摘 要：對中國司法和執(zhí)法的關(guān)系特別是其邊界問題的研究，大多是從理論層面“坐而論道”，并且往往以某一領(lǐng)域為視角進行規(guī)范分析。文章在司法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從環(huán)境保護和安全生產(chǎn)兩個不同領(lǐng)域，以整體性治理的視角，結(jié)合國家監(jiān)察委員會改革試點及司法改革的動態(tài)，對司法執(zhí)法邊界的現(xiàn)實圖景進行了描述，就現(xiàn)實權(quán)力運行模式進行了理論分析，提出在作為司法之組成部分的審判、檢察機關(guān)與執(zhí)法機關(guān)邊界的二元化框架，應(yīng)符合憲法秩序的要求，進一步激活法律、黨內(nèi)法規(guī)中的存量資源，建立與區(qū)域性治理相適應(yīng)的跨區(qū)域司法機構(gòu)，規(guī)范司法影響公共政策的路徑等一系列設(shè)想。

關(guān)鍵詞：司法；執(zhí)法；整體性治理；存量資源

作者簡介：盧希起，江西科技師范大學法學院教師（南昌 330038）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2018.01.014

引言：整體性治理視域下的司法與執(zhí)法

完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革總目標。習近平總書記明確指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨領(lǐng)導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。”1有關(guān)司法與行政制度的安排是國家制度體系的重要組成部分，而司法與執(zhí)法能力則是國家治理能力的重要組成部分。與此同時，司法與執(zhí)法既緊密關(guān)聯(lián)，又存在著鮮明的區(qū)分，兩者以不同的角色和職責服務(wù)于“立法、執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督”的整體性法治體系。

在西方國家，整體性治理是與治理的“碎片化”相對應(yīng)的概念。1997 年英國工黨執(zhí)政后，主張以“協(xié)同性政府”模式取代“競爭性政府”模式，推進政府治理改革。具體措施包括：在政策制定方面，促進跨部門協(xié)作政策的實施；在回應(yīng)公共服務(wù)方面，主張不同服務(wù)提供主體進行合作，推進整合服務(wù)；在信息時代政府建設(shè)方面，主張改善政府間的分裂狀態(tài)，利用信息技術(shù)，促進部門合作。1英國整體性治理理念及舉措是針對政府提出來的。在中國的語境下，政府與司法機關(guān)都是作為廣義上的“政府”被公民認知的，而且在理論上，從國家與政府的區(qū)別的研究中我們不難得出司法機關(guān)是廣義上的（非憲法和法律層面的）“政府”概念。2因此，英國整體性治理改革對我國處理司法執(zhí)法間的關(guān)系具有啟示意義。

環(huán)境保護、安全生產(chǎn)是全社會的責任。兩者在執(zhí)法司法方面雖然存在著諸多差異，但都是以區(qū)域內(nèi)（甚或跨區(qū)域）各級政府及其部門、司法機關(guān)（法院和檢察院）、企事業(yè)單位以及公民等主體之間在決策、執(zhí)行、司法與監(jiān)督等方面的協(xié)作為特征的。因而，環(huán)境保護、安全生產(chǎn)領(lǐng)域之治理與整體性治理的理念有著內(nèi)在的聯(lián)系和外在的契合。整體性治理的實質(zhì)與重心，是充分體現(xiàn)環(huán)境保護、安全生產(chǎn)各要素、全鏈條的整體性，力求實現(xiàn)流暢、無縫、有效地治理，其基本要求就是要具有整體主義的思維方式以及提升治理的能力和實效。以整體性治理的理論來審視環(huán)境保護安全生產(chǎn)領(lǐng)域復雜問題的客觀實際，剖析其復雜表像后的深層次機理，對于破解現(xiàn)存的司法執(zhí)法中的困境和難題具有重要意義。

一、司法漸進和執(zhí)法審慎的現(xiàn)實圖景

當前，我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)推進的過程中。此間的環(huán)境保護、安全生產(chǎn)問題比較嚴峻。中共中央十八屆五中全會提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”新發(fā)展理念。在新發(fā)展理念指引下，“應(yīng)緊緊圍繞全面建成小康社會目標，設(shè)定‘十三五時期的各項發(fā)展指標，包括經(jīng)濟發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動、民生福祉、資源環(huán)境四大類共25項指標。其中，約束性指標有13項，這是政府必須履行的職責，對地方或部門起約束性作用”。3針對生態(tài)環(huán)境損害的責任追究，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》19條，由中共中央組織部、監(jiān)察部負責解釋，自2015年8月9日起施行。2016年12月9日，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》，這是新中國成立以來，中共中央、國務(wù)院首次就安全生產(chǎn)發(fā)布政策性文件。在這種宏觀背景和問責壓力的雙重驅(qū)動下，環(huán)境保護、安全生產(chǎn)領(lǐng)域的司法與執(zhí)法呈現(xiàn)出一些與傳統(tǒng)表述不同的新樣態(tài)。

