任 輝,趙 欣,王 佟,張懷柱,王遂正,林中月,孫 杰,江 濤,何 亮

(1.中國煤炭地質總局，北京 100038； 2.中國煤炭地質總局勘查研究總院，北京 100039；3.中國煤炭地質總局第一勘探局，河北 邯鄲 056004； 4.中煤地質工程總公司，北京 100040；5.中煤礦業(yè)發(fā)展有限公司，北京 100038)

煤層氣是賦存在煤層及煤系地層的烴類氣體，是一種與煤炭共生的非常規(guī)天然氣，其開發(fā)利用對保障煤礦安全生產、增加天然氣供應、減少溫室氣體排放、改善生態(tài)環(huán)境具有重要意義。據原國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心統計分析，我國埋深2 000m以淺的煤層氣地質資源量為30.05×1012m3，可采資源量12.50×1012m3，資源豐富。2006年以來，我國煤層氣產業(yè)得到了有效地發(fā)展，勘探開發(fā)利用技術取得明顯進展，但對比“十三五”規(guī)劃，距離地面抽采量為100×108m3的目標還有一定差距，2015年和2016年煤層氣地面抽采量分別為44×108m3和44.95×108m3，完成規(guī)劃目標的壓力依然很大[1-2]。本文通過分析當前制約我國煤層氣產業(yè)發(fā)展的主要問題，從煤層氣產業(yè)運行機制、技術發(fā)展方向、資金投入三個方面提出建議與措施。

1 理順產業(yè)體制與機制

煤炭與煤層氣的關系，決定了其產業(yè)體制與機制既不同于常規(guī)油氣產業(yè)也不同于煤炭產業(yè)。結合我國目前能源行業(yè)實際情況，協調理順煤炭與煤層氣產業(yè)的關系，優(yōu)化煤層氣產業(yè)發(fā)展機制是產業(yè)突破發(fā)展的重要途徑。

1.1 大力推進資源的協同開發(fā)機制

(1)鼓勵和引導煤炭和煤層氣企業(yè)共同合作、聯合開發(fā)煤層氣資源，建立煤炭與煤層氣為一個礦權主體的機制。目前，煤炭與煤層氣的礦權獨立設置，但兩種資源在開發(fā)過程中聯系密切，相互制約，獨立進行單種資源開發(fā)具有一定的限制。煤炭與煤層氣在勘查階段的工作具有相互兼容性和數據資料的通用性，后期開發(fā)階段又相互影響制約，若能同一主體實施勘探開發(fā)則會極大的提高兩種資源的協同開發(fā)效率[3-4]。

(2)設立資源開發(fā)的時間節(jié)點，理順煤炭與煤層氣的資源開發(fā)順序。對煤炭規(guī)劃5 a內開始建井開采煤炭的區(qū)域，優(yōu)先開采煤炭資源，采取合作或調整煤層氣礦業(yè)權范圍等方式進行煤層氣的抽采，煤層氣井的工程布置，要保障煤炭的安全生產。對煤炭規(guī)劃5 a后開始建井開采煤炭的區(qū)域，優(yōu)先開展煤層氣資源的勘探開發(fā)，并做好采氣采煤施工的銜接[5]。

(3)建議將煤層氣、煤系頁巖氣、煤系致密砂巖氣等煤系非常規(guī)天然氣(統稱“煤系氣”)作為一個資源整體，進行綜合的勘探開發(fā)規(guī)劃，并據此調整相關體制機制及配套政策，實現理論創(chuàng)新。通過體制與機制的頂層設計，在摸清煤系氣資源家底的基礎上進行統一開發(fā)規(guī)劃[6]。煤層氣、煤系頁巖氣、煤系砂巖氣等都是賦存于煤系地層中具有一定生儲關系的烴類氣體，其自然屬性決定了其在開發(fā)過程中相互交織和不可分割，以往對煤層氣開展的研究相對較多，對其它包括煤系頁巖氣、致密砂巖氣、灰?guī)r氣等煤系氣研究較少。現在看來，通過行政手段將煤系氣劃分為幾種獨立資源進行開發(fā)利用是不符合地質規(guī)律的，單獨開發(fā)其中的一種資源必然會對其它煤系資源造成浪費甚至破壞[7-8]。

