□ 本刊記者 曹 俊

2018年1月中旬，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《排污許可管理辦法（試行）》，媒體紛紛報(bào)道，排污許可再度成為熱詞。

全面實(shí)施控制污染物排放許可制，是黨中央、國務(wù)院從推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)全局出發(fā)，全面深化環(huán)境治理基礎(chǔ)制度改革的一項(xiàng)重要部署，是切實(shí)改善環(huán)境質(zhì)量的戰(zhàn)略舉措，是生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域改革的一項(xiàng)重要進(jìn)展。

黨的十八大以來，排污許可制從頂層設(shè)計(jì)到具體實(shí)踐，始終是在生態(tài)文明建設(shè)大背景下，作為生態(tài)文明體制改革和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容而深入展開的，始終貫徹改革精神，深刻體現(xiàn)了改革的本質(zhì)內(nèi)涵和基本特征。

十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次在中央決定中強(qiáng)調(diào)排污許可制，并且是作為改革的一項(xiàng)重大問題提出的，從而確定了實(shí)施排污許可制的重大改革意義。

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，把排污許可制度作為健全生態(tài)文明制度體系的重要內(nèi)容，明確了無證排污和超標(biāo)準(zhǔn)、超總量排污屬于必須禁止的行為。

中共中央國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，進(jìn)一步從改革的高度對排污許可制度提出要求，不僅強(qiáng)調(diào)禁止行為，還明確排污許可制要覆蓋所有固定污染源。

與此同時，法律層面也在深化推進(jìn)，為實(shí)施排污許可制、推進(jìn)生態(tài)文明體制改革和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)提供法律保障。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》，都強(qiáng)化排污許可管理制度，明確了更具體的行為規(guī)范和更嚴(yán)厲的處罰規(guī)定。

2016年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，標(biāo)志著我國排污許可制度改革進(jìn)入實(shí)施階段。

環(huán)境保護(hù)部高度重視，迅速行動，很快就發(fā)布了《排污許可證管理暫行規(guī)定》《固定污染源排污許可分類管理名錄》（2017年版），以及15個行業(yè)技術(shù)規(guī)范，建成全國排污許可證管理信息平臺，并在火電、造紙行業(yè)先行先試。

2017年的改革實(shí)踐，積累了大量成功經(jīng)驗(yàn)，對排污許可制實(shí)施的具體細(xì)節(jié)，有了更準(zhǔn)確的把握。2017年11月，環(huán)境保護(hù)部部務(wù)會審議并原則通過《排污許可管理辦法（試行）》。

深入研究十八大以來實(shí)施排污許可制度的路線圖和施工圖，可以清楚地看到一條主線，就是改革。改革的思路是問題導(dǎo)向，改革的目的是改善環(huán)境質(zhì)量，宗旨是生態(tài)文明建設(shè)。通過改革，必將帶來三大歷史性變化。

第一是化繁為簡，建立起精簡高效和銜接順暢的固定源環(huán)境管理制度體系，主要標(biāo)志是一證式，唯一許可、綜合許可。

第二是回歸本源，落實(shí)企事業(yè)單位治污主體責(zé)任，監(jiān)管理念從有罪推論變?yōu)槌浞中湃?，排污單位自我承諾，自我約束，自我管理。

第三是精準(zhǔn)聚焦，執(zhí)法更加規(guī)范、更加嚴(yán)格、更加高效，監(jiān)管單元從企業(yè)細(xì)化深入到每個具體排放口。

之一：唯一許可

政府對排污單位生產(chǎn)運(yùn)營期間排污管理的唯一行政許可排污單位排污的唯一法律依據(jù)

關(guān)于排污許可制度改革，最簡潔的描述是一證式、綜合許可，其核心則是唯一。

以往環(huán)境管理遇到的一些剪不斷理還亂的問題，可以形象地表述為“復(fù)雜”。排污許可制度改革，正是直指問題要害，化繁為簡，用一證打通多項(xiàng)制度。

唯一，就是沒有其他。政府對排污單位生產(chǎn)運(yùn)營期間的排污管理，只有一項(xiàng)行政許可，即排污許可。這是排污許可制度改革的最終目標(biāo)之一，目前已在15個固定污染源行業(yè)全面實(shí)施。

之所以能夠成為排污管理的唯一許可，是因?yàn)榕盼墼S可證綜合了污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合了環(huán)評文件有關(guān)要求，整合了總量控制指標(biāo)，考慮了地方政府限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃和重污染天氣應(yīng)急預(yù)案等各種要素。包括排放什么類型的污染物，怎么排放，排放濃度、頻率、量，管理方式等，承載著政府對一個排污單位的所有環(huán)保要求。

所謂唯一，意味著排污單位必須持有許可證，并且一張證就可以了。有沒有排污許可證，是一個單位能不能排污的判斷標(biāo)準(zhǔn)，且是唯一標(biāo)準(zhǔn)。無證，就不能排污，這條規(guī)定具有強(qiáng)制性和唯一性。有證，才可以排污。排污必須執(zhí)行許可證。排放種類、方式、濃度、總量，怎么許可的，只能怎么辦。嚴(yán)格依照排污許可證排放，就合法合規(guī)，一張證即可。

實(shí)施排污許可制度，我國有一定實(shí)踐基礎(chǔ)。自上世紀(jì)80年代后期，各地陸續(xù)發(fā)出的約24萬張排污許可證，發(fā)揮了一定作用。不過，當(dāng)時的排污許可制，本質(zhì)上還是總量制度的附屬，很難有獨(dú)立作為，更談不上唯一許可，實(shí)施的總體效果也不明顯。