（一）檢察職能的漸進路徑

就現(xiàn)行憲法文本而言，我國憲法上沒有“司法機關(guān)”及“司法”的概念，只在有關(guān)政府職權(quán)的表述中“司法行政”一詞出現(xiàn)了兩次。然而，根據(jù)執(zhí)政黨的一系列政策性文件表述（包括晚近的“司法改革”）和學術(shù)通例，人民檢察院和人民法院一樣，同屬于國家司法機關(guān)的范疇。目前我國憲法上沒有明確“司法機關(guān)”的憲法地位。憲法規(guī)定檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，在人民檢察院組織法等法律中明確規(guī)定了檢察機關(guān)的職能。其中，關(guān)于檢察機關(guān)公益訴訟的新型權(quán)力形態(tài)，經(jīng)歷了一個漸進的過程。2012年修改的民事訴訟法第55條規(guī)定，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。以立法的形式確立民事公益訴訟，是對民事訴訟程序制度的一大突破。在當時的立法環(huán)境下，“海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門”是目前唯一符合“法律規(guī)定的機關(guān)”條件的法定原告主體。由于檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的復合性，不少基層檢察機關(guān)基于檢察機關(guān)也是“法律規(guī)定的機關(guān)”之法理認知，對于民事、行政公益訴訟進行了主動的探索。2015年7月1日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過決議，授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作。2017年6月27日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議決定正式授予檢察機關(guān)民事行政公益訴訟權(quán)。決定對《中華人民共和國民事訴訟法》作出修改，第五十五條增加一款，作為第二款：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”此外，對《中華人民共和國行政訴訟法》作出修改，第二十五條增加一款，作為第四款：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關(guān)不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！本蜕鷳B(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域而言，全國人大常委會明確規(guī)定了檢察機關(guān)的民事行政公益訴訟權(quán)，對于安全生產(chǎn)領(lǐng)域沒有明確列舉規(guī)定。檢察機關(guān)民事行政公益訴訟權(quán)的設(shè)定，對于行政與檢察之間的關(guān)系將帶來深刻的影響。endprint

（二）審判機關(guān)的演化

1. 配合檢察。2015年7月1日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟的試點決定中，明確提出“人民法院應(yīng)當依法審理人民檢察院提起的公益訴訟案件”，實質(zhì)上是要求審判機關(guān)“配合”檢察機關(guān)的公益訴訟工作。正如有學者在評價“泰州天價環(huán)境公益訴訟案”這一典型的環(huán)境公益訴訟案例中所指出的，雖然一定程度上存在“能動司法”之嫌，但從環(huán)境公益訴訟和環(huán)境侵權(quán)的視角看，該案在新《環(huán)境保護法》及《環(huán)境民事公益訴訟解釋》尚未實行之時，通過積極釋法為社會組織參與環(huán)境公益訴訟提供了主體資格認定上的支持，發(fā)揮了環(huán)境執(zhí)法司法聯(lián)動機制在環(huán)境公益訴訟中的作用，對環(huán)境侵權(quán)的因果關(guān)系認定和舉證責任分配合理，對環(huán)境侵權(quán)責任數(shù)額的認定及責任的執(zhí)行方式方面具有創(chuàng)新性。1雖然是“配合”檢察機關(guān)及有關(guān)社會組織的工作，但審判機關(guān)仍然具有一定的“能動性”。

2. 鴕鳥策略。針對跨區(qū)域性的大氣污染，司法機關(guān)在權(quán)利的救濟技術(shù)上存在難度。有學者提出，對霧霾應(yīng)急措施進行司法審查在我國現(xiàn)行法秩序中具有可行性。在區(qū)分行政應(yīng)急行為與緊急狀態(tài)、戒嚴等國家行為的基礎(chǔ)上，我國行政訴訟法及相關(guān)司法解釋并未將行政應(yīng)急行為排除在行政訴訟范圍外，應(yīng)急權(quán)的行使須接受司法審查。應(yīng)在特定條件下賦予公民直接針對規(guī)范性文件提起行政訴訟的訴權(quán)，強化司法機關(guān)審查的全面性、權(quán)威性，擴大公民權(quán)利救濟的法律渠道。法院通過判決強制要求行政機關(guān)修改應(yīng)急預(yù)案規(guī)定以履行環(huán)境保護的法定職責，這是通過司法途徑從根本上監(jiān)督、糾正應(yīng)急預(yù)案對公民環(huán)境與健康權(quán)益“保護不足”的問題。2學術(shù)上的探討值得肯定，但我們不要過度迷信審判的力量。就京津冀聯(lián)合治理霧霾而論，正如蘇力教授指出的：“這種問題，不大可能通過一個個環(huán)境官司解決，即便法院判了，也很難強制執(zhí)行；法不責眾，如果失業(yè)工人上街，這最后一道防線能守住嗎。以京津冀三地協(xié)同發(fā)展，使京津冀地方上億人口的生活質(zhì)量和環(huán)境質(zhì)量得到改善，造福于子孫后代，這是治理的力量，也是法治的力量，但更多是立法和行政的力量?！?事實上，對于跨區(qū)域性的涉及大氣污染的環(huán)境保護案件，大多數(shù)情況下，審判機關(guān)采取的是一種鴕鳥策略。