1.2 完善產業(yè)相關配套政策措施

(1)提高煤炭企業(yè)開發(fā)煤層氣資源的積極性。煤炭礦權內具有豐富的煤層氣資源，亦是瓦斯抽采的主體。目前煤炭企業(yè)缺乏開發(fā)煤層氣的積極性，主要原因：一是，煤炭企業(yè)的煤層氣礦權規(guī)模有限，沒有大規(guī)模的礦權支撐有效資源儲量，很難實現規(guī)?；_發(fā)；二是，煤層氣投入大、風險高、周期長，煤炭企業(yè)缺乏大量的資金支持；三是，瓦斯抽采作為煤礦安全生產的保障措施是煤炭企業(yè)的被動行為，無法產生較大經濟效益。因此，從企業(yè)角度分析，需要出臺相關政策提高煤炭企業(yè)開發(fā)煤層氣的積極性。例如，在煤炭礦權周邊一定范圍內的煤層氣(煤系氣)資源由煤炭企業(yè)主導進行煤炭與煤系氣資源協同開發(fā)，形成規(guī)?；械V權主體可通過股份、轉讓等方式進行合作；又如制定對煤炭企業(yè)開展煤層氣勘探開發(fā)的投資優(yōu)惠政策，加大瓦斯抽采與利用的鼓勵與支持，提高抽采瓦斯利用技術的科技攻關力度等，以此發(fā)揮煤炭企業(yè)在煤層氣產業(yè)突破中的作用[9]。

(2)完善煤層氣氣價補貼、稅收和土地使用等相關政策。實施階梯型氣價補貼：針對地面開發(fā)的煤層氣，根據煤層氣的開發(fā)地質條件(如埋深、煤變質程度等)、資源分布地理位置等因素；針對井下瓦斯抽采，根據煤礦瓦斯含量及瓦斯抽放濃度等因素，分別進行階梯補貼。將現行的煤層氣增值稅政策由“先征后返”改為“即征即返”。采用長期出讓、彈性出讓、以租代征、租讓結合、先租后讓等靈活多樣的供地政策，明確規(guī)定租地費用總和不高于征地費用，給予煤層氣用地保障[10-11]。

(3)加大煤層氣管網和集輸建設，提高煤層氣利用率。隨著“煤改氣”的推進，農村城鎮(zhèn)等存在大量用氣需求，包括一些大中城市在取暖季等用氣高峰存在“氣荒”，暴露了我國天然氣產業(yè)在生產和供給儲運方面的不足。一方面，煤炭、煤層氣資源豐富的地區(qū)，往往也是油氣管網建設落后的農村、城鎮(zhèn)等邊遠地區(qū)，存在瓦斯抽放或煤層氣利用率低的問題，另一方面，在管網完備、經濟發(fā)達的地區(qū)，由于儲運問題又存在用氣緊張的矛盾。建議在煤層氣資源豐富的地區(qū)開展小井場管網、LNG、CNG等分散式集輸利用裝置建設和相關政策支持，提高煤層氣利用率[12-13]。

(4)完善低濃度瓦斯利用政策，提高煤層氣利用率。隨著科技發(fā)展，低濃度瓦斯安全發(fā)電技術將快速進步，成本也會逐漸降低。但目前低濃度瓦斯利用仍處于起步階段，需要國家對于利用低濃度瓦斯發(fā)電項目的鼓勵和配套優(yōu)惠政策，包括規(guī)定相關企業(yè)煤層氣發(fā)電量占總發(fā)電量的最低比例及適當提高煤層氣上網電價等，來扶持其度過過渡期，同時也要加大煤層氣的排空成本。

1.3 加大產業(yè)“放管服”改革力度

相對于煤炭和油氣而言，煤層氣是新興產業(yè)，沒有成熟的體制和機制可以照搬。現有機制的不足，是限制目前產業(yè)發(fā)展的主要原因之一，為此有必要進行探索和改革，形成符合我國資源特征和能源國情的產業(yè)體制。

(1)在貴州、內蒙古、新疆等煤層氣大省推行“煤層氣產業(yè)上游相關管理權限由國家部委向省地方下放”的試點政策。目前，煤炭礦權及相關管理權限主要在地方，油氣(包括煤層氣)礦權及管理權限主要在國家部委，這就造成了地方政府管理的煤炭企業(yè)與部委管理的油氣企業(yè)在對同一范圍內的礦權難以進行協調和管理的問題。山西省作為煤炭大省，通過試點政策的實施，有效的解決了以上問題，調動了地方政府和地方煤炭企業(yè)開發(fā)煤層氣的積極性。相關權限的下發(fā)，有利于地方政府結合實際情況出臺更加具體的政策和措施。