而現(xiàn)在的排污許可制度，則是固定污染源管理的核心制度。從邊緣到核心，從附屬到唯一，這是本質(zhì)的、歷史性變化，是改革最重要的標(biāo)志。此證，非彼證。

作為唯一許可，排污許可制度不附屬于任何一項(xiàng)制度，也不替代其他制度，而是要用一張?jiān)S可證打通相關(guān)制度，使之精簡合理、有機(jī)銜接，從而有效解決以往由于制度之間脫節(jié)、重疊等造成的疙里疙瘩問題。

排污許可制度和環(huán)境影響評價制度銜接，可以實(shí)現(xiàn)從污染預(yù)防到污染治理和排放控制的全過程監(jiān)管。環(huán)評與排污許可，一個被喻為準(zhǔn)生證，一個相當(dāng)于身份證。新建項(xiàng)目必須在發(fā)生實(shí)際排污行為之前，申領(lǐng)排污許可證；環(huán)評文件中與污染物排放相關(guān)的主要內(nèi)容，要納入排污許可證；排污許可證執(zhí)行情況，又成為環(huán)境影響后評價的重要依據(jù)。

排污許可制度與總量制度融合，解決了總量控制的法律責(zé)任問題，明確了許可排放量就是總量控制指標(biāo)。通過融合，還統(tǒng)一了污染物排放總量的核算原則，理清了許可排放量的確定依據(jù)。

排污許可制度給環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法帶來的變化，更直接。將監(jiān)管執(zhí)法統(tǒng)一于排污許可證，重點(diǎn)聚焦有證無證、是否執(zhí)行了許可證。核實(shí)企事業(yè)單位排放數(shù)據(jù)和執(zhí)行報(bào)告的真實(shí)性，并且將監(jiān)管執(zhí)法的時間、內(nèi)容、結(jié)果以及處罰決定記入排污許可證管理信息平臺。這將進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為，大大提高執(zhí)法效率和質(zhì)量。

排污許可制度與其他制度銜接、融合、整合，還可以解決一企多數(shù)等多年難題，更好地發(fā)揮環(huán)境保護(hù)稅、排污權(quán)交易等經(jīng)濟(jì)手段的調(diào)節(jié)作用，提高環(huán)保部門污染源精細(xì)化管理水平?？梢哉f，一張排污許可證，帶來的將是環(huán)境管理方式的巨大改變。

之二：分類管理

分類、分級、分步，重點(diǎn)突出，責(zé)任明確，推進(jìn)有序

使龐大而復(fù)雜的工程，技術(shù)上更可操作，改革預(yù)期更可把握

排污許可制度改革所面對的排污單位群體，數(shù)量龐大，類型不同，屬地關(guān)系也不盡相同。國家層面確定的改革路線圖是，分類管理，分級許可。分類，分級，體現(xiàn)了科學(xué)和務(wù)實(shí)精神，從而使這樣一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的工程，在技術(shù)上更可操作，改革的預(yù)期更可把握。

先來看分類?，F(xiàn)階段排污許可要管多少污染物呢？《固定污染源排污許可分類管理名錄》（2017年版），明確了82個行業(yè)和通用工序，明確了納入管理的企事業(yè)單位規(guī)模。

82個行業(yè)和通用工序，分類的依據(jù)是，污染物產(chǎn)生量、排放量和環(huán)境危害程度。污染物產(chǎn)生量大，排放量大，或者環(huán)境危害程度高的，實(shí)施重點(diǎn)管理，其他單位簡化管理。細(xì)分之后，41個行業(yè)和3個通用工序納入重點(diǎn)管理，8個行業(yè)實(shí)行簡化管理，其余30個行業(yè)和通用工序，根據(jù)生產(chǎn)工藝特點(diǎn)或生產(chǎn)規(guī)模具體確定。應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的，原則上實(shí)行排污許可重點(diǎn)管理；應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告表的，原則上實(shí)行排污許可簡化管理。

這樣分類，簡單易行，更重要的是突出重點(diǎn)，體現(xiàn)了改善環(huán)境質(zhì)量這個改革宗旨。

環(huán)境保護(hù)部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，名錄覆蓋了“水十條”“大氣十條”的重點(diǎn)管理行業(yè)，以及重金屬污染綜合防治的重點(diǎn)行業(yè)，可以基本滿足“十三五”期間水和大氣固定污染源的環(huán)境管理需求。管好這些企業(yè)，基本就管住了80%的環(huán)境污染。

再來看分級許可。排污許可制度改革，實(shí)行國家統(tǒng)籌，地方推動，原則是誰核發(fā)誰監(jiān)管。排污單位生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地設(shè)區(qū)的市級環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)排污許可證核發(fā)，市級環(huán)保部門是核發(fā)主體，環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國的實(shí)施和監(jiān)督，省級環(huán)保部門負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)組織實(shí)施的監(jiān)督。

這樣的體制設(shè)計(jì)，是遵循權(quán)責(zé)一致原則，考慮與“垂管”銜接，將核發(fā)權(quán)力下放到地方。

在現(xiàn)階段的具體實(shí)施中，由于“垂管”改革還沒全部完成，核發(fā)和監(jiān)管可能會出現(xiàn)一定程度的脫節(jié)。有些市已將固定污染源監(jiān)管職責(zé)全部下放至縣區(qū)級環(huán)保部門，而按照規(guī)定，重點(diǎn)排污單位許可證由市級環(huán)保部門核發(fā)，難免出現(xiàn)“發(fā)證的不了解企業(yè)，了解企業(yè)的不發(fā)證”的尷尬。這里其實(shí)有一個解決出口，即地方性法規(guī)對核發(fā)權(quán)限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