3. 中國式法官造法。“根據(jù)對中國有關(guān)行政訴訟的司法解釋、《最高人民法院公報》以及媒體報道的法院創(chuàng)新實踐與案例的歸納、統(tǒng)計與分析，可以認為在中國，法院創(chuàng)制行政法規(guī)則的實踐發(fā)展基本健康，法院已通過具體的實踐為自己劃定了比較合理的造法邊際?！?這就是中國式的法官造法。中國式法官造法通過大量生動的實踐活動，形成與立法機關(guān)、行政機關(guān)之間的比較合理的邊際：一是創(chuàng)制的內(nèi)容集中在行政救濟的程序規(guī)則和手段；二是適時援用行政法基本原則能夠彌補法律的疏漏與缺失，校正法律的偏差。在法官造法的主體上，還表現(xiàn)出強烈的集體主義特征，也就是以集體的面目出現(xiàn)、借助高層權(quán)威，共同完成新規(guī)則的創(chuàng)制。造法的典型形式是最高人民法院司法解釋；補充形式是上升、凝固為法院內(nèi)部的規(guī)范性文件，而且，這一般是在上級法院認可、授意下或者與當?shù)卣h委）互動合作下完成。1中國式法官造法從功能方面而言，就是法院的公共政策形成功能。與檢察機關(guān)相比，法院公共政策形成功能色彩更為鮮明，這主要是因為大量的行政案件最終由審判機關(guān)完成。例如，最高人民法院指導性案例5號“魯濰（福建）鹽業(yè)進出口有限公司蘇州分公司訴江蘇省蘇州市鹽務(wù)管理局鹽業(yè)行政處罰案”，在法律層面圍繞著上下位法關(guān)系和行政訴訟中對規(guī)章的有限審查權(quán)等而展開，與此同時也折射出司法對于鹽業(yè)執(zhí)法行政壟斷的挑戰(zhàn)。鹽業(yè)行政主管部門對于魯濰案的判決也采取了相應(yīng)的對策，執(zhí)法手段的變化使得該領(lǐng)域案件的討論已經(jīng)不再停留于魯濰案本身，而是牽涉到越來越多的法律問題。在魯濰案發(fā)布后，不少鹽業(yè)行政主管部門就如何避免敗訴結(jié)果進行了總結(jié)，提出了需在證據(jù)采集、法律適用、執(zhí)法程序等方面進行規(guī)范的要求。當然，更深層次的，還包括對鹽業(yè)執(zhí)法體制方面帶來的影響和震蕩。2

（三）執(zhí)法由“傲慢”走向“審慎”

就傳統(tǒng)治理路徑而言，有學者將之歸納為三類：權(quán)力路徑、法律路徑與管理路徑，并認為，與權(quán)力和法律路徑比較而言，管理是一種更加溫和內(nèi)斂、更具彈性的治理路徑，但為了盡可能減少復雜性給治理系統(tǒng)帶來的侵擾，治理主體開始通過精密的制度設(shè)計去規(guī)避風險、穩(wěn)定預(yù)期，以求達致高效治理。在競爭邏輯和控制思維的引導下，將官僚政治的管理手段始終嵌套在“命令—服從”框架之中。這種自上而下的行政命令式管理，伴隨著治理主體對客體的“主觀分類”和“偏見”，導致“行政傲慢”的出現(xiàn)。3

事實上，由于環(huán)境保護、安全生產(chǎn)領(lǐng)域責任制度及體系的趨于嚴密，司法監(jiān)督的不斷加強，安全事故的顯性化、環(huán)境鄰避運動的頻發(fā)，在環(huán)境保護、安全生產(chǎn)領(lǐng)域，“行政傲慢”正逐漸被“審慎”監(jiān)管所替代。主要表現(xiàn)在：（1）加強監(jiān)督管理工作的書面化記錄；（2）努力遵循執(zhí)法廉潔的底線；（3）探索管理與監(jiān)督相分離的機制；（4）突出強調(diào)企業(yè)的主體責任，這一點在安全生產(chǎn)領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。當然，基于復雜因素的考量，執(zhí)法對于司法的信息壁壘還在一定程度上存在，有的區(qū)域或部門還比較嚴重。