(2)建立礦產地分享資源開發(fā)收益機制，促進鄉(xiāng)村經濟振興。我國煤層氣多分布在煤炭資源豐富的山西、內蒙古、新疆、陜西、貴州等省份地區(qū)，煤層氣開發(fā)地點以山區(qū)村鎮(zhèn)和礦山城鎮(zhèn)為主，建議設置開發(fā)企業(yè)地方注冊、加大地方入股等機制，調動地方積極性，促進開發(fā)收益更多留在當地，助力脫貧攻堅，建設美麗鄉(xiāng)村。

2 攻克影響煤層氣產業(yè)發(fā)展的瓶頸技術

2.1 提出產業(yè)新的突破方向

將低煤階煤層氣、深部煤層氣、關閉(產能退出)礦井作為煤層氣產業(yè)突破方向[14]。

目前我國在沁水盆地、鄂爾多斯盆地東緣的煤層氣商業(yè)化開發(fā)取得了成功和突破，但僅局限在埋深1000m以淺的高階煤。在東北地區(qū)、西北的新疆地區(qū)低煤階煤層氣資源豐富，在太行山東西麓，深部煤炭與煤層氣資源豐富，突破中低煤階煤層氣和深部煤層氣資源的勘查開發(fā)利用技術難題是煤層氣產業(yè)發(fā)展亟需解決的難題[15-16]。

關閉(產能退出)礦井既包括資源枯竭的關閉礦井，也包括煤炭行業(yè)去產能過程中不符合要求的礦井。關閉(產能退出)礦井有的仍保留大量煤炭、煤層氣資源，開發(fā)利用這些資源不僅可以提高資源的有效回收利用，也對礦山環(huán)境、產能退出礦山再利用、維護社會穩(wěn)定等具有重要意義。

2.2 建立典型區(qū)勘探開發(fā)模式

根據我國煤炭和煤層氣資源分布特征，建立適合不同地區(qū)的“9+2”煤層氣勘探開發(fā)示范工程。“9”是指依據我國煤炭與煤層氣資源賦存地質特點差異劃分的9個區(qū)域，這9個區(qū)域煤與煤層氣的勘探開發(fā)方式存在明顯差異?！?”是指：煤層氣采煤采氣一體化、關閉(產能退出)礦井瓦斯抽采兩種方式。

建議在每個區(qū)域內選擇具有代表性的示范區(qū)塊或進行示范工程建設，形成適合我國煤層氣地質特點的“9+2”勘探開發(fā)模式，實現由點到區(qū)域到全國的煤層氣產業(yè)突破。

可優(yōu)先開展以下示范工程：

華北地區(qū)中高煤階煤層氣開發(fā)示范工程；

華北太行山東、西麓深部煤層氣勘探開發(fā)示范工程；

東北地區(qū)低煤階煤層氣勘探開發(fā)示范工程；

東北復雜構造區(qū)煤層氣勘探開發(fā)示范工程；

西北地區(qū)中低煤階煤層氣勘探開發(fā)示范工程；

西北復雜構造區(qū)煤層氣勘探開發(fā)示范工程；

南方復雜地質條件下煤層氣勘探開發(fā)示范工程；

西南地區(qū)多煤層群煤層氣勘探開發(fā)示范工程；

含煤盆地煤系氣協同勘探開發(fā)示范工程；

關閉(產能退出)礦井瓦斯地面抽采用示范工程；

煤與煤層氣采煤采氣一體化聯合開發(fā)利用示范工程。

2.3 加強煤與煤系氣科技攻關力度

國家科技重大專項目前的技術研發(fā)示范項目難以支撐國家中—長期煤層氣產業(yè)目標的實現[17]。建議“十四五”在國家層面科技項目中設置煤與煤系氣一體化協同勘查開發(fā)研究專項。

我國煤層氣產業(yè)目前依然面臨技術發(fā)展滯后的尷尬局面，尚未找到適應不同地質條件的煤層氣低成本、高效率開發(fā)利用技術，煤層氣規(guī)模性開發(fā)在主要盆地的全面展開面臨諸多技術“瓶頸”[18]。同時，煤層氣作為煤炭的共生資源，缺乏對煤和煤層氣作為整體進行產業(yè)戰(zhàn)略、實施機制、資源保障、開發(fā)技術、環(huán)境保護等方面的系統性研究。