現(xiàn)階段排污許可證統(tǒng)一規(guī)定的管理內(nèi)容，主要是水和大氣污染物，是否將固體廢物和噪聲納入，也是很多地方關(guān)心的內(nèi)容。國家層面的態(tài)度很明確，鼓勵地方先行先試，依法納入管理。

除了分類管理、分級許可，還有一個原則，就是分步實(shí)施。從2016年到2020年，每年都有重點(diǎn)，年年有突破。在2017年已經(jīng)開始的火電、造紙以及水泥、平板玻璃、鋼鐵等15個行業(yè)基礎(chǔ)上，2018年，擴(kuò)展到陶瓷、合成材料制造等行業(yè)、特定工序或特定區(qū)域。2019年，再擴(kuò)展到畜禽養(yǎng)殖、汽車等22個二級行業(yè)、特定工序或特定區(qū)域。2020年，全國范圍內(nèi)完成《名錄》規(guī)定的所有行業(yè)。具體到排污單位，又分為兩種情況，一是現(xiàn)有企業(yè)，要按照時間表推進(jìn)；二是新建單位，應(yīng)在啟動生產(chǎn)設(shè)施或者在實(shí)際排污之前申請排污許可證。

這個時間表是剛性的，按時完成是底線，如果能先行一步，也將收獲支持點(diǎn)贊。

之三：自主申領(lǐng)

環(huán)保部門依申請和承諾許可，雙方都要積極

如果排污單位不主動，環(huán)保部門則要宣傳告知，執(zhí)法促動，培訓(xùn)引導(dǎo)

排污許可制度，作為一項(xiàng)行政許可，應(yīng)該依申請?jiān)S可，由排污單位主動向政府申領(lǐng)。

這本不應(yīng)該成為問題，之所以提出來，是源于現(xiàn)階段一些地方遇到的困惑，環(huán)保部門很著急，排污單位往往不著急。

推動排污許可制改革，是生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容，是2017年度重點(diǎn)改革任務(wù)之一。一年來，環(huán)保部門壓力層層傳遞，倒排工期，掛圖作戰(zhàn)，有明確的時間表和路線圖。

但是，作為責(zé)任主體的排污單位，反倒有被拽著走的感覺。與環(huán)保部門相比，緊迫感明顯不夠。有些排污單位甚至存在僥幸心理，等待觀望，得過且過。

作為一項(xiàng)新事物，個別排污單位有這樣那樣的顧慮，或者嫌麻煩，在所難免。如果說，前一階段有些排污單位是被拽著走的，那么，今后環(huán)保部門就應(yīng)當(dāng)催著、推著他們往前走，變環(huán)保部門著急為排放單位更著急。

怎樣讓排污單位著急？

首先要加大宣傳，把環(huán)保部門的緊迫感傳導(dǎo)給排污單位，特別是那些有問題的企業(yè)。

要讓該領(lǐng)證的排污單位清楚地知道，排污，必須持證。凡是納入《固定污染源排污許可分類管理名錄》的單位，必須申領(lǐng)排污許可證。在名錄規(guī)定的時限前，已經(jīng)建成并實(shí)際排污的，按照規(guī)定時限申請；在名錄規(guī)定的時限后建成的，在啟動生產(chǎn)設(shè)施或者在實(shí)際排污之前申請。這個要求，不能商量，不能通融，不能讓步。

第二是強(qiáng)化執(zhí)法威懾，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局原副局長汪冬青認(rèn)為，今后一段時間的環(huán)境執(zhí)法重點(diǎn)，應(yīng)該轉(zhuǎn)向嚴(yán)肅查處無證排污，決不能讓那些惡意無證排污者有生存空間。要抓典型，重罰哪怕一個無證排污企業(yè)。殺一儆百，才能觸痛那些觀望中的違法企業(yè)，要讓他們真正明白，沒證就沒法生存。

環(huán)保部已經(jīng)明確，今年將借鑒京津冀及周邊地區(qū)“2+26”城市排查散亂污的工作經(jīng)驗(yàn)，組織各地開展固定污染源清理整頓工作，加快推進(jìn)排污許可制實(shí)施，確保排污許可證核發(fā)到一個行業(yè)就要讓這個行業(yè)所有企業(yè)都納入監(jiān)管。2017年的排查，效果有目共睹。關(guān)停取締、整合搬遷、整改提升，分類施策，量化問責(zé)，持續(xù)高壓，件件都有落實(shí)。天津市東麗區(qū)、河北省衡水市等多地政府主要領(lǐng)導(dǎo)，因整改不力被公開約談，環(huán)保壓力層層傳導(dǎo)，打破了地方不敢查、不愿查、不想查的思想壁壘，企業(yè)也真正認(rèn)識到，靠“避風(fēng)頭”“找人脈”過關(guān)，絕不可能。

第三是加強(qiáng)指導(dǎo)，組織好專業(yè)培訓(xùn)，并且培育和規(guī)范咨詢與監(jiān)測服務(wù)市場。

對于那些有問題的企業(yè)，《排污許可管理辦法（試行）》明確規(guī)定，提出整改方案的，環(huán)保部門核發(fā)排污許可證，并在排污許可證中明確改正要求和改正時限，同步責(zé)令企業(yè)限期改正或者責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處罰款，到期仍不符合合法條件的，注銷其排污許可證。

