jù)法律的授權，歐盟委員會可以通過行政法規(guī)，補充相關法律的要求和具體執(zhí)行相關法律。在成員國層面上除了法律法規(guī)外，各執(zhí)法部門通過內閣令或部長令的形式發(fā)布部門規(guī)章。

2.法律類別

在歐盟層面上，法律法規(guī)主要包括三種類型，一是法規(guī)條例，法規(guī)條例是直接適用于所有歐盟成員國的法律，各成員國無條件的直接執(zhí)行，無需各成員國轉化為本國法規(guī)；二是指令，指令規(guī)定了各成員國應達到的目的或結果，具體如何執(zhí)行由各成員國自行確定，因此指令需要各成員國轉化為本國法規(guī)并由歐盟監(jiān)督轉化和實施的情況以確保各成員國能夠達到統(tǒng)一的要求；三是決議，決議是對具體的成員國、公司或個人，針對具體事項制定的要求，無需轉化為本國法規(guī)，由決議規(guī)定的相關國家、公司或個人直接實施。

3.法律法規(guī)涉及的領域

歐盟在36個管理領域規(guī)定了相應的法律法規(guī)，其中包括食品安全。食品安全的管理由衛(wèi)生和食品安全總司（執(zhí)法部門）具體負責。

二、歐盟食品安全法律法規(guī)架構

在食品安全管理方面，歐盟主要在食品衛(wèi)生、化學物質安全、食品添加劑、新資源食品、防止食品欺詐、政府監(jiān)管等方面制定了兩個層次的法律法規(guī)，包括由立法機構通過的法律及行政機構制定實施的用于具體實施相應法律的行政法規(guī)。

1.食品衛(wèi)生

在食品衛(wèi)生方面，歐盟從源頭到消費的整個生產過程規(guī)定了具體的管理要求，主要的法律法規(guī)包括852/2004/EC《食品衛(wèi)生要求》、853/2004/EC《動物源性食品特殊衛(wèi)生要求》、854/2004/EC《動物源性食品官方監(jiān)管要求》。歐盟委員會根據(jù)授權制定了具體實施的行政法規(guī)，包括2073/2005/EC《食品微生物標準》、2074/2005/EC《853，854，882的具體執(zhí)行措施》、2016/759/EC《允許向歐盟出口某些動物源性食品的國家名單和獸醫(yī)衛(wèi)生證書要求》（本法規(guī)制定了出口歐盟蜂蜜獸醫(yī)衛(wèi)生證書新模版)。

除上述規(guī)定了食品生產加工的具體衛(wèi)生操作要求外，為了防止動物疫病影響人類健康，在食品衛(wèi)生方面還制定了消除動物疫病影響的生產、加工等技術要求，2002/99/EC《動物源性食品生產、加工、銷售和進口要求》，該法規(guī)主要針對口蹄疫、禽流感、牛瘟等畜禽制定了足以殺滅病毒的生產加工要求，但是沒有針對蜂病制定相應的生產加工要求。同時也制定了具體的致病因子的管理要求，如沙門氏菌、旋毛蟲和瘋牛病等。

在食品衛(wèi)生管理方面，為確保食品安全，同樣也規(guī)定了輻照的管理要求。

2. 化學物質安全

針對化學物質安全，歐盟制定的法律法規(guī)涉及的物質包括污染物、獸藥殘留、肉類產品中的激素、農藥殘留和食品接觸材料等。

對于污染物的管理，歐盟主要制定實施了2部法規(guī)，315/93/EC《歐盟食品中污染物的管理程序》、1881/2006/EC《食品中某些污染物的最高殘留限量》，控制的污染物主要包括硝酸鹽、真菌毒素、重金屬、二惡英、類二惡英和非類二惡英多氯聯(lián)苯、氯丙醇、多環(huán)芳香烴、三聚氰胺和芥子酸。另外針對具體的污染物制定實施了具體的取樣和檢測要求，例如401/2006/EC《控制食品中真菌毒素的官方取樣和檢測方法》、333/2007/EC《控制食品中鉛、鎘、汞、無機錫、氯丙醇和多環(huán)芳香烴等物質的官方取樣和檢測方法》、2017/644/EC《控制食品中二惡英、類二惡英多氯聯(lián)苯和非類二惡英多氯聯(lián)苯的官方取樣和檢測方法》和1882/2006/EC《控制食品中硝酸鹽的官方取樣和檢測方法》等。

對于獸藥的管理，歐盟主要制定實施了2001/82/EC《歐盟獸藥法規(guī)》（規(guī)定了獸藥批準和銷售等內容）、37/2010/EC《獸藥活性成分、分類及在食品中的最高殘留限量》（規(guī)定了禁用藥名單和限用藥名單）、470/2009/EC《食品中獸藥最高殘留限量制定程序》、96/23/EC《活動物和動物產品中殘留物質監(jiān)控措施》、96/22/EC《禁止在養(yǎng)殖中使用某些具有激素作用的物質》。