（四）司法執(zhí)法的工作平臺

1. “兩法銜接”。中共中央十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制。圍繞著行政執(zhí)法與刑事司法銜接，不少地方由檢察機關(guān)牽頭，建立了行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作平臺。2014年11月28日，珠海市第八屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議審議通過《珠海經(jīng)濟特區(qū)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作條例》，其中，對于“行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作”的定義是：“行政執(zhí)法機關(guān)將行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪案件依法移送公安機關(guān)，人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)對刑事司法過程中發(fā)現(xiàn)的需要給予行政處罰的案件建議行政執(zhí)法機關(guān)處理的辦案工作機制?！狈ㄔ合到y(tǒng)也參與到兩法銜接機制之中。例如，最高人民法院于2014 年6 月23 日公布的《關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》（法發(fā)〔2014〕11 號）中明確規(guī)定：“積極推動建立審判機關(guān)、檢察機關(guān)、公安機關(guān)和環(huán)境資源保護行政執(zhí)法機關(guān)之間的環(huán)境資源執(zhí)法協(xié)調(diào)機制?！本桶踩a(chǎn)領(lǐng)域而言，行政機關(guān)與檢察機關(guān)在重大事故調(diào)查的合作機制的演化，也體現(xiàn)出行政執(zhí)法與刑事司法相互銜接的態(tài)勢。1endprint

2. 執(zhí)法與司法的專項行動。針對環(huán)境資源領(lǐng)域犯罪，2014年3月，最高人民檢察院部署開展為期8個月的破壞環(huán)境資源和危害食品藥品安全犯罪專項立案監(jiān)督活動。2015年2月出臺的《最高人民檢察院關(guān)于貫徹落實〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的意見》，明確要求各級檢察機關(guān)加大對能源資源保護、環(huán)境污染防治、環(huán)境監(jiān)管等環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪的查辦力度，堅決防止涉嫌犯罪案件止步于行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，嚴肅查處背后國家機關(guān)工作人員不作為、亂作為案件，推動完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系。2015年3月，最高人民檢察院再次做出部署，在全國范圍內(nèi)開展破壞環(huán)境資源犯罪專項立案監(jiān)督活動，要求各級檢察機關(guān)集中力量突出打擊破壞環(huán)境資源犯罪。公安部、環(huán)保部隨后全文轉(zhuǎn)發(fā)最高檢《關(guān)于印發(fā)〈全國檢察機關(guān)開展“破壞環(huán)境資源犯罪專項立案監(jiān)督活動”和“危害食品藥品安全犯罪專項立案監(jiān)督活動”的工作方案〉的通知》。2與此同時，近幾年“環(huán)評風暴”“執(zhí)法大檢查”“環(huán)境督察”專項行動也十分活躍。形成鮮明對比的是，最高人民檢察院、公安部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局很少在安全生產(chǎn)領(lǐng)域聯(lián)合開展專項行動。只是在日常司法工作中，地方層面檢察機關(guān)作為安委會成員單位介入到安全生產(chǎn)領(lǐng)域的執(zhí)法活動，并主要以“應(yīng)邀”參與事故調(diào)查的名義開展工作。

二、對現(xiàn)實權(quán)力運行模式的理論分析

1. 地方、部門GDP主導的政績觀正在消融，但仍有較大的市場。與這種政績觀及其發(fā)展趨勢相匹配的，是“放縱的實用主義法治觀”仍有較大的市場，進而對司法執(zhí)法邊界產(chǎn)生直接的、實質(zhì)的影響力。顧培東教授指出：“放縱的實用主義法治觀主要存在于具有一定位勢的權(quán)力主體，尤其是主政一方事務(wù)的黨政要員。由于人治傳統(tǒng)的深刻影響，加之黨政權(quán)力與司法權(quán)、執(zhí)法權(quán)之間合理的權(quán)力格局尚未實際形成，政治民主生態(tài)亦不夠完善，在‘維穩(wěn)及‘反腐壓力較大、經(jīng)濟發(fā)展矛盾較為突出的背景下，放縱的實用主義法治觀在當下中國社會中的實際影響尚無法低估。特別是，這種法治觀往往直接與權(quán)力相結(jié)合，很容易借助權(quán)力的運行而體現(xiàn)為具體實踐?！?典型的表述就是地方黨政領(lǐng)導“一崗雙責”“黨政同責”。在這種責任體系下，執(zhí)法與司法呈現(xiàn)出你中有我、我中有你、相互試探甚至互相妥協(xié)的樣態(tài)也就不難理解了。