環(huán)保部門還要組織專業(yè)培訓(xùn)，既要針對企事業(yè)單位，也要針對咨詢與監(jiān)測機(jī)構(gòu)。有許多排放單位沒能力或不愿意完全自己來作，更多工作將由第三方來承擔(dān)。毫無疑問，第三方將是這一環(huán)節(jié)的關(guān)鍵角色。企業(yè)自主申請，更多的具體工作將是第三方完成。培育和規(guī)范第三方市場，也將成為排污許可證發(fā)放的衍生品。

之四：自我承諾

排污許可證的本質(zhì)，用一個詞來定位，就是法律文書

排污單位必須守約，守約亦即守法。守約的基礎(chǔ)是誠信，正所謂一諾千金

《排污許可管理辦法（試行）》明確規(guī)定，排污單位申請排污許可證，必須簽訂承諾書。排污許可證依排污單位申請與承諾核發(fā)，承諾書是排污許可證副本的重要部分。

從環(huán)保部門貓捉老鼠式的監(jiān)管，到排污單位自我承諾并對承諾負(fù)責(zé)，是管理理念的巨大改變。排污單位作出承諾，彰顯責(zé)任，環(huán)保部門認(rèn)可承諾，源于信任。這本就應(yīng)該是監(jiān)管與被監(jiān)管之間的良性關(guān)系，與其說是創(chuàng)新，不如說是回歸本源。

排污單位要承諾的，主要有三部分內(nèi)容。

第一，承諾真實(shí)合法。填報(bào)申請時，承諾申請材料是完整、真實(shí)和合法的。

第二，承諾按證排污。嚴(yán)格按照排污許可證的規(guī)定排放污染物，一旦發(fā)現(xiàn)排放行為與排污許可證規(guī)定不符，立即采取措施改正并報(bào)告環(huán)境保護(hù)主管部門。

第三，承諾規(guī)范管理。規(guī)范運(yùn)行、管理、維護(hù)污染防治設(shè)施，開展自行監(jiān)測，進(jìn)行臺賬記錄，按時提交執(zhí)行報(bào)告，及時公開信息，并對提交的臺賬記錄、監(jiān)測數(shù)據(jù)和執(zhí)行報(bào)告的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)。

這些承諾如何生效？由法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人簽字或者蓋章。這一要求，看似是個形式，實(shí)乃承諾制的核心——簽字或者蓋章，正式、莊重、嚴(yán)肅，是具有法律效力的。簽名所承載的誠信，道德，乃至法律效力，都足以讓承諾轉(zhuǎn)化為責(zé)任。

如果遞交的申請材料不真實(shí)、不合法，排污單位隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料申請行政許可的，環(huán)保部門不予受理或者不予行政許可，并給予警告。

如果申請單位隱瞞或提供虛假材料，環(huán)保部門沒有發(fā)現(xiàn)而核發(fā)了許可證，責(zé)任在誰呢？

毫無疑問，責(zé)任在排污單位。承諾是排污單位作出的，提供完整、真實(shí)和合法的申請材料，是排污單位的責(zé)任和義務(wù)。正如稅收和財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，一旦發(fā)現(xiàn)弄虛作假，肯定是申報(bào)單位和個人擔(dān)責(zé)。承諾書這一環(huán)節(jié)，讓排污單位在申領(lǐng)排污許可證環(huán)節(jié)的主體責(zé)任，落到實(shí)處。

《排污許可管理辦法（試行）》并沒有針對違反承諾書，設(shè)定相應(yīng)的罰則。這并非意味著不處罰。因?yàn)檫`反承諾書，必然違反了有關(guān)制度，必須接受相應(yīng)處罰。

違反承諾，沒有按證排污，不外乎超標(biāo)，超總量，或者排放方式有問題，如偷排、非緊急情況下開啟應(yīng)急排放通道、私設(shè)暗管等等。

違反承諾，沒有規(guī)范管理，不外乎違反監(jiān)測規(guī)范，不正常運(yùn)營污染防治設(shè)施，或者未依法公開或者不如實(shí)公開有關(guān)環(huán)境信息；等等。

對這些違法行為，《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等相關(guān)法律，都有相應(yīng)的罰則。從最基礎(chǔ)的罰款、責(zé)令改正，到按日連續(xù)處罰，查封、扣押，再到責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，直到責(zé)令停業(yè)關(guān)閉，甚至拘留，層層加碼，環(huán)環(huán)相扣，目標(biāo)都指向一個，就是督促違法排污者改正。除了責(zé)令停業(yè)關(guān)閉，每種處罰都給違法者留下改正機(jī)會。對于每一次拒不改正，都有進(jìn)一步處罰的后手，亦即救濟(jì)措施。

簽訂承諾書，是排污許可改革的重要一環(huán)。排污單位法人代表簽下名字時，所承諾的不僅僅是守法行為，更是一種道義上的擔(dān)當(dāng)。這種擔(dān)當(dāng)，本就是每一個排污單位對環(huán)境應(yīng)有的敬畏。

之五：形式審核

形式審核，絕對不是走形式

核心思想是，相信排污單位，由排污單位承擔(dān)主體責(zé)任

環(huán)保部門核發(fā)排污許可證，主要是形式審核。所謂形式審核，主要是審核材料的完整性和規(guī)范性，該有的證明都有，該提供的材料都有。

強(qiáng)調(diào)形式審核，是不是淡化了核發(fā)部門的責(zé)任？當(dāng)然不是。審是形式，核心思想就是相信排污單位，由排污單位承擔(dān)主體責(zé)任。形式審核，強(qiáng)調(diào)排污單位的主體責(zé)任，信任排污單位提交的內(nèi)容，這恰恰是負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。