對于農藥的管理，歐盟主要制定實施了1107/2009/EC《植保產品批準和銷售法規(guī)》和396/2005/EC《食品飼料中農藥最高殘留限量》。

3.食品添加劑

歐盟主要制定實施了1331/2008/EC《食品添加劑、酶制劑和調味劑批準程序》、1333/2008/EC《食品添加劑》、1332/2008/EC《酶制劑》和1334/2008/EC《食品調味劑》。

4.政府監(jiān)管

歐盟政府監(jiān)管的基本法是882/2004/EC，2017年歐盟通過了2017/625/EC取代了882/2004/EC，新法規(guī)整合了多部法規(guī)，增加了對食品欺詐的管理和經濟處罰要求。政府監(jiān)管法規(guī)中規(guī)定了主管部門應根據(jù)風險分析，確定對企業(yè)的監(jiān)管頻率，同時對進口食品規(guī)定了管理要求。歐盟針對動物源性產品制定了準入名單和獸醫(yī)衛(wèi)生證書要求，同時對具體的國家也規(guī)定了不同的檢驗要求。

根據(jù)規(guī)定，有意向向歐盟出口蜂蜜的國家必須根據(jù)96/23/EC要求向歐盟提交包括蜂蜜產品在內的殘留監(jiān)控，經批準后可以向歐盟出口，歐盟通過2011/163/EU決議批準了已經根據(jù)96/23/EC要求向歐盟提交了殘留監(jiān)控的國家名單，歐盟沒有規(guī)定對出口蜂蜜企業(yè)的注冊要求，因此允許向歐盟出口蜂蜜國家的所有蜂蜜企業(yè)均可向歐盟出口。

歐盟根據(jù)不同國家的風險針對性地發(fā)布法規(guī)制定了具體的進口管理要求，對于中國輸歐動物源性產品，歐盟制定了2002/994/EC《對中國輸歐動物源性食品采取的保護性措施》，規(guī)定中國輸歐蜂蜜、蜂王漿、蜂膠、蜂花粉必須隨附獸醫(yī)衛(wèi)生證書和證明了已經檢測硝基呋喃類和氯霉素的附加聲明。

三、中歐蜂蜜產品法律法規(guī)和標準的異同

按照從農場到餐桌，筆者在蜜蜂疫病防控、用藥管理、生產加工管理、產品標準和標簽等方面對比雙方的異同。

1.疫病防控

歐盟制定實施了動物流行病防控法規(guī)，主要針對重要的動物流行病實施防控，包括豬、牛、禽、馬等動物的疫病，典型的有口蹄疫、禽流感等。對于蜜蜂疫病沒有制定專門的監(jiān)測要求，但曾經對蜜蜂疫病在歐盟層面上開展了普查工作，參與的成員國均采取了主動監(jiān)測的方式，取樣檢測并向歐盟委員會通報檢測結果。歐盟各成員國按照OIE（世界動物衛(wèi)生組織）的要求，對大蜂螨、小蜂螨、武氏盾螨（氣管螨）、蜂房小甲蟲、美洲幼蟲腐臭病和歐洲幼蟲腐臭病等6種蜂病進行防控和通報。采取的監(jiān)測方式也是根據(jù)OIE的規(guī)定采取了不同的方式，如主動監(jiān)測或被動監(jiān)測等。

我國的疫病監(jiān)測計劃同樣主要針對重要的動物流行病，對于蜂病并未制定專門的監(jiān)測計劃。

2.用藥管理和殘留監(jiān)控

根據(jù)37/2010/EC法規(guī)，歐盟規(guī)定了蜜蜂可以使用的2種不需要制定限量的藥物如啤酒花提取液；2種需要制定限量的藥物，包括雙甲脒（Amitraz）:200ppb、蠅毒磷（Coumafos）:100ppb；另外也規(guī)定了所有動物均不可使用的9種禁用獸藥，包括馬兜鈴屬（Aristolochia spp）、氯霉素（Chloramphenicol）、氯丙嗪（Chlorpromazine）、秋水仙堿（Colchicine）、氨苯砜（Dapsone）、地美硝唑（Dimetridazole）、甲硝唑（Metronidazole）、硝基呋喃（Nitrofuran）和洛硝噠唑（Ronidazole ）；根據(jù)96/22/EC規(guī)定了不能使用具有激素性質和甲狀腺拮抗作用的藥物等；根據(jù)96/23/EC的規(guī)定，歐盟要求對蜂蜜在獸藥殘留監(jiān)控時重點監(jiān)測磺胺類藥物、喹諾酮類、氨基甲酸酯類、擬除蟲菊酯類、有機氯（包括多氯聯(lián)苯）、有機磷和化學元素。根據(jù)369/2005/EC法規(guī)，有818種農藥成份沒有獲得歐盟的批準，在蜂蜜中規(guī)定了388種的農藥殘留限量。

我國農業(yè)部193號公告規(guī)定了禁用藥名單，關注的禁用藥基本包括了歐盟規(guī)定的禁用藥物，同時比歐盟的規(guī)定更廣泛。在235號公告中規(guī)定了蜜蜂可以使用的獸藥包括雙甲脒（200ppb）、蠅毒磷（100ppb）、氟胺氰菊酯（50ppb）和氟氯苯氰菊酯（不需要制定限量）。

