陳堅棟

（浙江申聯(lián)環(huán)保集團有限公司，杭州 311400）

據(jù)統(tǒng)計，2016年我國工業(yè)危險廢棄物的總量近4 000萬t，相比2015年增加1.3%，其中化學(xué)原料與制品近700萬t，占據(jù)首位。我國對危險廢棄物的認知時間較短，從理論到實際落實工作不到30年。在此背景下，由于我國危險廢棄物處理起步較晚，整個運作體系還處于初期發(fā)展階段，各方面經(jīng)驗嚴重不足。人們需要結(jié)合公益性項目市場運行主要形式和危險廢棄物項目運作模式現(xiàn)狀，不斷完善配套措施。

1　公益性項目市場運作模式

1.1　BOT模式

簡單來說，BOT模式就是私人資本參與建設(shè)的形式，作為一種新型的公共服務(wù)特殊投資方法，它是為吸引資金、先進技術(shù)而提出的一種新型市場融資方法，主要包括建設(shè)、經(jīng)營、移交三個環(huán)節(jié)，具有優(yōu)先追索特性。在該模式下，政府通過授予特殊經(jīng)營專權(quán)的方法，將基礎(chǔ)設(shè)施項目交給市場第三方企業(yè)展開融資、建設(shè)、經(jīng)營，允許企業(yè)通過對用戶收取費用或出售產(chǎn)品償還貸款，加強資金回收并獲取更高的利潤。在特許權(quán)期限滿足實際標準時，即可按照協(xié)議規(guī)定無償向政府移交項目。BOT模式可以有效降低財政支出、轉(zhuǎn)移風險、提高管理水平等，對于政府來說，可以最大程度上減少財政壓力，將建設(shè)風險轉(zhuǎn)移給第三方企業(yè)，從而加強資源的優(yōu)化配置。

1.2　BOT的延伸模式

在BOT模式的基礎(chǔ)上，目前已經(jīng)延伸出多種方法，如BOOT、BOO、BLT、BT等。其中最為常見的就是BOO形式，在實際運行中，項目建設(shè)完成后，企業(yè)擁有所有權(quán)，并不移交給公共部門，而政府則需要購買企業(yè)的項目。該模式主要體現(xiàn)了整體規(guī)劃、分布經(jīng)營、政府監(jiān)督、企業(yè)運營等方式，實現(xiàn)了建設(shè)、管理、維護一體化的形式。這樣政府可以節(jié)省大量的資金和人力，實現(xiàn)項目使用功能。

1.3　PPP模式

PPP模式就是政府和企業(yè)之間的聯(lián)合，可以滿足政府公共需求以及項目經(jīng)營需求的一種模式。在PPP模式下，政府部門通過采購形式和中標單位簽訂合作合同，并由企業(yè)對項目進行籌資、建設(shè)。政府與企業(yè)展開合作，企業(yè)主要對整個項目運行時期負責，從而彌補政府經(jīng)營管理能力不足的情況。通過合同設(shè)定標準，政府自身也承擔了部分風險，這樣可讓政企貫徹統(tǒng)一的經(jīng)營理念，保障工程項目正常實施。相比BOT模式，PPP模式可以避免工作周期過長、投資方風險過大的問題，實施起來效率更高。PPP是政企相互合作的形式，實現(xiàn)建設(shè)、經(jīng)營上的共贏，更加適用于半公益性工程項目中。

2　危險廢棄物處置項目運作模式

在危險廢棄物處置項目運行模式中，人們主要采用BOT、PPP、BOO模式，其主要優(yōu)劣勢如下。

2.1　BOT模式

該模式下主要由政府做出框架性規(guī)定，其并不直接參與項目投資，企業(yè)自主運行。其間，企業(yè)負責日常經(jīng)營，有利于發(fā)揮其特長，政府可以更好地發(fā)揮監(jiān)督職能。在特許期屆滿之后，政府即可將危險廢棄物處理設(shè)施回收。