形式審核，怎么確定核發(fā)的許可證合法合規(guī)？最清楚排污情況的，是排污單位自己。排污單位提供材料，核發(fā)部門對照規(guī)范，逐一審查核實(shí)。許可濃度有標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，許可量有相關(guān)規(guī)范和算法，管理要求都有指南，幾乎不存在自由裁量權(quán)。這正是制度設(shè)計(jì)的本意，規(guī)范明明白白，法律清清楚楚，核發(fā)重在核，對排污單位上報(bào)的證明材料認(rèn)可，簽字的承諾書也認(rèn)可。

那么，形式審核，怎么審？審什么呢？

第一，審查申請材料的完整性和規(guī)范性。這一步，只看形式。只要是本行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的，依照《排污許可管理辦法（試行）》需要取得排污許可證的，材料完整和規(guī)范，就進(jìn)入下一步。材料齊全即是完整，符合規(guī)定就算規(guī)范，完整和規(guī)范，就要受理。

第二，審核項(xiàng)目是否符合政策。按照應(yīng)發(fā)盡發(fā)的要求，只要符合產(chǎn)業(yè)政策，都要發(fā)證。這一步，核重于審，核的內(nèi)容包括三部分。首先看項(xiàng)目建設(shè)地，不能位于法律法規(guī)規(guī)定禁止建設(shè)區(qū)域內(nèi)；其次看產(chǎn)業(yè)政策，不能是國家明令淘汰或者立即淘汰的落后生產(chǎn)工藝裝備、落后產(chǎn)品的；最后看環(huán)保要求，必須依法取得建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件審批意見，或者按照有關(guān)規(guī)定經(jīng)地方人民政府依法處理、整頓規(guī)范并符合要求，對于新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目排污單位，如果通過等量或減量替代削減獲得總量控制指標(biāo)的，出讓單位需要完成排污許可證變更。

第三，審核排污有關(guān)許可事項(xiàng)，是核發(fā)許可證的核心。這一步，審與核并重。審的是相關(guān)證明。只要有相關(guān)證明，都認(rèn)可。這與自主申報(bào)和自我承諾，是一脈相承的。

一是審核確定許可排放濃度。不僅要確定許可濃度，還要審核排污單位是否有能力實(shí)現(xiàn)。濃度的確定，主要依據(jù)國家和地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，除非排污單位承諾執(zhí)行更加嚴(yán)格排放濃度的。審核達(dá)標(biāo)能力，需要環(huán)保部門現(xiàn)場親自核驗(yàn)嗎？不需要。只需要排污單位提供相關(guān)證明，證明其采用的污染防治設(shè)施或者措施，有能力達(dá)到許可排放濃度要求，環(huán)保部門就認(rèn)可。

二是審核確定許可排放量。這一項(xiàng)的確定，參考數(shù)據(jù)較多。至少有三個數(shù)據(jù)，要從嚴(yán)選取。一是行業(yè)重點(diǎn)污染物允許排放量核算方法，這是排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范規(guī)定的；二是環(huán)境質(zhì)量改善的要求；三是已依法分解落實(shí)到排污單位的重點(diǎn)污染物總量控制指標(biāo)。而對于2015年1月1日及以后取得環(huán)評審批意見的排污單位，還要加上環(huán)評文件和和審批意見中有關(guān)總量的數(shù)據(jù)，相當(dāng)于從四個數(shù)據(jù)中從嚴(yán)選取。對于地方環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃、重污染天氣應(yīng)對措施等提出更嚴(yán)要求的，也要在副本中作出規(guī)定。許可量確定之后，排污單位的重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)，需要據(jù)此作出調(diào)整。

三是審核自行監(jiān)測方案。審核要求是，符合《自行監(jiān)測技術(shù)指南》。

形式審核，審的是形式，核的是內(nèi)容。形式承載內(nèi)容，重在核，這不是走形式，是管理理念的轉(zhuǎn)變，解放了核發(fā)部門，也強(qiáng)化了排污單位的自主性。

之六：持證排污

無證排污和不按證排污，都屬于違法行為，都要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任項(xiàng)目建設(shè)之后，點(diǎn)火之前，必須申領(lǐng)排污許可證

排污許可證，是企事業(yè)單位的守法文書，也為排污單位提供了明確穩(wěn)定的管控預(yù)期。

無證排污和不按證排污，都屬于違法行為，都要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

有證和無證，界限很清楚。

所謂無證，主要包括這樣幾種情形：

1.依法應(yīng)當(dāng)申請排污許可證，但未申請的；

2.申請后，未取得排污許可證的；

3.排污許可證有效期限屆滿后，未申請延續(xù)的；

4.延續(xù)申請未經(jīng)核發(fā)環(huán)保部門許可的；

5.被依法撤銷排污許可證的；

6.法律法規(guī)規(guī)定的其他情形。

此外，新建、改建或擴(kuò)建項(xiàng)目試生產(chǎn)期間排污，算不算無證排污？當(dāng)然屬于無證排污。

這是一個很大變化。過去的管理流程是，環(huán)評批復(fù)、項(xiàng)目建設(shè)、試生產(chǎn)、驗(yàn)收，然后正式申領(lǐng)排污許可證?，F(xiàn)在的要求是，建設(shè)之后，點(diǎn)火之前，必須申領(lǐng)排污許可證。因?yàn)樵嚿a(chǎn)環(huán)節(jié)也要排污，排污就必須持證。建設(shè)項(xiàng)目在這個環(huán)節(jié)沒有申領(lǐng)許可證，建設(shè)單位不得出具項(xiàng)目驗(yàn)收合格的意見。

