編者按：聯(lián)合國教科文組織前總干事伊琳娜·博科娃在《2017-2018年全球教育監(jiān)測報(bào)告》的序言中指出：“教育是一項(xiàng)共同責(zé)任，只有通過共同努力，才能取得持續(xù)進(jìn)步。這對(duì)于實(shí)現(xiàn)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中關(guān)于教育的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)4）的宏愿至關(guān)重要?！薄?017-2018年全球教育監(jiān)測報(bào)告》分析了針對(duì)教育領(lǐng)域各主要行動(dòng)者的問責(zé)機(jī)制，及其在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)4中的實(shí)效，強(qiáng)調(diào)了有助于行動(dòng)者履行各自責(zé)任的必要支持環(huán)境。聯(lián)合國教科文組織希望通過對(duì)教育問責(zé)發(fā)展的關(guān)注和后續(xù)行動(dòng)，支持公平、高質(zhì)量全民教育的實(shí)現(xiàn)。本刊編輯部就《2017-2018年全球教育監(jiān)測報(bào)告》中的教育問責(zé)部分進(jìn)行摘編，以饗讀者。

《2017-2018年全球教育監(jiān)測報(bào)告》評(píng)估問責(zé)在全球教育系統(tǒng)中對(duì)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)4（SDG4）的愿景即“提供包容和公平的優(yōu)質(zhì)教育，讓全民終身享有學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)”的作用。

在本報(bào)告中，問責(zé)被定義為一種機(jī)制。出于法律、政治、社會(huì)或道德上的原因，政府和其他教育行動(dòng)者都有義務(wù)報(bào)告其責(zé)任履行情況。

由于豐碩的教育成果取決于通常共同承擔(dān)責(zé)任的多方行動(dòng)者，問責(zé)不能輕易地針對(duì)單個(gè)行動(dòng)者。正如本報(bào)告所示，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)4和確保包容和公平的優(yōu)質(zhì)教育往往是一項(xiàng)集體事業(yè)，需要所有行動(dòng)者共同努力履行責(zé)任。

問責(zé)機(jī)制在某些情況下、針對(duì)教育的某些方面可能是有效的，而在其他情況下、針對(duì)教育的其他方面卻是有害的。問責(zé)對(duì)于改善教育系統(tǒng)非常重要，但對(duì)有些假設(shè)需要加以質(zhì)疑。鼓勵(lì)為問責(zé)而問責(zé)是誤導(dǎo)。應(yīng)將問責(zé)理解為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的一種手段，即實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)4的具體目標(biāo)的一項(xiàng)工具，而非教育系統(tǒng)的目標(biāo)本身。

一、問責(zé)政府

各國政府最終對(duì)全球教育目標(biāo)的進(jìn)展負(fù)責(zé)。目前，82%的國家憲法載有關(guān)于受教育權(quán)利的條款。

有明確責(zé)任界線的可信教育規(guī)劃是重要的工具。政府的教育規(guī)劃文件，因確定了官方承諾并明確責(zé)任劃分故成為問責(zé)的依據(jù)。政府通常為教育部門制定多年戰(zhàn)略規(guī)劃，但年度業(yè)務(wù)計(jì)劃通常對(duì)規(guī)劃和協(xié)調(diào)至關(guān)重要。

賦予所有利益攸關(guān)方更多正式權(quán)力的體制機(jī)制可以加強(qiáng)問責(zé)。建議成立政府和非政府利益攸關(guān)方聯(lián)合指導(dǎo)委員會(huì)，賦予其評(píng)估和核準(zhǔn)部門計(jì)劃的正式權(quán)力。然而，如果存在能力問題，利益攸關(guān)方并不一定能代表所有成員。

明確劃定的責(zé)任很重要，特別是在權(quán)力下放的制度中。在這種制度下，責(zé)任往往沒有明確的定義，互相重疊，模糊了問責(zé)界線。在編制預(yù)算時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督可以確保資源分配到優(yōu)先領(lǐng)域。增強(qiáng)利益攸關(guān)方參與預(yù)算編制和審查計(jì)劃支出的權(quán)能，可以改善資源分配的公平性。預(yù)算審查是立法機(jī)關(guān)的首要職能，需要時(shí)間和專家意見。正如在印度尼西亞和肯尼亞所做的那樣，民間社會(huì)組織可以幫助立法機(jī)關(guān)評(píng)估擬議的預(yù)算，并為審議工作提供信息。規(guī)劃式預(yù)算而不是項(xiàng)目單列式預(yù)算，有助于立法者更有效地評(píng)價(jià)支出。橫向問責(zé)可見成效。立法委員會(huì)、監(jiān)察員辦公室和法院是橫向問責(zé)工具的例子。內(nèi)部及外部審計(jì)是有效的預(yù)算執(zhí)行問責(zé)工具，有助于減少浪費(fèi)、分配不當(dāng)和腐敗。但它們需要有足夠的能力。

立法委員會(huì)履行重要的監(jiān)測職能。缺乏獨(dú)立性、能力或權(quán)威，可能限制其推動(dòng)變革的能力，但具有教育專業(yè)知識(shí)的立法委員的審議可以改善分歧較少問題的政策提案。新西蘭、挪威、秘魯、美國和贊比亞的立法機(jī)關(guān)設(shè)有常設(shè)教育委員會(huì)，它們負(fù)責(zé)詳查政府的行動(dòng)，審查法律并提出改革建議。在大不列顛及北愛爾蘭聯(lián)合王國，86個(gè)案例中，委員會(huì)提出的建議與政府的政策措施相同或相似的達(dá)20個(gè)，特別是在制定改革視察制度的立法方面。

