文 邱秋

長江保護(hù)立法的定位應(yīng)當(dāng)是實(shí)行流域治理的綜合法，統(tǒng)籌長江流域保護(hù)和開發(fā)、利用的綜合決策，以法律的方式為長江經(jīng)濟(jì)帶實(shí)現(xiàn)“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”的戰(zhàn)略目標(biāo)提供系統(tǒng)的頂層設(shè)計和制度創(chuàng)新。

隨著長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的不斷深化，長江流域立法正在快速步入國家立法程序。長江保護(hù)立法的焦點(diǎn)逐漸從為長江立法的必要性轉(zhuǎn)向如何為長江立法?！肮沧ゴ蟊Ｗo(hù)，不搞大開發(fā)”已深入人心，長江流域立法的名稱為“長江保護(hù)法”具有合理性，其定位應(yīng)為流域綜合法，在新時期生態(tài)文明建設(shè)整體性、協(xié)調(diào)性思維下，解決長江流域的突出問題，以法治手段為長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展提供頂層設(shè)計與制度創(chuàng)新。

長江流域立法的定位之困

長江是中華民族的母親河，長江流域是我國最大的流域，承載著4億多人的生存發(fā)展，戰(zhàn)略地位十分突出，但流域開發(fā)利用和保護(hù)的問題也特別突出。早在20世紀(jì)90年代初，水利部及其長江水利委員會就開始著手研究關(guān)于長江保護(hù)的流域立法問題。30多年來，在學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的不懈努力下，對長江流域立法的法理基礎(chǔ)乃至條文起草開展了廣泛的研究，這些積累與成果為長江流域立法從理念走向立法實(shí)踐提供了良好的前期基礎(chǔ)。隨著長江流域生態(tài)保護(hù)問題的日益突出，社會各界、全國人大代表和政協(xié)委員關(guān)于在新的時代背景下，為保護(hù)長江立法的呼聲已是一浪高過一浪。特別是隨著長江經(jīng)濟(jì)帶的高速發(fā)展，三峽工程、南水北調(diào)、西電東送等重大工程的實(shí)施和運(yùn)行，長江的保護(hù)、開發(fā)和利用成為關(guān)系國家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略，長江的重要性、復(fù)雜性和特殊性日益深入人心。目前，長江流域立法的條件和時機(jī)逐步成熟，正在迅速進(jìn)入國家立法程序，立法研究的重點(diǎn)也逐步從為長江立法的必要性轉(zhuǎn)向如何為長江立法。

如何為長江立法首先涉及的就是名稱與定位問題。鑒于長江生態(tài)的極端重要性，黨中央、國務(wù)院多次明確，長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，必須堅持生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，長江生態(tài)環(huán)境只能優(yōu)化不能惡化，涉及長江的一切經(jīng)濟(jì)活動都要以不破壞生態(tài)環(huán)境為前提。2016年1月，習(xí)近平總書記在重慶主持召開推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會，高度強(qiáng)調(diào)推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)；2018年4月，習(xí)近平總書記在考察長江時再次明確指出：“不搞大開發(fā)不是不要開發(fā)，而是不搞破壞性開發(fā)，要走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路”，強(qiáng)調(diào)新形勢下推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，關(guān)鍵是要正確把握整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、總體謀劃和久久為功、破除舊動能和培育新動能、自我發(fā)展和協(xié)同發(fā)展的關(guān)系。加強(qiáng)改革創(chuàng)新、戰(zhàn)略統(tǒng)籌、規(guī)劃引導(dǎo)，以長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

長江流域立法應(yīng)當(dāng)堅持“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”的戰(zhàn)略定位業(yè)已形成共識，這既緣于長江生態(tài)的嚴(yán)峻性，更為黨和國家關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的國家戰(zhàn)略所確認(rèn)。在為長江立法的相關(guān)研究中，這部流域立法的名稱經(jīng)歷了由“長江法”到“長江保護(hù)法”的變化。早期關(guān)于長江流域的立法研究，多采用“長江法”的名稱；2016年以后，隨著“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”理念的提出和深入人心，“長江保護(hù)法”的名稱逐漸成為主流。例如，2016年10月，水利部就如何貫徹落實(shí)《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》、共抓長江大保護(hù)時明確提出，要加快長江流域立法進(jìn)程，抓緊制定并推動出臺“長江保護(hù)法”。目前，國家立法機(jī)關(guān)采納“長江保護(hù)法”的名稱具有更大的可能性。有的觀點(diǎn)認(rèn)為，既然要“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”，長江流域立法不僅在名稱上應(yīng)為“長江保護(hù)法”，在內(nèi)容定位上也不宜規(guī)定長江流域的開發(fā)、利用。長江流域立法的內(nèi)容究竟是僅僅定位于單一的“保護(hù)”法，還是綜合性的“開發(fā)、利用與保護(hù)”法，尚未完全明朗。