2. 風險社會刑法理論的濫觴。20世紀以來，隨著風險成為現(xiàn)代社會的重要特征，刑法理論及體系經(jīng)歷了重大的變遷。正統(tǒng)刑法理論及其體系面臨來自刑事實踐的嚴峻挑戰(zhàn)?；谶@種現(xiàn)狀，有學者指出刑法領(lǐng)域現(xiàn)有的研究狀況是內(nèi)在視角的研究范式的結(jié)果，該范式過于注重規(guī)范體系中危害與罪過等內(nèi)在變量的探討，忽視社會性的外在參數(shù)對刑事立法與刑法理論的構(gòu)造性影響。應(yīng)以公共政策為切入點，從規(guī)范之外為刑法研究尋找一條新的路徑，由外在視角審視刑法規(guī)范演變的實質(zhì)，對現(xiàn)代社會中刑法的角色，即刑法作為國家控制風險的工具做出較為確切的定位與評價。4在這種思潮的影響和推動下，2011年5月1日施行的《刑法修正案（八）》，以“污染環(huán)境罪”取代1997年刑法規(guī)定的“重大環(huán)境污染事故罪”，并將原來規(guī)定的“其他危險廢物”修改為“其他有害物質(zhì)”，從而擴大了污染物的范圍；將“造成重大環(huán)境污染事故，致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果”（結(jié)果犯）修改為“嚴重污染環(huán)境”（行為犯），從而降低了入罪門檻。2013年6月“兩高”發(fā)布的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》首次界定了“嚴重污染環(huán)境”的14項認定標準。但并未解決有關(guān)大氣污染犯罪取證難的問題，對危險廢物犯罪產(chǎn)業(yè)化跡象的處理的爭議也未明確。為此，“兩高”于2016年底制定了新的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，全面修改和完善了2013年解釋規(guī)定的不足。明確了非法處置進口的固體廢物罪、擅自進口固體廢物罪、環(huán)境監(jiān)管失職罪定罪量刑的具體標準；明確了破壞環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測系統(tǒng)的定性及有關(guān)問題；明確了監(jiān)測數(shù)據(jù)的證據(jù)資格。該解釋第十二條明確規(guī)定，環(huán)境保護主管部門及其所屬監(jiān)測機構(gòu)在行政執(zhí)法過程中收集的監(jiān)測數(shù)據(jù)，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。公安機關(guān)單獨或者會同環(huán)境保護主管部門，提取污染物樣品進行檢測獲取的數(shù)據(jù)，也可以在刑事訴訟中作為證據(jù)使用。

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》中提出，“研究修改刑法有關(guān)條款，將生產(chǎn)經(jīng)營過程中極易導致重大生產(chǎn)安全事故的違法行為列入刑法調(diào)整范圍”。目前，刑法條款尚未有重大修改，但最高人民檢察院、公安部于2017年4月聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于公安機關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標準的規(guī)定（一）的補充規(guī)定》，對2008年立案規(guī)定作出了修改和完善，其中就明確了不報、謊報安全事故案的立案追訴標準。

3. 執(zhí)法“不得不”與“不必要”。環(huán)境保護、安全生產(chǎn)領(lǐng)域的問題成因十分復雜，執(zhí)法狀況是其中的一個重要因素。申言之，執(zhí)法的實然狀態(tài)與應(yīng)然狀態(tài)之間存在著差異。執(zhí)法的現(xiàn)實圖景由“傲慢”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩徤鳌保渖顚哟蔚臋C理是什么？莫紀宏研究員指出，在尋求價值論意義上的應(yīng)然性的確定性的過程中，“合并同類項”與“排除法”是在邏輯上可以采用的兩種有效的求證路徑。合并同類項， 意指尋找最低限度的相似性；排除法，即尋找與“應(yīng)該”相斥的邏輯對應(yīng)項，即對應(yīng)然性的否定程度。前者表現(xiàn)為通過價值論體現(xiàn)出來的“不得不”。呼吸、吃飯、喝水、睡覺對于自然人而言是“不得不”為的，這些行為超越主體性，因此，構(gòu)成了價值判斷上的“應(yīng)該”。人應(yīng)該呼吸、吃飯、喝水、睡覺，是作為主體的自然人的最低限度的應(yīng)然性，也是人權(quán)理念的邏輯基礎(chǔ)。也就是說，“不得不”是超越主體性的，是主體對應(yīng)然性的最低限度的選擇。后者的邏輯形式是“不應(yīng)該”，是模糊易變的， 受價值判斷主體的喜好、愿望的支配。1 環(huán)境保護、安全生產(chǎn)領(lǐng)域的執(zhí)法由“傲慢”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩徤鳌保梢詮摹安坏貌弧焙汀安粦?yīng)該”中獲得闡釋。隨著國家對環(huán)境保護、安全生產(chǎn)的日益重視，責任體系的不斷健全，國家反腐敗的強力推進，加之環(huán)境保護、安全生產(chǎn)工作成效的顯性化特征（事故的發(fā)生，將導致責任的倒查，這一點，在安全生產(chǎn)領(lǐng)域表現(xiàn)尤為明顯），導致行政執(zhí)法在理念、方式、程序上“不得不”“審慎”，并以力求廉潔為其底線。而在現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等諸多因素的交叉影響，使執(zhí)法在“不應(yīng)該”與“應(yīng)該”之間糾結(jié)徘徊。endprint