建設(shè)機(jī)構(gòu)誠信文化是反腐的關(guān)鍵。腐敗可能發(fā)生在辦學(xué)的所有方面，從財(cái)務(wù)和服務(wù)采購到機(jī)構(gòu)認(rèn)證、教師管理、考試、獎(jiǎng)學(xué)金、研究和教科書。無論是涉及成為重大新聞的挪用公款行為還是根深蒂固的低級(jí)貪腐，其影響都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止是財(cái)物損失，它關(guān)涉到獲得教育的機(jī)會(huì)和服務(wù)質(zhì)量。腐敗使政府的資源分配決策發(fā)生偏差，生產(chǎn)率降低，公共收入減少。世界銀行研究了資金從中央向地方政府再向?qū)W校轉(zhuǎn)移過程中的流失，為該領(lǐng)域的許多工作提供了啟發(fā)，但追蹤服務(wù)點(diǎn)的資金接收情況仍然是個(gè)挑戰(zhàn)，特別是在沒有明確的分配規(guī)則時(shí)。子虛烏有的“影子”教師和“影子”學(xué)校是一個(gè)復(fù)雜而富有爭議的話題。僅在2016年上半年，尼日利亞就有8000起指控，其中既涉及吃空餉的“影子”教師，也涉及一些教師獲取超出本人正式工資的收入。一些根深蒂固的腐敗往往無人發(fā)現(xiàn)。在孟加拉國公共支出跟蹤調(diào)查中，大約40%的區(qū)和街區(qū)負(fù)責(zé)小學(xué)教育的官員承認(rèn)“快速付款”給會(huì)計(jì)主管以報(bào)銷支出費(fèi)用。這些付款可能并不涉及公共資金的實(shí)際或直接流失，但它們縱容官員以其他方式補(bǔ)償費(fèi)用。揭露違規(guī)行為是不夠的，法律規(guī)范和結(jié)構(gòu)也需要配套完善的監(jiān)督機(jī)制，包括強(qiáng)大和獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)、開放的信息系統(tǒng)以及便于媒體監(jiān)督和非政府組織參與的環(huán)境。腐敗案發(fā)之后，警察和法院在跟進(jìn)工作中發(fā)揮關(guān)鍵作用。

教育的監(jiān)測和評(píng)估應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)化。監(jiān)測和評(píng)估可以促進(jìn)政府問責(zé)。要想發(fā)揮作用，監(jiān)測必須報(bào)告預(yù)期成果，數(shù)據(jù)必須準(zhǔn)確并定期收集。然而，監(jiān)測和評(píng)估系統(tǒng)往往各自為政。各機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)收集方法和頻率各不相同，數(shù)據(jù)可能并非集中編制，也可能無法比較或獲取。在209個(gè)國家中，有108個(gè)國家自2010年起至少發(fā)布過一次國家教育監(jiān)測報(bào)告，但全世界只有大約1/6的國家定期發(fā)布報(bào)告。報(bào)告的側(cè)重點(diǎn)各不相同。大約60%的報(bào)告主要側(cè)重于介紹所采取的行動(dòng)，25%側(cè)重于評(píng)估當(dāng)前情況，反映與各種國內(nèi)背景相關(guān)的問責(zé)關(guān)切。報(bào)告也可能側(cè)重于說明支出情況。有些監(jiān)測信息可能需要委托外部機(jī)構(gòu)收集或由工作受到推崇并公認(rèn)不受政府控制的機(jī)構(gòu)編制。在過去十年里，哥倫比亞、厄瓜多爾、墨西哥等拉丁美洲國家成立了自主評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，并通過實(shí)踐或新的法律規(guī)定強(qiáng)化了它們的責(zé)任?？沙掷m(xù)供資是它們能夠有效發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素。

二、問責(zé)學(xué)校

學(xué)校和其他教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)正式向政府負(fù)責(zé)，非正式地向家長和學(xué)生負(fù)責(zé)。許多國家將決策權(quán)下放給地區(qū)和地方學(xué)校當(dāng)局，鼓勵(lì)自下而上問責(zé)和自上而下問責(zé)。強(qiáng)調(diào)問責(zé)給學(xué)校帶來了若干挑戰(zhàn)。endprint

政府管理?xiàng)l例有助于監(jiān)測學(xué)校質(zhì)量。世界各國政府的教育管理?xiàng)l例各不相同。例如，雖然為《全球教育監(jiān)測報(bào)告》編寫而審查過的71個(gè)系統(tǒng)幾乎全都有教師資格管理?xiàng)l例，但只有不到40%規(guī)定了最高生師比。管理?xiàng)l例可以使教育機(jī)構(gòu)負(fù)起責(zé)任，但實(shí)際上可能并不奏效。在較貧困國家里，許多學(xué)校由于自身無法控制的原因，達(dá)不到現(xiàn)行條例要求。例如，在塔吉克斯坦，資金不足意味著盡管制定有相關(guān)條例，但許多學(xué)校冬天仍供暖不足。傳統(tǒng)上，學(xué)校督導(dǎo)監(jiān)測遵規(guī)守法情況，其有效性取決于督導(dǎo)員的技能。一些研究表明，從督導(dǎo)中感受到強(qiáng)大問責(zé)壓力的校長會(huì)采取行動(dòng)改善業(yè)績。