從劣勢方面看，該模式中政府對項目控制力偏弱，危險廢棄物處理的審批環(huán)節(jié)煩瑣，如果不熟悉企業(yè)流程，可以能會影響前期的工作效率。再者，該模式的特許期限時間長，所以政企在實際運營中可能存在較大的風險隱患。在屆滿后，交付的危險廢棄物設(shè)施存在很多不確定因素。

2.2　PPP模式

該模式下，政府參與投資，在一定程度上可以避免政策、技術(shù)風險，提高工程建設(shè)效率。政府在實際項目建設(shè)中具有一定的控制能力，可以充分利用企業(yè)專業(yè)技術(shù)。但是，PPP作為政府、企業(yè)合作模式，特別是對于一些不熟悉業(yè)務(wù)的企業(yè)來說，這將會大大延長適應(yīng)期和磨合期。

2.3　BOO模式

該模式主要是企業(yè)自主經(jīng)營，這樣可以有效發(fā)揮企業(yè)管理的優(yōu)勢，也可以加強政府監(jiān)督職能。企業(yè)具備危險廢棄物設(shè)備的所有權(quán)，無需交付，所以沒有特許權(quán)期限限制。

政府對項目控制能力偏弱，而危險處置項目審批程序復(fù)雜、煩瑣，針對不熟悉業(yè)務(wù)操作的企業(yè)來說，自行建設(shè)前期工作效率相對較低。

2.4　危險廢棄物運行模式對比選擇

通過各種項目運行模式可知，在污水和生活垃圾處理過程中，BOT模式的應(yīng)用更加廣泛。針對危險廢棄物項目運行來說，危險廢棄物生產(chǎn)量和收集率不穩(wěn)定，無法保障產(chǎn)能利用率，導(dǎo)致政府無法對特許權(quán)做出明確擔保，所以危險廢棄物項目運作通常不采用BOT模式。

BOO模式是指企業(yè)自主投資建設(shè)，政府給予企業(yè)經(jīng)營權(quán)，企業(yè)可以在運行過程中具備項目收費權(quán)，政府主要起到監(jiān)督、規(guī)范作用。企業(yè)擁有危險廢棄物設(shè)備的所有權(quán)，可以充分發(fā)揮自身的技術(shù)和管理作用，更加適合市場發(fā)展規(guī)律。在BOO模式中，投資方需要成立一個專門的子公司負責運作，例如，威立雅環(huán)境服務(wù)中國有限公司就采用了這種方法。

PPP模式在公共工程建設(shè)中的應(yīng)用較為廣泛，在危險廢棄物項目運作領(lǐng)域也有所涉及，參股形式主要包含資金與土地使用權(quán)。其中，資金參股更加簡單，同時也不需要進行折算，但是會增加政府的財政負擔。而利用土地使用權(quán)參股，不僅能夠減少財政支出，也可以提升資源利用率，從而解決土地項目指標等問題，但同時也要在折價方面與企業(yè)協(xié)商。無論采用哪種方法，政府都會具有一定的項目經(jīng)營權(quán)，有利于后期控制和風險規(guī)避[1]。

結(jié)合危險廢棄物項目運行特點，如周期長、投資大、收運、定價等因素，政府需要掌握一定的控制權(quán)和決策權(quán)，通過項目監(jiān)管與監(jiān)督保證工程正常運行。目前，危險廢棄物處置行業(yè)處于初期發(fā)展階段，發(fā)展情景較好，但也有很多不利因素，所以PPP模式更加合適。

3　基于PPP模式下危險廢棄物處置項目完善配套措施

3.1　完善法律法規(guī)

PPP模式是以合同為基礎(chǔ)的政企合作模式，需要提出一套更加完善的法律條文作為依據(jù)，這樣可讓雙方談判有章可循、有法可依。但從當今PPP項目運作模式來看，我國并沒有出臺相應(yīng)的法律法規(guī)。相關(guān)法律條文出臺較早，很多內(nèi)容都是針對BOT項目模式制定的，導(dǎo)致PPP模式在實際應(yīng)用中出現(xiàn)各種問題，如特殊授權(quán)形式、特需授權(quán)與合同關(guān)系、項目風險管理等。同時，很多現(xiàn)行法律法規(guī)條例不適用于PPP項目開展，扶持政策也不夠明確[2]。