如果無證排污，縣級以上環(huán)境保護(hù)主管部門將依據(jù)《大氣污染防治法》《水污染防治法》的規(guī)定，責(zé)令改正或者責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的地方人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。同時，按日連續(xù)處罰，甚至拘留，也都適用。

持證排污，守法有預(yù)期。

排污單位持證之后，就有了明確穩(wěn)定的污染排放管控要求和預(yù)期——按照許可污染物種類、濃度、排放量、排放方式等排污，落實(shí)許可證上明確的環(huán)境管理要求。

那么，哪些情形算違證呢？主要是兩大類情況。一是超標(biāo)或者超總量排污的，二是通過逃避監(jiān)管的方式排污的。

對于大氣污染物，違證排污的方式包括，偷排、篡改或者偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，以逃避現(xiàn)場檢查為目的的臨時停產(chǎn)，非緊急情況下開啟應(yīng)急排放通道，不正常運(yùn)行大氣污染防治設(shè)施等。

對于水污染物，違證排污的方式包括，利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞排污，私設(shè)暗管，篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，不正常運(yùn)行水污染防治設(shè)施等。

對于違證排污，處罰方式與無證排污基本一致，從最基礎(chǔ)的罰款、責(zé)令改正，到按日連續(xù)處罰，再到責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，直到責(zé)令停業(yè)關(guān)閉，甚至拘留，根據(jù)不同程度均可運(yùn)用。

既然處罰基本一致，那是不是意味著有證無證都一樣呢？當(dāng)然不是。

無證單位，即使排污本身都沒問題，沒有超標(biāo)、超總量，沒有通過逃避監(jiān)管的方式排污，也要受到處罰，處罰的是不領(lǐng)證，不按規(guī)矩辦事。而持證的排污單位，只有違法排污，才會受罰。

在持有排污許可證期間，與許可證有關(guān)的一些重要事項(xiàng)發(fā)生變化，排污單位應(yīng)該怎么辦呢？比如，國家和地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)新修訂了，依法分解落實(shí)的重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)發(fā)生變化了，地方政府依法制定的限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃要實(shí)施了，地方政府新制定重污染天氣應(yīng)急預(yù)案了，等等。

遇到這些情況，排污單位是執(zhí)行排污許可證，還是執(zhí)行新標(biāo)準(zhǔn)、要求？答案是按照新的來。排污單位應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時間內(nèi)，向核發(fā)環(huán)保部門提出變更排污許可證的申請。每一種情況，都有相應(yīng)的時限要求。

之七：依證監(jiān)管

依法監(jiān)管，具體化為依證監(jiān)管

排污許可證，既是企事業(yè)單位的守法文書，也是環(huán)保部門的執(zhí)法依據(jù)

排污許可證，既是企事業(yè)單位的守法文書，也是環(huán)保部門的執(zhí)法依據(jù)。依證監(jiān)管，是對環(huán)保部門的履職規(guī)范，為環(huán)保部門劃定了執(zhí)法邊界。

排污許可制度改革，給環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法帶來的變化，是多方面的，是非常深刻的。監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變?yōu)樾湃卧谙龋瑖?yán)懲失信行為，不再是保姆式監(jiān)管和有罪推論；監(jiān)管重點(diǎn)集中在排污許可證承載的各項(xiàng)內(nèi)容；監(jiān)管目標(biāo)從企業(yè)進(jìn)一步細(xì)化到排污口；監(jiān)管方式更加信息化，更多地使用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)手段。而這些變化都源于一個基礎(chǔ)，排污許可證。依法監(jiān)管，在這里具體化為依證監(jiān)管。

在現(xiàn)階段，依證監(jiān)管需要處理好以下四個關(guān)系。

第一，有證與無證，重點(diǎn)查哪個？

無證排污和不按照許可證排污，都屬于違法行為，環(huán)保部門都應(yīng)該嚴(yán)肅查處。由于現(xiàn)階段需要大力督促排污單位按時申領(lǐng)、積極申領(lǐng)，所以的執(zhí)法重點(diǎn)，首先是打擊無證排污。

第二，形式和內(nèi)容，哪個更要？

答案是都重要。環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局原副局長汪冬青表示，要轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，以守法為基礎(chǔ)開展執(zhí)法，即執(zhí)法過程中秉持無罪推定原則，首先相信排污單位是守法的。在此基礎(chǔ)上，執(zhí)法與以往相比，最大的變化就是，注重形式執(zhí)法。

所謂形式執(zhí)法，就是重點(diǎn)檢查環(huán)境管理要求的各個環(huán)節(jié)是否落實(shí)。具體來說，就是對照許可事項(xiàng)，按照污染物實(shí)際排放量的計(jì)算原則，判定落實(shí)按證排污情況。實(shí)際排放量怎么算？按照排污許可證規(guī)定的排放口計(jì)算，計(jì)算方法有三種，優(yōu)先順序分別為自動監(jiān)測、手工監(jiān)測、產(chǎn)排污系數(shù)和物料衡算。執(zhí)法手段主要包括執(zhí)法監(jiān)測、核查臺賬記錄和自動監(jiān)測數(shù)據(jù)等。監(jiān)管重點(diǎn)是核實(shí)排污數(shù)據(jù)和執(zhí)行報(bào)告的真實(shí)性，判定排放濃度和排放量是否符合許可證要求。必要時，還要開展執(zhí)法監(jiān)測。