3. 生產管理

根據(jù)從農場到餐桌的管理理念，歐盟根據(jù)852/2004/EC附件I要求對養(yǎng)蜂場按照初級生產的管理要求實施備案管理。歐盟對于食品生產企業(yè)采取備案和注冊兩種模式，根據(jù)853/2004/EC要求，動物源性食品一般采取注冊的模式，即在注冊前除實施文件審核外，還需實施現(xiàn)場審核，但是蜂蜜生產企業(yè)一般僅實施備案模式，即備案前只需提交文件材料而不需實施現(xiàn)場審核。根據(jù)882/2004/EC要求，主管部門根據(jù)風險分析的結果，確定對企業(yè)的監(jiān)管頻率，拉脫維亞獸醫(yī)局確定的頻率為每年監(jiān)管一次。監(jiān)管的內容除852/2004/EC附件II規(guī)定的食品生產企業(yè)衛(wèi)生要求外，同時要求蜂蜜在生產加工過程中加熱的溫度不得影響蜂蜜中天然酶的活性。

我國對于出口蜂蜜生產企業(yè)的管理模式同樣采取了備案制度，不但對養(yǎng)蜂場采取備案，對加工廠也采取備案管理，主管部門根據(jù)風險分析確定監(jiān)管頻率，監(jiān)管內容主要是食品生產企業(yè)衛(wèi)生要求。

4.污染物要求

我國規(guī)定了蜂蜜中環(huán)境污染物鉛的最高殘留限量為1ppm，而歐盟沒有規(guī)定蜂蜜中環(huán)境污染物的殘留限量。

5.微生物要求

歐盟微生物法規(guī)2073/2005/EC沒有規(guī)定蜂蜜應符合的微生物要求，而我國蜂蜜食品安全國家標準中規(guī)定了蜂蜜必須符合的微生物要求，包括菌落總數(shù)、致病菌和嗜滲酵母菌等的要求。

6.產品標準和標簽

對于蜂蜜歐盟制定了2001/110/EC法規(guī)，我國制定了GB14963食品安全國家標準，雙方標準的關注點各有側重。

中歐對于蜂蜜的分類基本相同，在法規(guī)中歐盟根據(jù)蜜源分為花蜜蜂蜜和蜜露蜂蜜；根據(jù)生產方式分為分離蜜、巢蜜和巢蜜蜂蜜混合蜜。分離蜜根據(jù)工藝不同又分為離心采蜜（搖蜜）、自然流蜜（從蜂巢中自然排出蜂蜜）和壓榨蜜（壓榨蜂巢擠出蜂蜜）等。雖然歐盟明確規(guī)定不能過濾花粉，但是在需要過濾其他有機物質或無機物質時可采取過濾的方式，同時在標簽中注明相關信息。

在蜂蜜的成分要求中，中歐標準規(guī)定雖然不盡相同，但均規(guī)定了蜂蜜中果糖、葡萄糖和蔗糖的含量。

我國食品安全標準中規(guī)定了不能采集的有毒蜜源植物，包括雷公藤、博落回和狼毒等，歐盟法規(guī)中規(guī)定了蜂蜜中水分、水溶性物質、導電率、自由酸、淀粉酶活性和羥甲基康醛等限量要求。

標簽強制要求的內容除生產日期和保質期外，其他部分基本相同。歐盟要求蜂農根據(jù)要求自行確定蜂蜜的保質期，并在標簽上注明，一般蜂農將保質期設定在2～3年。除保質期外，我國標簽法要求標注生產日期。

[1]852/2004/EC《食品衛(wèi)生規(guī)范》.

[2]853/2004/EC《動物源性食品特殊衛(wèi)生規(guī)范》.

[3]854/2004/EC《動物源性食品官方管理規(guī)范》.

[4]2073/2005/EC《食品微生物標準》.

[5]2016/759/EU《允許向歐盟出口某些動物源性食品的第三國、地區(qū)名單以及證書要求》.

[6]1881/2006/EC《部分污染物在食品中的最高殘留限量》.

[7]37/2010/EC《關于動物源性食品中藥理學活性物質的最大殘留限量及其分類》.

[8]396/2005/EC《動植物源性食品和飼料中農藥最大殘留限量》.

[9]2002/994/EC《關于從中國進口動物源性產品采取保護措施的決議》.

[10]2001/110/EC《關于蜂蜜的理事會指令》.

[11]1169/2011/EC《歐盟標簽法》.

[12]農業(yè)部193號公告《食品動物禁用的獸藥及其它化合物清單》.

[13]農業(yè)部235號公告《動物性食品中獸藥最高殘留限量》.

[14]GB14963-2011《食品安全國家標準 蜂蜜》.

[15]GB7718《食品安全國家標準 預包裝食品包裝通則》.

[16]GB28050《食品安全國家標準 預包裝食品營養(yǎng)標簽通則》.