唐國強(qiáng) 徐 東 張寶生

1. 中國石油大學(xué)（北京） 2. 中國石油規(guī)劃總院

0 引言

近年來，中華人民共和國國務(wù)院（以下簡稱國務(wù)院）及有關(guān)部委相繼出臺(tái)一系列改革新政，《關(guān)于深化石油天然氣體制改革若干意見》（以下簡稱《意見》）的出臺(tái)標(biāo)志著以開放市場(chǎng)、強(qiáng)化競(jìng)爭為核心的油氣體制改革正式拉開序幕?！巴晟撇⒂行蚍砰_油氣勘查開采體制”是改革的重點(diǎn)任務(wù)之一，加強(qiáng)油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)是落實(shí)上游改革的重要內(nèi)容。在油氣礦權(quán)改革背景下，油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域市場(chǎng)格局將發(fā)生重大變化，對(duì)油氣供應(yīng)、生產(chǎn)經(jīng)營、經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，國有大型油氣企業(yè)需要提前研究和謀劃，才能實(shí)現(xiàn)企業(yè)高質(zhì)量高效益發(fā)展。

1 礦權(quán)流轉(zhuǎn)的緊迫性和必要性

改革開放以來，我國油氣領(lǐng)域取得了重要成就和進(jìn)展，為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展做出了突出的貢獻(xiàn)。隨著國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求和形勢(shì)變化，油氣勘探開發(fā)矛盾和問題逐漸顯現(xiàn)，礦權(quán)管理體制機(jī)制已不適應(yīng)新形勢(shì)和新需要，油氣市場(chǎng)化改革相對(duì)滯后，石油企業(yè)效益逐年下降，油氣行業(yè)在全球變局中處于相對(duì)被動(dòng)局面。近年來，我國明確要求加快油氣體制改革。2014年，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上提出，推動(dòng)能源消費(fèi)、供給、技術(shù)、體制4個(gè)革命，加快能源體制改革和還原能源商品屬性[1]；李克強(qiáng)總理在國家能源委員會(huì)第一次會(huì)議上提出，能源領(lǐng)域改革要激發(fā)市場(chǎng)和企業(yè)活力，放開競(jìng)爭性業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)各類投資主體有序進(jìn)入[2]。針對(duì)油氣勘探開發(fā)業(yè)務(wù)，2017年出臺(tái)的《意見》強(qiáng)調(diào)提升油氣資源的接續(xù)保障能力，激發(fā)骨干油氣企業(yè)活力，放開市場(chǎng)、加強(qiáng)監(jiān)管、盤活區(qū)塊、激發(fā)活力。2018年，習(xí)近平提出加大國內(nèi)油氣勘探開發(fā)工作力度，保障國家能源安全?？紤]到能源現(xiàn)實(shí)要求和形勢(shì)所迫、當(dāng)前政策要求和改革大勢(shì)所趨以及國有大型油氣企業(yè)穩(wěn)油增氣和可持續(xù)發(fā)展的需要，加快油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)具有較強(qiáng)的緊迫性和必要性。

1.1 國家能源現(xiàn)實(shí)要求和形勢(shì)所迫

石油天然氣是優(yōu)質(zhì)化石能源、基礎(chǔ)化工原料、重要戰(zhàn)略能源和關(guān)系國計(jì)民生的重要商品，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、保障國家能源安全具有重要意義。國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)和新變化對(duì)能源發(fā)展提出了新要求，但我國油氣行業(yè)還存在亟待解決的問題（包括礦權(quán)流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制不健全、勘查開采投入和探明可采儲(chǔ)量不足、勘查開采效率偏低等[3]），導(dǎo)致我國油氣保障能力不足、對(duì)外依存度高。同時(shí)，油氣勘探開發(fā)企業(yè)圈而不探、占而不采的問題仍然存在，勘探投入嚴(yán)重不足，難以滿足國家對(duì)油氣勘探的要求，油氣資源沒有得到有效利用。當(dāng)前各方面對(duì)改革的共識(shí)日益形成，在國際油氣價(jià)格總體保持低位穩(wěn)定態(tài)勢(shì)的時(shí)機(jī)下，深化石油天然氣改革，促進(jìn)油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)符合我國能源的現(xiàn)實(shí)要求。

1.2 當(dāng)前政策要求和改革大勢(shì)所趨

《意見》提出，允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場(chǎng)主體參與常規(guī)油氣勘查開采，鼓勵(lì)多種所有制資本通過混合所有制或股權(quán)合作方式投資油氣項(xiàng)目，實(shí)行更嚴(yán)格的區(qū)塊退出機(jī)制，動(dòng)態(tài)調(diào)整最低投入和礦權(quán)使用費(fèi)，允許油氣企業(yè)以市場(chǎng)化方式進(jìn)行礦權(quán)轉(zhuǎn)讓。其他相關(guān)意見和改革方案也對(duì)礦權(quán)改革、出讓和流轉(zhuǎn)做出了具體要求。2015年，原國土資源部以新疆維吾爾自治區(qū)為試點(diǎn)，面向社會(huì)公開招標(biāo)油氣勘查區(qū)塊，拉開了常規(guī)油氣上游市場(chǎng)化改革的序幕。從目前政策要求和改革精神來看，油氣礦權(quán)市場(chǎng)逐步放開將是我國油氣體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容和發(fā)展方向。