較貧困國家的許多私立學(xué)校不受監(jiān)管。2005年至2015年間，私立學(xué)校入學(xué)率超過20%的國家數(shù)量有所增加。在撒哈拉以南非洲和南亞的一些國家，許多私立學(xué)校不受監(jiān)管，特別是針對(duì)貧困人口的低收費(fèi)學(xué)校，他們?cè)鲩L迅速，政府方面卻管理滯后。規(guī)范私立學(xué)校以求更加公平，需要采取一致行動(dòng)。

側(cè)重于教育質(zhì)量的督導(dǎo)受到歡迎，但難以實(shí)施。督導(dǎo)工作的重點(diǎn)正越來越多地從遵守監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向評(píng)價(jià)學(xué)校的教學(xué)和學(xué)習(xí)質(zhì)量，在較富裕國家尤為如此。然而，這種支助職能很難順利執(zhí)行。較貧困國家的督導(dǎo)系統(tǒng)面臨資源和能力的限制。在南非，上級(jí)人員抵制督導(dǎo)工作改革，部分原因是可能讓人想起歷史上的種族隔離督導(dǎo)。

幼兒教育的質(zhì)量保證側(cè)重于容易觀察到的方面。盡管幼兒教育對(duì)兒童全面發(fā)展非常重要，但世界銀行2010年至2015年期間的“改善教育成果的系統(tǒng)方法”表明，在34個(gè)中等和低收入國家中，只有14個(gè)國家建立了幼兒教育標(biāo)準(zhǔn)和合規(guī)監(jiān)測系統(tǒng)。

高等教育質(zhì)量保證機(jī)制反映了各種不同的目標(biāo)。雖然許多低收入國家尚未建立國家系統(tǒng)，但各國的法律框架都規(guī)定單個(gè)或多個(gè)國家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)高等教育質(zhì)量保證?！独锼贡竟s》等地區(qū)安排促進(jìn)了國家質(zhì)量保證體系的建立，各國還將地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)納入國家法律。質(zhì)量保證評(píng)估涉及標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、機(jī)構(gòu)自評(píng)、外部專家及同行評(píng)審、評(píng)價(jià)報(bào)告和上訴程序。無論是規(guī)范性還是建議性標(biāo)準(zhǔn)，均涵蓋高等教育的投入、活動(dòng)和產(chǎn)出。

涵蓋跨國高等教育的監(jiān)管框架主要側(cè)重于為機(jī)構(gòu)提供支持。國際學(xué)生往往不了解自己的權(quán)利，并且信息可能也難以獲取。各國應(yīng)優(yōu)先考慮確定聲名狼藉的辦學(xué)機(jī)構(gòu)，提醒求學(xué)者加強(qiáng)了解，并鼓勵(lì)學(xué)生機(jī)構(gòu)宣傳優(yōu)質(zhì)辦學(xué)機(jī)構(gòu)。

許多獎(jiǎng)學(xué)金計(jì)劃定期向捐助者報(bào)告資源的支出情況，但如果也及時(shí)向?qū)W生、家庭和大學(xué)提供相關(guān)信息，它們的報(bào)告會(huì)更加有用。評(píng)估計(jì)劃影響并收集大學(xué)和校友反饋信息的縱向研究很有用。

技能提供者和認(rèn)證者對(duì)學(xué)員和雇主負(fù)責(zé)。技能發(fā)展資格制度需要協(xié)調(diào)一致的治理，以及勾勒出明確目標(biāo)的共同框架。將勞動(dòng)力市場的需求和提供者的供應(yīng)聯(lián)系起來的一種方法，是讓雇主和社會(huì)伙伴參與制定框架，盡管這并非總是很容易做到。例如，在波蘭和突尼斯，非政府培訓(xùn)提供者的數(shù)量不斷增加，它們的認(rèn)證和運(yùn)作應(yīng)遵守監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和程序。與高等教育一樣，認(rèn)證是一個(gè)質(zhì)量保證程序，通常是外部的政府或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)據(jù)此確認(rèn)提供者已達(dá)到設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。

監(jiān)測可以改善成人掃盲計(jì)劃中的問責(zé)。成人識(shí)字和算術(shù)掃盲計(jì)劃中的問責(zé)，因各種計(jì)劃、提供者、資金流和目標(biāo)設(shè)定而變得復(fù)雜。即便如此，各國正在越來越多地設(shè)定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和成果預(yù)期。監(jiān)測系統(tǒng)變得越來越普遍：聯(lián)合國教科文組織“有效的識(shí)字和計(jì)算能力做法數(shù)據(jù)庫”中的所有200多個(gè)成人識(shí)字和算術(shù)掃盲計(jì)劃都開展了一些監(jiān)測和評(píng)估工作，通常是作為計(jì)劃管理和執(zhí)行工作的一部分。