4. 政治體制改革、司法改革中的檢察權(quán)變遷。2016年10月27日，十八屆六中全會公報指出：“各級黨委應(yīng)當支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)等對國家機關(guān)及公職人員依法進行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進行民主監(jiān)督，審計機關(guān)依法進行審計監(jiān)督?！蓖?1月7日，中共中央辦公廳公布了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，部署在上述3省、市設(shè)立各級監(jiān)察委員會。從試點情況來看，檢察機關(guān)的反貪污賄賂和反瀆職侵權(quán)部門將轉(zhuǎn)隸到新成立的監(jiān)察委員會。在這種背景下，檢察職能的邊界及檢察權(quán)的運行模式面臨著重新設(shè)計、整合和完善。加強對執(zhí)法特別是環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等關(guān)系國計民生的執(zhí)法領(lǐng)域的監(jiān)督，將成為檢察職能調(diào)整的重要探索路徑。針對環(huán)境保護、安全生產(chǎn)領(lǐng)域的執(zhí)法監(jiān)督，傳統(tǒng)的檢察職能主要體現(xiàn)在：（1）直接對國家工作人員貪污賄賂瀆職犯罪立案偵查和預(yù)防；（2）對公安機關(guān)的立案監(jiān)督；（3）對刑事案件的審查逮捕和公訴。在職務(wù)犯罪偵查職能移轉(zhuǎn)到國家監(jiān)察機構(gòu)之后，檢察機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)的法律聯(lián)結(jié)點由多元變?yōu)閱我?，由直接的?lián)系變?yōu)殚g接的關(guān)聯(lián)，對于行政執(zhí)法行為的監(jiān)督方式、手段及效果評估等方面都面臨著新的課題。

5. 對環(huán)境權(quán)的研究有待深化。實踐中承載著快速應(yīng)對環(huán)境問題使命的“法律工程”思維模式，導致環(huán)境法研究中不同維度、不同面向上的“權(quán)利”不斷出現(xiàn)。具體表現(xiàn)在：一是對景觀、眺望等非傳統(tǒng)的環(huán)境權(quán)的司法保護薄弱。二是對具體個案中通過司法裁判完成的環(huán)境治理在時間和空間上并不具備明顯規(guī)律性，而裁判的準繩最終被交付給了政治判斷。比如對噪音污染類案件的司法裁判呈現(xiàn)出極強的“多樣性”。三是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)的差異化，導致環(huán)境權(quán)與生存權(quán)之間的矛盾并進而直接導致司法裁判的形成。加上應(yīng)對環(huán)境突發(fā)事件的“打補丁”式的環(huán)境問題應(yīng)對策略使環(huán)境權(quán)利的保障呈簡單的“問題—對策”型。1這些因素累積到一起，致使我國環(huán)境權(quán)的研究比較薄弱，進而影響到執(zhí)法與司法領(lǐng)域。

三、司法執(zhí)法邊界二元化

在環(huán)境保護、安全生產(chǎn)領(lǐng)域，主要是通過對公民權(quán)利的救濟而間接對執(zhí)法權(quán)進行監(jiān)督，還是以對執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督為核心而間接對公民權(quán)利進行救濟？這兩個方面，何者是第一位的，何者是第二位的，是分析司法執(zhí)法邊界不可回避的問題。通過司法執(zhí)法的現(xiàn)實權(quán)力運作的理論分析，我們發(fā)現(xiàn)，檢察、審判機關(guān)與執(zhí)法的邊界模型呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)：檢察機關(guān)應(yīng)以對執(zhí)法權(quán)力的監(jiān)督為核心從而間接實現(xiàn)對公民權(quán)利的救濟展開司法敘事，審判機關(guān)應(yīng)以對公民權(quán)利的救濟為核心從而間接對執(zhí)法權(quán)力的監(jiān)督展開司法敘事。

此外，應(yīng)該注意到，由于執(zhí)法處于司法的前端，對于司法個案的信任危機不能簡單地歸結(jié)于來自司法或者立法單一方面，而應(yīng)該放在法治體系中加以整體性考量。正如有學者在評論“天津老太趙春華擺射擊攤被判非法持有槍支罪”案件所指出的，“一審判決引發(fā)的司法信任危機，表面上看來是由于機械司法造成的，但其根源確是由于執(zhí)法機關(guān)沒有嚴格執(zhí)法，進而導致公眾對于槍支管理的認知標準和國家立法標準之間產(chǎn)生了嚴重偏差造成的。執(zhí)法不嚴，進而導致公眾未能夠嚴格守法，甚至因此悄然改變國家法律的操作標準，并借實際操作標準指責國家立法有誤、司法判決不公，是當下很多司法案件折射出來的中國法律運行的系統(tǒng)性危機?；忸愃莆C引發(fā)的司法難題最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)還在于嚴格執(zhí)法，而不是簡單地訴諸于修改法律、指責司法不公?！?