長江流域水事立法的割裂之痛

在長江流域立法研究中，無論是早期的“長江法”，還是后期的“長江保護(hù)法”，其法律性質(zhì)均屬于針對長江這個特定流域的流域立法。流域生態(tài)系統(tǒng)具有高度整體性和相互關(guān)聯(lián)的自然特點(diǎn)，決定了流域管理的綜合性，以及對生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律的遵循。但是，長期以來，我國在水事立法中已經(jīng)形成了水資源、水環(huán)境與水生態(tài)相割裂，水資源開發(fā)、利用與保護(hù)難以實(shí)現(xiàn)綜合決策的既有格局，長江流域亦飽受水事立法的割裂之痛。

調(diào)整長江流域的水事立法眾多：在國家法律層面主要有“涉水”四法，即《水法》《水污染防治法》《防洪法》《水土保持法》，國務(wù)院層面有單項立法《長江河道采砂條例》，在部委層面制定了《長江干線水上交通安全管理特別規(guī)定》，在長江流域?qū)用嬗兴块L江水利委員會制定的《長江流域省際水事糾紛預(yù)防和處理實(shí)施辦法》等；在長江的子流域?qū)用嬗小短饔蚬芾項l例》等，長江流域所在各省（市）還制定了大量的地方水事立法。不同的層級、不同內(nèi)容和不同指向的水事立法共同指向長江時，仍然未能管好長江，根本原因在于，長江的開發(fā)、利用和保護(hù)處于割裂狀態(tài)，這些立法對長江流域的管理均是碎片化的，導(dǎo)致長江保護(hù)所需要的上下游、左右岸，以及水資源、水環(huán)境和水生態(tài)的整體性難以得到保障，甚至還存在諸多的立法沖突、立法重疊和立法空白，難以形成流域治理的合力。中央環(huán)保督察所反映的長江流域水生態(tài)系統(tǒng)碎片化導(dǎo)致的水污染問題，如江漢平原水網(wǎng)密布，但上下游各自為政、建設(shè)各類涵閘、水壩上萬座，水系長期被人為割斷，水資源、水污染糾紛不斷，則是現(xiàn)行碎片式立法的典型“后遺癥”之一。

長江流域是世界水資源開發(fā)、調(diào)度頻率和強(qiáng)度最高的流域之一，居民對生態(tài)資源的生存依賴度極高。因此，在長江流域?qū)崿F(xiàn)“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”面臨巨大的挑戰(zhàn)。一方面，長江是我國重要的生態(tài)寶庫，生態(tài)安全不僅是長江流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最根本的基石，也是中華民族生存發(fā)展的重要支撐；另一方面，隨著國家“一帶一路”戰(zhàn)略和長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的實(shí)施，長江流域的功能日趨復(fù)雜，“黃金水道”與生態(tài)保護(hù)之間的競爭加劇，利益沖突不斷升級。長江航運(yùn)貨運(yùn)量居全球內(nèi)河第一，依托“黃金水道”，推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展是黨中央作出的重大決策，是關(guān)系國家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略。長江經(jīng)濟(jì)帶覆蓋長江流域11個省市，是長江流域最發(fā)達(dá)的地區(qū)，也是全國高密度的經(jīng)濟(jì)走廊之一。早在1995年，其人口密度、經(jīng)濟(jì)密度和人均GDP就分別為沿江九省市的1.6倍、2.3倍、1.4倍，是全國平均水平的4.5倍、6.2倍和1.4倍，是我國綜合實(shí)力最強(qiáng)，戰(zhàn)略支撐作用最大的區(qū)域之一。因碎片化而缺少合力的現(xiàn)行水事立法，難以支撐流域“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”的急迫需求。據(jù)包存寬等統(tǒng)計，在十一五、十二五期間，長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)文明建設(shè)績效整體下降。2018年6月，審計署對長江經(jīng)濟(jì)帶11個省市“2016年至2017年生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策措施落實(shí)和資金管理使用情況”的審計結(jié)果也表明，在中央“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的要求下，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作取得了一些成效，但也存在以小水電過度開發(fā)為特征的開發(fā)管控不夠到位，生態(tài)修復(fù)未達(dá)預(yù)期，污染治理還存在薄弱環(huán)節(jié)，以及生態(tài)治理資金大量結(jié)余等問題。