使用學(xué)生層面的學(xué)習(xí)數(shù)據(jù)問責(zé)學(xué)校成本昂貴。原則上，這種信息應(yīng)使國家、地方和學(xué)校層面的教育負(fù)責(zé)人作出循證決策?？偨Y(jié)性評(píng)估結(jié)果用于個(gè)人層面，可作出有關(guān)學(xué)生入學(xué)和升級(jí)的決定；用于機(jī)構(gòu)層面，可找出學(xué)校彼此相對(duì)的位置，確定需要改進(jìn)的領(lǐng)域。在系統(tǒng)層面，總結(jié)性評(píng)估結(jié)果有助于監(jiān)測是否符合標(biāo)準(zhǔn)。

各國在如何使用個(gè)人學(xué)習(xí)數(shù)據(jù)方面各不相同。日本等一些國家的系統(tǒng)側(cè)重于國家統(tǒng)一考試，可確定某一年的升級(jí)情況，但不能跨時(shí)比較學(xué)習(xí)情況。其他一些系統(tǒng)對(duì)預(yù)期學(xué)習(xí)的標(biāo)準(zhǔn)作了定義，并組織評(píng)估，以根據(jù)它們編寫報(bào)告。英格蘭復(fù)雜而全面的學(xué)習(xí)成果評(píng)估系統(tǒng)依據(jù)的是國家標(biāo)準(zhǔn)、精心設(shè)計(jì)的學(xué)生評(píng)估機(jī)制和外部評(píng)估系統(tǒng)。所收集的數(shù)據(jù)用來幫助督導(dǎo)人員在訪問學(xué)校之前做好準(zhǔn)備，向家長通報(bào)情況，幫助學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人制定目標(biāo)，確定需要額外支持的學(xué)生，并支持地方和國家當(dāng)局以問責(zé)為目的監(jiān)測績效。

管理所有這些信息對(duì)教育系統(tǒng)來說可能具有挑戰(zhàn)性。即使是高收入國家也需要努力根據(jù)學(xué)校和學(xué)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)信息以及學(xué)校和學(xué)生是否隨著時(shí)間的推移而改善作出調(diào)整，避免過于簡單化的解釋。各國越來越多地引入這種增值測量標(biāo)準(zhǔn)，但它們可能不夠精確，需要對(duì)從中得出的結(jié)論進(jìn)行調(diào)整。

沒有明確證據(jù)表明，基于考試成績的問責(zé)制可提供優(yōu)質(zhì)教育。在所審查的101個(gè)教育系統(tǒng)中，有51個(gè)教育系統(tǒng)公開學(xué)生的考試分?jǐn)?shù)，其中17個(gè)根據(jù)它們來懲罰和獎(jiǎng)勵(lì)學(xué)校和教育工作者。沒有明確的證據(jù)表明，根據(jù)考試分?jǐn)?shù)懲罰學(xué)校能夠提高學(xué)生學(xué)習(xí)成績：統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)通常顯示沒有任何積極的改善或改善微乎其微。美國的《不讓任何一個(gè)孩子掉隊(duì)法》讓表現(xiàn)不佳的學(xué)校關(guān)門。這對(duì)學(xué)生的表現(xiàn)幾乎沒有積極影響，卻擴(kuò)大了不同族裔學(xué)生的成績差距，促使學(xué)生，特別是表現(xiàn)不佳學(xué)校的學(xué)生縮小學(xué)習(xí)課程的范圍，因?yàn)閷W(xué)校會(huì)優(yōu)先考慮考試科目。

教育領(lǐng)域的市場競爭會(huì)加深社會(huì)分化。一個(gè)潛在的問責(zé)機(jī)制是競爭：如果父母可以選擇孩子的學(xué)校，學(xué)校就會(huì)有壓力，要表現(xiàn)地更好，以吸引學(xué)生。公開學(xué)校信息，使之明白易懂，是父母選擇以及市場運(yùn)行的先決條件。在許多中等和高收入國家的教育體系中，學(xué)?？荚嚦煽兪枪_發(fā)布的。然而，在較貧困國家，信息對(duì)于目標(biāo)用戶來說不容易獲得或理解。例如，在互聯(lián)網(wǎng)接入量較低的坦桑尼亞聯(lián)合共和國，在線報(bào)告卡查詢量很少。一些中等和高收入國家一直積極為學(xué)校創(chuàng)造市場。在過去25年里，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）超過2/3的成員國的擇校政策有所增加。然而，有證據(jù)表明，擇校政策有利于處境更好的人口。endprint

社區(qū)可以幫助制訂和監(jiān)測學(xué)校政策和做法。社區(qū)進(jìn)行的社會(huì)問責(zé)可以提高學(xué)校的反應(yīng)能力和效率。社區(qū)監(jiān)測通常側(cè)重于基礎(chǔ)設(shè)施、工作人員出勤情況和預(yù)算編制，但一次性干預(yù)的影響可能難以為繼。在埃塞俄比亞，社區(qū)與政府合作收集學(xué)校數(shù)據(jù)和增加社區(qū)對(duì)話的做法帶來積極的效果。然而，缺乏資源會(huì)威脅到這類項(xiàng)目的可持續(xù)性。社區(qū)利益攸關(guān)方參與基于學(xué)校的管理，這確保決策權(quán)力和責(zé)任轉(zhuǎn)移給地方行動(dòng)者。在包括印度尼西亞和墨西哥在內(nèi)的國家，基于學(xué)校的管理改善了學(xué)生的成績并提高了出勤率。