“形式承載內(nèi)容，只要這些形式能做細(xì)，做完整，排污單位的環(huán)境管理，基本就上路了?！蓖舳嗾f，“查和不查肯定不一樣，查本身就是一種威懾，就如財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度一樣，抽查的威懾力擺在那里?！?/p>

第三，按證和按標(biāo)準(zhǔn)，哪個在先？

從理論上說，不存在依證監(jiān)管和依新標(biāo)準(zhǔn)或要求監(jiān)管的矛盾。但是，如果標(biāo)準(zhǔn)有變化，排污單位沒有如期申請變更排污許可證，怎么辦呢？

環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人給出的解決方案是，如果標(biāo)準(zhǔn)修訂后加嚴(yán)了，而排污單位依然按照原排污許可證的許可濃度排污，可以按照超標(biāo)排污進(jìn)行處罰；重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)發(fā)生變化了，而排污單位不執(zhí)行的，可以按照超總量進(jìn)行處罰?？梢赃@么理解，從法律效力上看，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范高于排污許可證。

第四，對哪些單位更應(yīng)該關(guān)注？

環(huán)保部門的執(zhí)法計(jì)劃，要結(jié)合排污單位環(huán)境信用記錄，確定執(zhí)法監(jiān)管重點(diǎn)和檢查頻次。對于有違規(guī)記錄的，提高檢查頻次；對污染嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)，加大執(zhí)法頻次和處罰力度，推動去產(chǎn)能工作。浙江省長興市借鑒交通部門的駕照積分制度，設(shè)計(jì)了排污許可證年度積分制，制定了排污單位的違法違規(guī)排污行為扣分標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)一旦因?yàn)榄h(huán)境違規(guī)而扣完積分，環(huán)保部門將給予扣押許可證、停產(chǎn)整頓等懲罰。

之八：自證守法

排污單位守法，首先要自證，自證了就要負(fù)責(zé)

自證清白，要保留的證據(jù)至少有三種，自行監(jiān)測數(shù)據(jù)、臺賬記錄和執(zhí)行報(bào)告

自證守法，是環(huán)境管理理念的重大轉(zhuǎn)變——制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)從執(zhí)法轉(zhuǎn)為守法。

環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局原副局長汪冬青有個形象的比喻，過去的環(huán)境管理如貓捉老鼠，弊端顯而易見，一是社會誠信淡化了，管理者和被管理者互不信任；二是所有責(zé)任都成了管理者的。排污許可制度改革，就是扭轉(zhuǎn)這種局面，理順環(huán)境管理的思路，即排污者要承擔(dān)主體責(zé)任。

排污單位若想自證清白，要保留哪些證據(jù)呢？至少有三種：自行監(jiān)測、臺賬記錄和執(zhí)行報(bào)告。

第一，自行監(jiān)測。

對于自行監(jiān)測，曾有過不同聲音。過去，即使排污單位有自行監(jiān)測數(shù)據(jù)，也未必全都規(guī)范可信，因?yàn)榭傆袀€別企業(yè)刻意造假。而環(huán)保部門的在線監(jiān)測，由第三方用無線方式傳輸數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)一旦丟失，企業(yè)的清白得不到證明。由于種種非常擰巴的原因，導(dǎo)致監(jiān)管與被監(jiān)管之間往往互不信任。

現(xiàn)在，將自行監(jiān)測作為排污單位自證守法的主要依據(jù)，是出于對排污者的信任。排污單位要對監(jiān)測結(jié)果的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性負(fù)責(zé)。這就倒逼排污者自清家底，明白自己排了多少污染物。

排污單位從申請領(lǐng)證起，就要把自行監(jiān)測當(dāng)作一項(xiàng)重要工作來辦。在申領(lǐng)排污許可證時，要編制自行監(jiān)測方案；在實(shí)施時，要按自行監(jiān)測方案執(zhí)行；在執(zhí)行報(bào)告中，要說明自行監(jiān)測開展情況，并根據(jù)監(jiān)測結(jié)果說明污染物實(shí)際排放情況及達(dá)標(biāo)情況。

第二，臺賬記錄。

從自證清白的角度來看，排污單位做好臺賬記錄的積極性遠(yuǎn)高于監(jiān)管部門。因?yàn)橹挥袑⒅饕a(chǎn)設(shè)施運(yùn)行情況，治污設(shè)施運(yùn)行和管理信息，以及污染物排放情況記錄清楚，特別是在設(shè)施發(fā)生異常情況時，詳細(xì)記錄原因和措施，才能有效規(guī)避監(jiān)管部門的處罰風(fēng)險(xiǎn)。可以說，環(huán)境管理臺賬是排污單位自證達(dá)標(biāo)、追溯超標(biāo)或故障起始時間點(diǎn)的重要證據(jù)。

第三，執(zhí)行報(bào)告。

如果說前兩種證據(jù)，主要是留存、適時作證的話，那么，執(zhí)行報(bào)告就是排污單位主動告知監(jiān)管者，明示守法的主要途徑。

報(bào)告可以分為兩種形式，一是異常報(bào)告，二是定期執(zhí)行報(bào)告。

異常報(bào)告是要告知環(huán)保部門異常、突發(fā)或變更情況，包括故障報(bào)告、超標(biāo)報(bào)告、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對報(bào)告、變更報(bào)告、停產(chǎn)整治報(bào)告等。