在司法執(zhí)法二元化的基本框架下，當下應(yīng)重點考慮以下幾個方面：

1. 符合憲法秩序的要求?，F(xiàn)行《憲法》第一百三十一條規(guī)定： “人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?！钡谝话偃鍡l規(guī)定： “人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當分工負責、互相配合、互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律?！钡鲜鲆?guī)定的意旨在于保證司法權(quán)的獨立行使，而并不關(guān)涉行政與司法的合作關(guān)系問題。此外，《立法法》第八條規(guī)定訴訟制度、犯罪與刑罰制度均屬于全國人大及其常委會法律保留范圍，而現(xiàn)有的“兩法銜接”制度試驗卻是以行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋甚至規(guī)范性文件為制度載體，有必要從憲法秩序的角度來重新審視對兩法銜接的法律制度安排。

2. 進一步激活法律、黨內(nèi)法規(guī)中的存量資源?！按媪抠Y源”這一概念主要意指政治制度的發(fā)展與建構(gòu)， 須基于和充分利用本國已有的政治資源， 才可能穩(wěn)定地、持續(xù)地以較低成本實現(xiàn)較高政治績效。3從民事公益訴訟試點、行政公益訴訟試點情況來看，截至2017年5月份，各試點地區(qū)檢察機關(guān)共辦理訴前程序案件6952件，占全部公益案件的88%以上，其中行政公益訴訟訴前程序案件6774件，除了未到一個月回復期的有935件外，行政機關(guān)糾正違法或者主動履行職責的4358件，占75%。也就是說，3/4的行政機關(guān)在行政公益訴訟的訴前程序當中糾正了違法行為，履行了法定的職責。1“訴前程序”的設(shè)計，是存量資源的典型盤活和運用。在司法對執(zhí)法的監(jiān)督過程中，我們還有很多的存量資源需要激活。比如，在生態(tài)環(huán)境損害責任追究體系/鏈條中，司法機關(guān)應(yīng)認真研究與《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》19條的對接，充分運用、不斷完善檢察建議等形式，加強與國家監(jiān)察機構(gòu)、組織人事部門的工作對接。

3. 建立與區(qū)域性治理相適應(yīng)的跨區(qū)域司法機關(guān)（構(gòu)）?！笆濉币?guī)劃綱要提出，實行省以下環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)垂直管理，探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)，推行全流域、跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和城鄉(xiāng)協(xié)同治理模式。環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的整體性、環(huán)境介質(zhì)的流動性以及自然資源的公共屬性，決定了環(huán)境治理必須打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的界限，按照流域或生態(tài)系統(tǒng)等進行統(tǒng)一管理。針對環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的特點以及對跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)的設(shè)置的新動向，我們必須將傳統(tǒng)地建立在與行政區(qū)劃高度統(tǒng)一基礎(chǔ)上的地方法院、檢察院，重組或構(gòu)建成跨行政區(qū)劃的專業(yè)特色的司法機關(guān)或機構(gòu)。

4. 司法解釋與規(guī)章規(guī)范“互相關(guān)照”。目前，刑事司法解釋與行政規(guī)章規(guī)范之間還存在很多的脫節(jié)甚至相互沖突的地方。以《刑法》第一百三十四條對重大責任事故罪的認定情節(jié)為例，該條將重大責任事故罪的情節(jié)區(qū)分為“發(fā)生重大傷亡事故或者造成其他嚴重后果”和“情節(jié)特別惡劣”兩檔。在第一檔中，最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》認定的“發(fā)生重大傷亡事故或者造成其他嚴重后果”，具體包括死亡1人以上或者重傷3人以上，或者造成100萬以上直接經(jīng)濟損失等三種不同的情形，而根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》（國務(wù)院令第493號），生產(chǎn)安全事故共分為四檔。其中，重大事故是指“造成10 人以上30 人以下死亡，或者50 人以上100 人以下重傷，或者5000 萬元以上1億元以下直接經(jīng)濟損失”的事故?？梢姡谖：蠊麡藴实恼J定上，安全生產(chǎn)行政法規(guī)范與刑法規(guī)范有著明顯差異。2司法解釋與規(guī)章規(guī)范之間存在著重要的差異，導致“雞同鴨講”，司法執(zhí)法無法在同一個平臺上對話。因此，必須全面梳理安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政執(zhí)法規(guī)章規(guī)范與司法解釋條款。endprint