三、問責(zé)教師

在許多國家，教師面臨越來越大的壓力。他們的任務(wù)復(fù)雜多樣，都需要占用他們有限的時(shí)間，因此對(duì)他們問責(zé)更加困難。

提供高質(zhì)量的教學(xué)是教師的核心責(zé)任。在大多數(shù)國家，教師的絕大部分工作時(shí)間分配給教學(xué)。一些國家的正式教學(xué)的范圍擴(kuò)大到了核心科目以外，包括跨學(xué)科技能，社會(huì)、行為和情感能力。參與教學(xué)國際調(diào)查（TALIS）的教師平均每周花費(fèi)大約兩個(gè)小時(shí)參加課外活動(dòng)，具體時(shí)間從瑞典的一小時(shí)到日本的八小時(shí)不等。教師還承擔(dān)一些往往未獲承認(rèn)或沒有回報(bào)的責(zé)任，工作積極性會(huì)因此下降。

評(píng)價(jià)教師的教學(xué)質(zhì)量可能很難，且有多種形式。政府和公眾對(duì)教師職業(yè)的信任以及教師對(duì)評(píng)價(jià)程序的信任，極大地影響到問責(zé)方法的有效性。在芬蘭，教師創(chuàng)建和管理自己的問責(zé)政策，表明利益攸關(guān)方之間相互信任。相比之下，日本教師獲得的信任度因在國際評(píng)估中表現(xiàn)不佳而下降，而隨著外部問責(zé)機(jī)制的增加，在平均每周已經(jīng)54小時(shí)工作量之外又增加了報(bào)告責(zé)任。

合同制教學(xué)起初是為克服師資緊缺而采取的一項(xiàng)臨時(shí)替代措施，但在信任度低下的環(huán)境中，越來越多地把短期教師合同用作一種問責(zé)機(jī)制，續(xù)簽合同是為了激勵(lì)改善業(yè)績。與不設(shè)終身職位同時(shí)并存的往往是工作人員的工作量增加、公共資金減少以及工作人員和組織的權(quán)利削弱。合同制教師還往往沒有教師資格、得不到支持，且工資低。

正式評(píng)價(jià)是對(duì)教師進(jìn)行問責(zé)的最常見機(jī)制。大多數(shù)國家都采用各種方法對(duì)教師進(jìn)行評(píng)價(jià)。在2013年參與教學(xué)國際調(diào)查的最富裕國家中，96%的教師評(píng)估使用了課堂觀察法。觀察通常由校長或管理團(tuán)隊(duì)成員來進(jìn)行，結(jié)果各異。

在2013年的教學(xué)國際調(diào)查中，83%的教師報(bào)告稱，學(xué)生調(diào)查是評(píng)價(jià)的一部分。這種評(píng)價(jià)假定學(xué)生能夠識(shí)別良好教學(xué)并如實(shí)報(bào)告教學(xué)情況?？煽啃院艽蟪潭壬先Q于評(píng)價(jià)的目的和設(shè)計(jì)，并可能會(huì)受學(xué)生偏好的影響。

97%的教師報(bào)告稱，學(xué)生的考試分?jǐn)?shù)是2013年教學(xué)國際調(diào)查中教師評(píng)價(jià)的最普遍的組成部分。然而，考試分?jǐn)?shù)受到許多因素的影響，包括所學(xué)課程、學(xué)生能力、家長參與以及學(xué)校文化和資源。僅憑分?jǐn)?shù)這一指標(biāo)不足以可靠地反映教師的教學(xué)效果。更準(zhǔn)確的評(píng)估利用多種來源，而這在資源不足的系統(tǒng)中可能難以做到。

教師評(píng)價(jià)越來越重要。那些認(rèn)為這種問責(zé)方法可以為突出的教育問題提供有效對(duì)策的人，通常假設(shè)：所有教育行為者都商定了能夠準(zhǔn)確衡量的預(yù)期成果；責(zé)任得到明確確定和傳達(dá)，負(fù)責(zé)任的行動(dòng)者自己有能力影響預(yù)期成果；所選擇的激勵(lì)措施將刺激采取產(chǎn)生預(yù)期成果的行動(dòng)。

但績效薪酬對(duì)學(xué)習(xí)成果的影響有好有壞，并且可能會(huì)損害公平性。它還往往推動(dòng)競爭環(huán)境出現(xiàn)，無意之中打擊教師的積極性。一些研究表明，它對(duì)女教師造成的負(fù)面影響比對(duì)男教師造成的負(fù)面影響大。

側(cè)重于問責(zé)的教育制度未使教師做好充分準(zhǔn)備。目前有這樣一個(gè)明確的趨勢(shì)，即把教學(xué)和管理責(zé)任轉(zhuǎn)移給學(xué)校。在引入更強(qiáng)有力的問責(zé)制度的同時(shí)，這種趨勢(shì)也增加了工作量，要求教師和學(xué)校負(fù)責(zé)人具有額外的技能，這可能導(dǎo)致不滿：在大不列顛及北愛爾蘭聯(lián)合王國，56%的教師報(bào)告稱，數(shù)據(jù)收集和管理產(chǎn)生了不必要的工作量。