3 完善產業(yè)投資模式

一直以來，煤層氣(油氣)資源勘查開發(fā)需要資質許可，社會資本很難通過市場經濟方式進入煤層氣產業(yè)領域。

目前，國家通過政府和社會資本合作模式(Public-Private Partnership模式，簡稱“PPP”)，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，并在一些市政、交通等公共基礎設施建設項目中成為一種成功運作模式。2016年4月13日，國家能源局發(fā)布《關于在能源領域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知》，其中明確將煤層氣抽采利用列為支持進行PPP模式運作的項目類型。但鑒于煤層氣產業(yè)投資具有“不可逆性、不確定性、長期性、高投入”的特點，缺乏對一般投資主體的吸引力。因此，需要釋放更多更具有投資價值的優(yōu)質區(qū)塊，出臺更加符合地方和行業(yè)特征的投資和管理政策。

3.1 推廣“礦業(yè)權公開競爭出讓”機制

推廣“礦業(yè)權公開競爭出讓”機制，吸引社會資本。目前我國頁巖氣勘探開發(fā)的社會資金投入力度明顯優(yōu)于煤層氣，且快速帶動了頁巖氣產業(yè)的發(fā)展，其中“公開競爭方式出讓頁巖氣礦業(yè)權”起到了非常關鍵的作用。從2012年起，就開始有非油氣國企以及民營企業(yè)的資金注入頁巖氣行業(yè)市場，為頁巖氣產業(yè)發(fā)展提供了多元化的資金支持。

2017年，山西省國土廳進行了山西省煤層氣區(qū)塊探礦權公開出讓的試點工作，10個煤層氣區(qū)塊未來3年擬投入10.73 億元進行勘查開發(fā)。推廣“公開競爭方式出讓煤層氣礦業(yè)權”機制，吸引多元化資本進入煤層氣產業(yè)。通過礦權公開出讓可放開對投標人單位性質和資質要求，向社會資本敞開大門，同時，也約束中標單位在有效期內進行煤層氣勘探投入及工程實施[19-20]。

3.2 制定礦權作為股權的投資政策

允許將礦權作為股權通過混合所有制等方式進行煤層氣產業(yè)開發(fā)，拓寬煤層氣開發(fā)區(qū)塊范圍，拉動礦權主體外部資本進入。

在煤層氣礦權設置、出讓、轉讓等環(huán)節(jié)制定相關政策，除放寬企業(yè)性質、資質、規(guī)模等門檻外，建議允許將礦權作為股權進行混合所有制模式的開發(fā)，鼓勵原有煤炭、煤層氣企業(yè)將優(yōu)質區(qū)塊通過礦權與社會資本進行合作開發(fā)，以便釋放更多優(yōu)質資源的區(qū)塊，吸引不同投資主體進入煤層氣產業(yè)，促進產業(yè)發(fā)展。

3.3 加大礦權勘探開發(fā)投入考核力度

加大煤層氣礦權和對外合作區(qū)塊礦權的勘探開發(fā)考核力度，提高礦權持有成本，實施煤層氣礦業(yè)權退出機制，釋放一批“探而不采”“圈而不探”等優(yōu)質資源區(qū)塊，吸引有能力、有責任的主體進入煤層氣產業(yè)。

4 結論

本文從煤層氣產業(yè)運行機制、技術發(fā)展方向、資金投入三個方面提出我國煤層氣突破發(fā)展的建議與措施。

(1)完善煤層氣產業(yè)體制與機制，應大力推進資源的協同開發(fā)，完善產業(yè)相關配套政策措施，加大產業(yè)“放管服”改革力度。

(2)攻克產業(yè)突破發(fā)展的適用技術，將低煤階煤層氣、深部煤層氣、關閉(產能退出)礦井作為煤層氣產業(yè)突破發(fā)展的新方向，建議實施典型地區(qū)“9+2”煤層氣勘探開發(fā)模式，加強煤與煤系氣科技攻關力度。

(3)完善產業(yè)投資模式，推廣“礦業(yè)權公開競爭出讓”機制，制定礦權作為股權的投資政策，加大礦權勘探開發(fā)投入考核力度。