排污許可證執(zhí)行報(bào)告，是定期提交的，分為三種，年報(bào)、季報(bào)和月報(bào)，目的是說明履行排污許可證要求的情況。

這三種制度都是排污許可制度新增的，除了規(guī)范排污單位，還涉及到三個方面。一是環(huán)保部，要做頂層設(shè)計(jì)，分行業(yè)制定排污單位自行監(jiān)測指南，制定臺賬記錄規(guī)范，制定執(zhí)行報(bào)告編制技術(shù)規(guī)范。二是核發(fā)部門，要在許可證中明確排污單位開展自行監(jiān)測、臺賬記錄和執(zhí)行報(bào)告編制和上報(bào)的要求。三是監(jiān)管執(zhí)法部門，可以采信排污單位自行監(jiān)測結(jié)果，采信臺賬記錄，采信執(zhí)行報(bào)告，并據(jù)此判斷達(dá)標(biāo)情況；當(dāng)然，也可以不采信。而對于排污單位未按許可證要求開展有關(guān)工作的，可以進(jìn)行處罰。

落實(shí)這三項(xiàng)制度，需要投入人力物力精力。但這個負(fù)擔(dān)不一定是苦的，相反對守法企業(yè)來說，絕對是甜的。企業(yè)如果做不過來，可以引進(jìn)第三方，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事。

之九：公開平臺

一個全國排污許可證管理信息平臺，使信息公開的渠道豁然大開

使數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，社會共治，企業(yè)守法，部門聯(lián)動，社會監(jiān)督，更加便利可行

全國排污許可證管理信息平臺，是排污許可制度改革的一大亮點(diǎn)，平臺的核心價值就是公開。平臺的建立使環(huán)境管理的信息化有了基本保障，使信息公開的落實(shí)有了明確路徑，使數(shù)據(jù)互聯(lián)互通有了得力載體。公開透明，社會共治，又邁出了堅(jiān)實(shí)一步。企業(yè)守法，部門聯(lián)動，社會監(jiān)督，更加便利可行。

排污許可證的申請、受理、審核、發(fā)放、變更、延續(xù)、注銷、撤銷、遺失補(bǔ)辦，工作流程電子化，信息全過程公開，都在全國排污許可證管理信息平臺上操作和完成。

目前排污單位普遍關(guān)心的是三個主要步驟：申領(lǐng)、核發(fā)和監(jiān)管。

首先是申領(lǐng)，排污單位申領(lǐng)分三步。第一步，填報(bào)，在統(tǒng)一平臺上填報(bào)申請排污許可證的有關(guān)信息；第二步，公開信息，主要在統(tǒng)一平臺上公開，即實(shí)行重點(diǎn)管理的排污單位，將填報(bào)的有關(guān)信息公開，具體包括承諾書、基本信息以及擬申請的許可事項(xiàng)；第三步，提交申請，在統(tǒng)一平臺上提交的同時，向核發(fā)環(huán)保部門提交通過統(tǒng)一平臺印制的書面申請材料，材料就包括申請前信息公開情況說明表。

之所以能夠在統(tǒng)一平臺上完成操作，前提是每個排污單位都有唯一編碼。這個編碼被稱作排污許可證編碼，是環(huán)保部在統(tǒng)一社會信用代碼基礎(chǔ)上作出的適當(dāng)擴(kuò)充，也將發(fā)展成排污單位在環(huán)境管理中的唯一代碼。

進(jìn)入核發(fā)階段，依然完全依靠平臺。平臺不是個形式，也不是書面的附屬，其記錄的排污許可證相關(guān)電子信息，與排污許可證正本、副本，依法具有同等效力。環(huán)保部門作出準(zhǔn)予許可決定的，向平臺提交審核結(jié)果，獲取全國統(tǒng)一的排污許可證編碼，同時在平臺上公告排污許可證正本以及副本中基本信息、許可事項(xiàng)及承諾書；不予許可的，書面告知排污單位的同時，也要在平臺上公告。

第三階段，也是核發(fā)之后的常態(tài)階段，監(jiān)管。對排污單位來說，其自行監(jiān)測、執(zhí)行報(bào)告需要在平臺上填報(bào)、提交并公開。對環(huán)保部門而言，其監(jiān)管執(zhí)法信息也要在平臺上記載，比如對企業(yè)持證排污、按證排污的執(zhí)法檢查結(jié)果，無證和違法排污的排污單位名單。排污許可監(jiān)管中所形成的實(shí)際排放數(shù)據(jù)，也將作為環(huán)境統(tǒng)計(jì)、污染源排放清單、環(huán)境稅等各項(xiàng)固定污染源環(huán)境管理的數(shù)據(jù)來源。更讓人期待的是，平臺將與環(huán)保舉報(bào)平臺共享污染源信息，公眾舉報(bào)和社會監(jiān)督有機(jī)結(jié)合。

不按規(guī)定使用統(tǒng)一平臺開展信息公開的，將承擔(dān)法律責(zé)任。排污單位未在規(guī)定時限內(nèi)、未按照規(guī)定的方式、未公開應(yīng)當(dāng)公開的信息、公開的信息不真實(shí)的，環(huán)境保護(hù)主管部門可以責(zé)令其公開，依法處以罰款，并予以公告，還可以對違法企業(yè)處以三萬元以下的罰款。環(huán)保部門未依法公開排污許可相關(guān)信息的，由其上級行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

全國排污許可證管理信息平臺，讓所有工作都有了載體。以往的信息公開，還需要尋找這樣那樣的平臺，環(huán)境監(jiān)管和企業(yè)守法，還需要雙方各自探索各種各樣的形式?，F(xiàn)在不需要了，一個平臺，全部搞定，對雙方來說，無疑更加便捷。各地現(xiàn)有的排污許可證管理信息平臺，將逐步接入全國平臺，實(shí)現(xiàn)各級聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)集成、信息共享。