教師需要具備評(píng)價(jià)學(xué)生表現(xiàn)、分析數(shù)據(jù)和利用數(shù)據(jù)指導(dǎo)教學(xué)的技能。但是很多教師感覺缺乏使用數(shù)據(jù)的充分準(zhǔn)備。美國的一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，2/3的教師缺乏使用數(shù)據(jù)改善教學(xué)的技巧，并且常認(rèn)為數(shù)據(jù)過多。

最大限度減少數(shù)據(jù)收集的重復(fù)，可以減輕教師和校長的負(fù)擔(dān)。但是，將數(shù)據(jù)用于教育管理這一日益增強(qiáng)的趨勢(shì)還帶來了一些更普遍的問題。首先，學(xué)習(xí)改進(jìn)情況可以程序化的想法忽略了教育的社會(huì)和文化方面。其次，強(qiáng)調(diào)可以監(jiān)測的學(xué)習(xí)成果實(shí)際上主要是為問責(zé)制度服務(wù)，而問責(zé)制度則基于范圍非常狹窄的一套學(xué)習(xí)成果。因此，盡管有用，但必須防止只看到數(shù)據(jù)的表面價(jià)值。應(yīng)當(dāng)更多地強(qiáng)調(diào)用數(shù)據(jù)診斷問題。

職業(yè)問責(zé)可以塑造教學(xué)文化。職業(yè)問責(zé)制是在教師的參與下設(shè)計(jì)出來的，并依靠他們的專門知識(shí)和職業(yè)精神。納入職業(yè)問責(zé)的制度一般源自于公眾對(duì)教師職業(yè)的信任，相信它能夠提供高質(zhì)量的教育。同行學(xué)習(xí)可以改善教學(xué)。常見于中等和高收入國家的職業(yè)學(xué)習(xí)社區(qū)，提供合作學(xué)習(xí)的結(jié)構(gòu)，涉及與同行分享課程。澳大利亞、中國香港、日本、新加坡、瑞典等國家和地區(qū)采用的“課程研究”模式用合作規(guī)劃、觀察、分析和細(xì)化來改進(jìn)授課和學(xué)生學(xué)習(xí)。大多數(shù)國家都有教師制訂的道德守則，以通過公式化的職業(yè)規(guī)范提供自律準(zhǔn)則。對(duì)24個(gè)國家的道德守則進(jìn)行的審查發(fā)現(xiàn)，許多教師對(duì)其并不了解。缺乏明確的執(zhí)行機(jī)制也會(huì)妨礙取得成效。

四、問責(zé)家長和學(xué)生

問責(zé)政策通常要求政府、學(xué)校和教師對(duì)獲得優(yōu)質(zhì)公共教育的權(quán)利負(fù)責(zé)。但是，由于教育是一項(xiàng)共同的社會(huì)工作，家長和學(xué)生也應(yīng)發(fā)揮重要的作用。父母不僅有責(zé)任提供一個(gè)激勵(lì)學(xué)生奮進(jìn)的家庭環(huán)境，而且有責(zé)任支持其子女上學(xué)。

相關(guān)法規(guī)提出了對(duì)家長和學(xué)生的處罰。逃學(xué)——未經(jīng)批準(zhǔn)不上學(xué)——是全世界普遍存在的問題。平均而言，在參加“全球校園學(xué)生健康調(diào)查”的33個(gè)國家中，1/3的13～17歲的青少年報(bào)告稱在過去30天內(nèi)曾經(jīng)逃學(xué)。逃學(xué)給學(xué)生帶來短期和長期負(fù)面后果，也與留級(jí)和輟學(xué)以及卷入司法系統(tǒng)有關(guān)聯(lián)。許多國家有逃學(xué)法，要求父母對(duì)子女的上學(xué)問題負(fù)責(zé)。罰款是最普遍的處罰，但有少數(shù)一些國家使用刑事指控。嚴(yán)重的處罰極大地影響到低收入家庭和作為單親家庭家長的婦女。因此，逃學(xué)法雖然提供了法律框架，但還需要有預(yù)防支助結(jié)構(gòu)作為配套。如來自澳大利亞、法國和愛爾蘭的例子所示，改進(jìn)父母問責(zé)，可從了解和改善學(xué)校與家長之間的關(guān)系開始。endprint

針對(duì)貧困家庭實(shí)施有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移政策。有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移（CCT）為貧困家庭提供補(bǔ)貼，條件是父母確保其子女上學(xué)。這一做法最先出現(xiàn)在拉丁美洲國家，包括巴西、哥倫比亞和墨西哥，后來擴(kuò)大到中等和低收入的亞洲和撒哈拉以南非洲國家。在歐洲和北美洲，有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移一般適用消極激勵(lì)措施，類似于罰款作用。例如，羅馬尼亞在貧困家庭子女?dāng)?shù)次無故曠課后中斷了其補(bǔ)貼。在孟加拉國、柬埔寨、尼加拉瓜和其他一些地方，有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移提升了上學(xué)率，特別是女童的上學(xué)率。對(duì)34個(gè)高收入國家的有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移計(jì)劃的審查發(fā)現(xiàn)了類似的結(jié)果。它們是否有效，取決于它們的目標(biāo)定位、上學(xué)的容易程度和轉(zhuǎn)移規(guī)模——必須足夠支付上學(xué)的機(jī)會(huì)成本。