“長江保護(hù)法”應(yīng)定位于流域綜合法

在“全國性水事法律—流域性水事法律—地方性水事法律”三個層面的水事法律體系中，流域立法屬于中觀層面的立法。制定“長江保護(hù)法”，需要在復(fù)雜的水事法律體系中找準(zhǔn)流域立法的定位。

習(xí)近平2018年4月考察長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展時指出，“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”不是不要大的發(fā)展，而是要立下生態(tài)優(yōu)先的規(guī)矩，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展?？梢?，“共抓大保護(hù)”中的保護(hù)，不是與“發(fā)展”相割裂的“保護(hù)”，而是“保護(hù)”前提下的“發(fā)展”，以“保護(hù)”來引領(lǐng)長江流域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與社會和諧發(fā)展。同樣，如果僅僅從字面上理解“長江保護(hù)法”，因循舊有的對長江流域的開發(fā)、利用和保護(hù)活動分別立法的碎片式立法模式，制定一部以污染防治為主的狹義的長江流域立法，既背離流域立法的本質(zhì)，又不能解決當(dāng)前長江流域所面臨的緊迫的保護(hù)問題?！伴L江保護(hù)法”的定位應(yīng)當(dāng)是實(shí)行流域治理的綜合法，統(tǒng)籌長江流域保護(hù)和開發(fā)、利用的綜合決策，以法律的方式為長江經(jīng)濟(jì)帶實(shí)現(xiàn)“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”的戰(zhàn)略目標(biāo)提供系統(tǒng)的頂層設(shè)計和制度創(chuàng)新。

長江流域涉及19個省、自治區(qū)、直轄市和12個行業(yè)部門，長江流域以水為紐帶，連接上下游、左右岸、干支流，形成經(jīng)濟(jì)社會大系統(tǒng)，涉及水、路、港、岸、產(chǎn)、城和生物、濕地、環(huán)境等多個方面，是一個整體；長江流域是復(fù)雜的巨型流域，上、中、下游情況各異，地方和部門利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，流域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的多種功能，以及依附其上的多元利益關(guān)系沖突極為普遍，需要協(xié)調(diào)。制定“長江保護(hù)法”，探索長江流域以生態(tài)文明建設(shè)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展的新途徑，實(shí)現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展，必須堅持流域立法的整體性和協(xié)調(diào)性，跨區(qū)域、跨部門統(tǒng)籌考慮，以專門的法律來統(tǒng)一協(xié)調(diào)長江流域的保護(hù)、開發(fā)和利用問題，特別是要將水資源、水環(huán)境、水生態(tài)統(tǒng)一治理。

中國尚沒有一部法律層面的專門性流域立法，制定“長江保護(hù)法”是一項開創(chuàng)性的研究。一部法需要有所為有所不為，“長江保護(hù)法”定位為流域綜合法，其主要內(nèi)容應(yīng)聚焦于以下方面：

第一，長江保護(hù)中的流域性問題。長江流域是巨型流域，支流眾多，江湖關(guān)系復(fù)雜?！伴L江保護(hù)法”應(yīng)著力解決涉及全流域的重大問題，如長江流域水安全問題、省界斷面水污染問題等。長江流域的區(qū)域性涉水問題，原則上應(yīng)由區(qū)域立法規(guī)定。

第二，長江保護(hù)中的法律沖突、重疊與空白問題?！伴L江保護(hù)法”不是打碎既有的水事法律體系，另起爐灶，而是尋找現(xiàn)行立法中的沖突、重疊與空白之處，予以統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，如流域水資源綜合利用的法定順序。國家和地方層面的水事立法已解決的問題，不必在“長江保護(hù)法”中重復(fù)規(guī)定。

第三，長江保護(hù)中的制度實(shí)效性問題。長江保護(hù)中的諸多亂象，并非因?yàn)槿鄙傧嚓P(guān)法律制度，而是現(xiàn)行水事立法過于原則，操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致制度的實(shí)施效果不佳。“長江保護(hù)法”應(yīng)把制度的“管用”“好用”作為立法的基本追求，在系統(tǒng)梳理和調(diào)研現(xiàn)行制度立法實(shí)效的基礎(chǔ)上，為提升這些“僵尸”制度的法律實(shí)效提供操作方案。