針對上述問題和情況，國家需要盡快出臺針對PPP融資模式的立法，并對公共事業(yè)市場準入、退出機制進行完善，同時也要明確服務(wù)質(zhì)量標準、企業(yè)權(quán)責、資產(chǎn)處理、違約責任等規(guī)定，這樣才可以保障PPP模式在危險廢棄物項目運行管理中順利開展。

3.2　構(gòu)建科學(xué)的風險分擔機制

由于危險廢棄物項目工程投資非常大、危險廢棄物收集量無法保底、政府控制處置價格等因素，這就需要確保風險分擔機制可以發(fā)揮自身的作用。PPP項目的風險分擔原則包括：讓風險承擔能力更強的一方承擔主要風險。風險承擔力更強代表在合同中處于有利位置，可以有效減少風險發(fā)生率和風險損失，這樣即可保障風險承受能力弱的一方在風險花費上更小。同時，由于風險在某一方的有效控制范圍內(nèi)，所以另一方敢于大膽開展風險管理工作。因此，需要結(jié)合PPP項目運行模式構(gòu)建風險分擔機制，這樣可以減少整個危險廢棄物項目的風險發(fā)生率，保證風險控制成本在指定標準下完成。

3.3　構(gòu)建危險廢棄物項目成本和定價機制

從當今危險廢棄物處置工程開看，整個項目缺乏客觀、公開、合理的運營數(shù)據(jù)，所以通常采用政府指導(dǎo)價格的模式，不同地區(qū)往往參照不同類型危險廢棄物的標準，如熱值、種類、工藝、設(shè)備、處理能力等，所呈現(xiàn)的成本也不盡相同。所以，只有構(gòu)建合理的成本曲線，才可以保證投資與補貼的合理性，投資決策也才更符合實際標準。再者，定價中重點需要關(guān)注的問題是項目市場化，通過運用經(jīng)濟杠桿和定價機制對市場進行控制，這也是在市場經(jīng)濟體制下發(fā)展的前提與關(guān)鍵。如何在政府標準模式保障自主定價，構(gòu)建科學(xué)、合理的定價價值，是危險廢棄物處理項目實現(xiàn)市場化的必要操作。

3.4　強化人才培養(yǎng)工作

PPP模式需要政府和企業(yè)共同承擔整個危險廢棄物處置項目，整個項目操作起來比較復(fù)雜，所以需要人才作為支持，復(fù)合型人才需要具備經(jīng)濟、法律、財務(wù)、合同管理以及專業(yè)技術(shù)的綜合性能力[3]。從宏觀層面上分析，我國危險廢棄物處理建設(shè)當中技術(shù)性人才數(shù)量非常多，但是具備危險廢棄物處理管理專業(yè)的人才比較匱乏，特別是缺乏符合國際標準的工程項目管理人才。這就需要重點加強人才培養(yǎng)，針對項目的實際情況和具體需求，與國際危險廢棄物處理公司加強合作，聘請專業(yè)教師或者派管理人員到其他企業(yè)學(xué)習，從而提高管理人員的專業(yè)素養(yǎng)和管理能力，提高經(jīng)營企業(yè)或外商對危險廢棄物項目的投資自信，保證整個項目各環(huán)節(jié)都可以順利開展并落實。

4　結(jié)語

危險廢棄物處置項目對于推動我國經(jīng)濟發(fā)展、保障綠色生態(tài)有著重要意義。結(jié)合不同項目運行模式的優(yōu)缺點，筆者建議采用PPP模式。這樣不僅能夠解決融資困難，又可以加強政府對項目的控制與管理，實現(xiàn)項目經(jīng)營目標，實現(xiàn)風險和資源的合理分配[4]。這就需要以PPP項目運行模式作為基礎(chǔ)，對整個運行模式進行完善，從而提高項目工程效益。