家長和學(xué)生在促進(jìn)安全學(xué)習(xí)環(huán)境中發(fā)揮重要作用。為了學(xué)習(xí)，兒童和青少年需要在學(xué)習(xí)環(huán)境中感到安全并獲得支持。作為創(chuàng)造這種環(huán)境的積極合作伙伴，學(xué)生有責(zé)任確保自己的行為不剝奪他人獲得這種安全和支持的權(quán)利。學(xué)校越來越多地使用行為守則來教導(dǎo)學(xué)生認(rèn)識(shí)可接受的行為。事實(shí)證明，這類守則可以有效減少學(xué)校暴力。這種方式大多出現(xiàn)在歐洲和北美，但也適用于一些亞洲國家，如新加坡。除了明確一致的學(xué)生規(guī)則和紀(jì)律標(biāo)準(zhǔn)外，針對(duì)家長的會(huì)議和培訓(xùn)也是降低學(xué)校暴力發(fā)生率的一個(gè)重要組成部分。

五、問責(zé)國際組織

國際、跨國和超國家組織，動(dòng)員和支持各國達(dá)到國際標(biāo)準(zhǔn)。但對(duì)他們進(jìn)行問責(zé)是一件困難的事情，部分原因是他們向多個(gè)利益攸關(guān)方負(fù)責(zé)。

國際組織幫助制定共同目標(biāo)。國際組織應(yīng)幫助會(huì)員國和其他利益攸關(guān)方制定共同教育目標(biāo)并建立執(zhí)行機(jī)制。他們應(yīng)負(fù)責(zé)確保不同的聲音在教育議程和協(xié)議中得到反映。然而，以可持續(xù)發(fā)展議程為例，容納各種不同利益，意味著目標(biāo)過于繁瑣、優(yōu)先排序不明確以及監(jiān)測能力相對(duì)薄弱?！皢栘?zé)”在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)文件中明顯缺失。

在歐洲，教育和培訓(xùn)2020戰(zhàn)略框架將教育作為其整體增長戰(zhàn)略的一部分。歐盟利用其體制結(jié)構(gòu)來委派任務(wù)。歐盟委員會(huì)編制了一份年度報(bào)告，跟蹤各國的進(jìn)展，并與歐洲理事會(huì)一起，每五年提交一份報(bào)告，介紹優(yōu)先事項(xiàng)和通過合作得到最完美解決的共同挑戰(zhàn)。但是，盡管有強(qiáng)大的機(jī)構(gòu)和組織能力，協(xié)調(diào)行動(dòng)的問責(zé)依然屬于分散的行為。

國際組織在制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)必須透明。國際組織制定正規(guī)教育程序的標(biāo)準(zhǔn)，以支持協(xié)調(diào)、共識(shí)和公正。通過廣泛協(xié)商制訂可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)指標(biāo)框架就是一個(gè)例子。另一個(gè)是《博洛尼亞進(jìn)程》，它建立了一個(gè)歐洲高等教育區(qū)，將48個(gè)國家聯(lián)系起來，實(shí)行共同的資格框架、學(xué)分制、質(zhì)量保證標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行工具，以促進(jìn)流動(dòng)。它提供了一個(gè)問責(zé)機(jī)制，又不強(qiáng)制國家執(zhí)行，因此受到稱贊。

國際組織還推動(dòng)傳播正規(guī)程序以外產(chǎn)生的教育標(biāo)準(zhǔn)，如學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)合組織國際學(xué)生評(píng)估計(jì)劃已將教育政策轉(zhuǎn)向成果，但也因影響到其責(zé)任范圍以外的非經(jīng)合組織國家的系統(tǒng)而受到批評(píng)。

應(yīng)該要求捐助方對(duì)其援助承諾負(fù)責(zé)。捐助機(jī)構(gòu)既要對(duì)捐助國公民負(fù)責(zé)，也要對(duì)受援方負(fù)責(zé)，產(chǎn)生了可能無法同時(shí)兼顧的責(zé)任。沒有后續(xù)機(jī)制要求捐助方對(duì)援助承諾負(fù)責(zé)。2015年，經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)的28個(gè)成員國中只有6個(gè)國家履行了將0.7%的國民收入用于援助的承諾。通過諸如經(jīng)合組織同行評(píng)審機(jī)制等正規(guī)程序以及媒體和非政府組織等非正規(guī)渠道，要求各組織對(duì)援助數(shù)量負(fù)責(zé)。重要的不僅是援助數(shù)量，還有援助的成效。促進(jìn)有效發(fā)展全球合作伙伴關(guān)系監(jiān)測發(fā)展伙伴的活動(dòng)。其2016年監(jiān)測報(bào)告顯示，援助報(bào)告的透明度有所改善。然而，援助的可預(yù)測性在2010年至2015年期間有所下降，涉及包容性的相互問責(zé)條件未能得到滿足。

基于成果的援助未必可實(shí)現(xiàn)成效與問責(zé)。2005年的《援助實(shí)效問題巴黎宣言》，是為了增強(qiáng)捐助者和伙伴國對(duì)公民和立法機(jī)關(guān)的責(zé)任。其中一項(xiàng)承諾是增強(qiáng)成果管理制?！鞍闯晒犊睢笔沁@項(xiàng)努力的一部分，即在理想情況下，給予受援方更大的自主權(quán)，不用死守程序。在實(shí)際操作中，事情要更為復(fù)雜。