5. 倡導刑事與行政同步協(xié)調(diào)的程序規(guī)則。十八屆四中全會強調(diào)不得“以罰代刑”以及《行政處罰法》中所要求的“不得以行政處罰代替刑事處罰”，其重心在哪里？是強調(diào)“刑事責任追究程序的優(yōu)先性”，抑或是落實“行政執(zhí)法與刑事司法銜接”程序性的要求？“刑事優(yōu)先”原則淵源于民事與刑事交叉領(lǐng)域，并且在民事訴訟法中有所體現(xiàn)，但是在晚近的司法活動中，“民事優(yōu)先”原則得到了一定程度認可。“行刑銜接”中的“刑事優(yōu)先”原則已經(jīng)不是鐵板一塊了！“立足于效率與公正以及客觀的法秩序的維護，我們應(yīng)放棄‘刑事優(yōu)先原則，代之以‘同步協(xié)調(diào)原則，即無論是行政執(zhí)法機關(guān)，還是刑事司法機關(guān)，一旦發(fā)現(xiàn)同一違法、犯罪行為的線索，就先立案、先調(diào)查、先處罰，行政執(zhí)法機關(guān)針對涉嫌犯罪行為采取移送而不停止調(diào)查及處罰，刑事司法機關(guān)針對需要及時采取能力（資格）罰的犯罪行為則商請行政執(zhí)法機關(guān)及時作出處罰決定?！?

6. 司法影響公共政策的形成需要規(guī)范。司法影響公共政策，一般的途徑主要為：檢察建議、司法建議、專題報告、調(diào)研報告等形式，還有司法活動特別是人民法院行政訴訟裁判對于行政公共政策的直接或間接的影響。對于司法影響公共政策，在認知上存在兩種傾向：一種觀點認為有利于拓展司法參與社會治理的深度廣度，并同時也在有意無意中形成了中國特色的法官造法的“合理邊界”。另一種觀點認為，在合法律性方面，司法建議在建議內(nèi)容、適用對象、適用條件上已經(jīng)超越了《民事訴訟法》與《行政訴訟法》的制度預(yù)設(shè)；在合憲性方面，司法建議存在可能侵越立法權(quán)、模糊行政權(quán)與司法權(quán)權(quán)力分工、偏離司法機關(guān)審判權(quán)能等影響憲法確定的權(quán)力結(jié)構(gòu)的問題；在正當性方面，司法建議使司法權(quán)保護少數(shù)的立場弱化、民主立場被過度秉持，同時，也使司法權(quán)承受主動而開放的知識管理風險，這些問題已經(jīng)背離了司法權(quán)性質(zhì)。1筆者認為，應(yīng)區(qū)分不同類型進行處理。對類似造法形態(tài)的公共政策參與形式應(yīng)予以肯定，而具體針對行政機關(guān)的司法建議、檢察建議需要由國家立法機關(guān)予以明確，制定《司法建議法》，在這部法律中突出設(shè)計與國家監(jiān)察機構(gòu)在工作上的對接。在司法建議法出臺之前，應(yīng)將檢察建議、司法建議、專題報告、調(diào)研報告等統(tǒng)一為司法研究專題報告的形式，逐級匯總至最高檢察、審判機關(guān)，過濾、提煉、總結(jié)，按提案、建議、意見等予以分流。

綜上，本文所展示的我國環(huán)境保護、安全生產(chǎn)領(lǐng)域中的執(zhí)法與司法“權(quán)力版圖”，其實是現(xiàn)階段治理策略和政治權(quán)力格局之必然體現(xiàn)。我們應(yīng)當可以預(yù)計，司法權(quán)力發(fā)揮更大影響力的可能性只會越來越大，與之對應(yīng)的行政權(quán)力的運作會越來越規(guī)范，更符合生態(tài)文明社會和安全社會的需求。這也就是司法執(zhí)法新邊界呈現(xiàn)的樣態(tài)和必然結(jié)果。而監(jiān)察委的成立使兩者關(guān)系發(fā)生相應(yīng)變化，這些都有待于我們進行深入的研究。

[責任編輯 李宏弢]

Abstract： Relation between Chinese judicial and enforcing sector， especially their border issue is studied more from a “theoretical” level and focused on a certain field with standard analysis. Based on judicial experience， with environmental protection and safe production perspective as well as a synthetic view， this article combines the reform trial of National Supervisory Committee and the dynamic states of judicial reform， describes the realistic picture of the judicial enforcing border， analyzes the power operation pattern and proposes that the sentence as part of the judicial， and the dialectic structure of investigation agency and enforcing agency should act according to the Constitution， trigger the stock resources in law and regulation of the Party so as to construct a cross regional judicial agency abiding by regional administration and regulate judicial influence on public policy.

Key words： judicial， enforcing， synthetic management， stock resources， borderendprint