不同于早期將援助與所采取政策掛鉤的條件形式，基于成果的計(jì)劃以成果和影響為標(biāo)準(zhǔn)。它們有多種形式。世界銀行的“成效規(guī)劃”融資直接將支付與成效掛鉤。教育領(lǐng)域的一個(gè)重要實(shí)例是坦桑尼亞聯(lián)合共和國的“教育如今大見成效”計(jì)劃，它不僅有生師比指標(biāo)，而且有提高閱讀能力指標(biāo)。對(duì)這些計(jì)劃進(jìn)行的評(píng)價(jià)很少。過程評(píng)價(jià)包括“成效規(guī)劃”工具的評(píng)價(jià)，其中發(fā)現(xiàn)，與預(yù)期相反，成效主要是在體制層面而非成果層面實(shí)現(xiàn)。此外，影響評(píng)估遇到了將觀察到的變化歸因于基于成果的計(jì)劃的挑戰(zhàn)，部分原因是大多數(shù)干預(yù)措施針對(duì)的是一系列成果，這使得就付款方式的影響作出評(píng)估的努力復(fù)雜化。最后，提供數(shù)據(jù)和顯示成效需要時(shí)間。捐助者目前正在為改善證據(jù)基礎(chǔ)而進(jìn)行投資。

現(xiàn)有證據(jù)指出了一些問題。疊加外部激勵(lì)可能會(huì)損害提供方的內(nèi)在動(dòng)力。而由于援助水平不確定，受援方也承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，這使援助失去了部分意義。讓提供者通過基于成果的計(jì)劃自主創(chuàng)新有望增強(qiáng)成效，但如果必須確保按成果付款，提供方會(huì)不愿意改變已獲信任的方法。

可衡量且具有成本效益的可核實(shí)指標(biāo)難以制定。指標(biāo)也必須符合長期目標(biāo)。忽視公平的不適當(dāng)指標(biāo)，會(huì)間接鼓勵(lì)把目標(biāo)放在最容易達(dá)到的受援方身上。

此外，按成果付款可能會(huì)損害國家的自主權(quán)，因?yàn)檫@種做法源自于捐助國，不一定符合受援國家的制度。捐助者往往偏好非政府教育提供者，而忽視加強(qiáng)公共部門能力的投資。根據(jù)成果提供援助還可能危及資源流動(dòng)的可預(yù)測性。事實(shí)上，這種方法在最不需要的地方可能最有效：那里的教育系統(tǒng)具有清晰的目的性和協(xié)調(diào)一致的目標(biāo)，并承擔(dān)得起風(fēng)險(xiǎn)。

六、問責(zé)私人營利行動(dòng)者

私人營利行動(dòng)者提供核心教育及輔助服務(wù)，如供餐計(jì)劃和教學(xué)材料?？紤]到它們對(duì)教育的影響力，必須對(duì)它們進(jìn)行有效問責(zé)。

有效的學(xué)校供餐計(jì)劃需要政府監(jiān)督。學(xué)校供餐是世界上最廣泛提供的一種社會(huì)保護(hù)。全球有1/5兒童食用校餐。在一些國家，校餐部分或全部承包給私營公司。必須明確政府和提供者的責(zé)任、足夠透明且資金充足，私人承包才有效。有效的政府監(jiān)測，有助于確保食品供應(yīng)者針對(duì)確有需要的人員。在智利和加納，整個(gè)校餐供應(yīng)鏈都是外包的。然而，雖然智利的營養(yǎng)計(jì)劃得到很好監(jiān)測并針對(duì)貧困學(xué)生，但在加納，食物供應(yīng)沒有適當(dāng)針對(duì)貧困社區(qū)，政治干預(yù)普遍存在，政府用于監(jiān)測的資金不足。

私人輔導(dǎo)會(huì)影響教育公平。私人輔導(dǎo)是一個(gè)全球性現(xiàn)象。在韓國，約81%的小學(xué)生和56%的中學(xué)生在2014年期間接受過輔導(dǎo)。到2022年，私人輔導(dǎo)領(lǐng)域的全球市場預(yù)計(jì)將超過2270億美元。私人輔導(dǎo)會(huì)增加學(xué)生的壓力，使家庭預(yù)算吃緊。政府主要通過提供消費(fèi)者信息，與學(xué)校合作并與教師工會(huì)合作制定標(biāo)準(zhǔn)來鼓勵(lì)問責(zé)。中國香港要求輔導(dǎo)中心必須獲得許可執(zhí)照，并向客戶提供信息。它通過在線登記中心名單和起訴未登記中心來提高透明度。

允許教師提供輔導(dǎo)會(huì)造成利益沖突。在尼泊爾，教師在學(xué)校上課時(shí)偷工減料，借此產(chǎn)生更多的輔導(dǎo)需求。然而，許多教師提供私人輔導(dǎo)是為了應(yīng)對(duì)工資低和教學(xué)時(shí)間不足。一些國家有關(guān)于教師參與私人輔導(dǎo)的管理?xiàng)l例。格魯吉亞2010年的《教師道德守則》不鼓勵(lì)教師輔導(dǎo)自己的學(xué)生，而日本禁止全職教師從事私人輔導(dǎo)。相反，烏茲別克斯坦允許教師輔導(dǎo)自己的學(xué)生。endprint