1.3 國有大型油氣企業(yè)穩(wěn)油增氣和可持續(xù)發(fā)展的需要

中國石油天然氣集團(tuán)有限公司（以下簡稱中石油）、中國石油化工集團(tuán)有限公司（以下簡稱中石化）、中國海洋石油集團(tuán)有限公司（以下簡稱中海油）的油氣探礦權(quán)、采礦權(quán)登記面積占全國的96%和99%，面積巨大但很多區(qū)塊不能完成法定最低勘查投入或得到有效開發(fā)，新區(qū)新領(lǐng)域及外圍盆地投入嚴(yán)重不足。本輪改革將礦權(quán)使用費(fèi)改為占用費(fèi)并大幅提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，國有大型油氣企業(yè)大部分存量區(qū)塊面臨執(zhí)行最高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，持證成本大幅提升。此外，已探明未動(dòng)用儲(chǔ)量基本為特低滲透資源，有效開發(fā)難度較大，需采用配套的成熟工藝技術(shù)和市場(chǎng)化運(yùn)作方式實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益開發(fā)。考慮國有大型油氣企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要，亟需激活內(nèi)外部勘探開發(fā)市場(chǎng)，保護(hù)優(yōu)質(zhì)探礦權(quán)，加快未動(dòng)用儲(chǔ)量開發(fā)力度，提高資源轉(zhuǎn)化率和勘探開發(fā)效益。

2 國外油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)的主要做法

美國、加拿大、英國、澳大利亞、巴西、俄羅斯等國家的礦權(quán)制度較為完善，美國?？松梨诠荆‥xxon Mobil Corporation）、英國石油公司（BP Amoco）、委內(nèi)瑞拉國家石油公司（PDVSA）、澳大利亞必和必拓公司（BHP）等在礦權(quán)管理和流轉(zhuǎn)方面也取得了明顯成效。

2.1 其他國家的主要做法

國外一般嚴(yán)格規(guī)定采礦優(yōu)先權(quán)與礦權(quán)出讓條件，非常重視油氣開采收益分配和加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，科學(xué)的制度及嚴(yán)格的監(jiān)管共同促進(jìn)了油氣市場(chǎng)的發(fā)展。具體如下：①明確探礦人擁有采礦優(yōu)先權(quán)。與我國礦產(chǎn)資源管理不同，其他國家一般賦予探礦權(quán)人近乎可以強(qiáng)制執(zhí)行的采礦優(yōu)先權(quán)，以保護(hù)探礦權(quán)人的權(quán)益[4]。②設(shè)置嚴(yán)格的礦權(quán)出讓條件。在實(shí)施招標(biāo)拍賣掛牌的同時(shí)，在作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)、最低支出等方面設(shè)置了嚴(yán)格的礦權(quán)出讓條件，以最大程度利用資源、最大限度保護(hù)土地和環(huán)境。③加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。國外對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管非常重視，一般由國家土地管理局、礦產(chǎn)資源管理局全面負(fù)責(zé)油氣勘探開發(fā)的監(jiān)管，重點(diǎn)強(qiáng)化無證開發(fā)、越界開發(fā)等行為監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行最低勘探投入、環(huán)境恢復(fù)保證金制度，確保油氣勘探開采有序進(jìn)行[5]。④建立合理的收益分配制度。根據(jù)法律或合同約定明確油氣開采收益分配比例，厘清相關(guān)各方權(quán)益和職責(zé)界面，使油氣企業(yè)、中央政府、地方政府和受到油氣開采影響的地區(qū)都能享受油氣資源帶來的收益。

2.2 國際石油公司的主要做法

國際石油公司礦權(quán)一般按照區(qū)域進(jìn)行管理，資源、人才、技術(shù)分配較為合理，鮮見內(nèi)部流轉(zhuǎn)案例，礦權(quán)管理理念、方法、流程和策略較為成熟完善：①強(qiáng)化礦權(quán)市場(chǎng)化運(yùn)營。國際石油公司無論是在礦權(quán)管理原則、管理流程還是管理方法上，都突出市場(chǎng)化的思維模式和理念，圍繞油氣礦權(quán)保值增值目標(biāo)，持續(xù)完善運(yùn)營機(jī)制，通過礦權(quán)評(píng)估和資本收益指導(dǎo)投資安排和礦權(quán)管理。②對(duì)礦權(quán)實(shí)施分類管理。對(duì)收益不高的礦權(quán)，采用市場(chǎng)化競(jìng)爭方式出讓；對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較大的礦權(quán)，采用聯(lián)合公司方式合作開采；對(duì)優(yōu)質(zhì)礦權(quán)，獨(dú)立開采。③建立了規(guī)范的礦權(quán)投資決策流程。投資決策一般分為3個(gè)階段，即確定潛在目標(biāo)區(qū)塊的初步?jīng)Q策、圓桌會(huì)議討論的中間決策和首席運(yùn)營官最終決策。圓桌會(huì)議定期召開，由勘探、資源評(píng)估、績效管理、資產(chǎn)管理等部門參加，其投票結(jié)果是首席運(yùn)營官?zèng)Q策的重要依據(jù)。④制訂均衡的礦權(quán)投資策略。新礦權(quán)投資占比約為50%，既有礦權(quán)投資占比約為35%，剩余投資用于開采基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在具體操作過程中，國際石油公司一般會(huì)適當(dāng)控制新礦權(quán)中的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)塊投資，并適度增加開采基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中高回報(bào)區(qū)塊的投資。

3 我國油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)政策及流轉(zhuǎn)實(shí)踐

3.1 油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)政策

為促進(jìn)國內(nèi)油氣勘探開發(fā)、激發(fā)油氣市場(chǎng)活力，國家相繼出臺(tái)一系列改革舉措?！兑庖姟访鞔_提出，要完善并有序放開油氣勘查開采體制，允許符合準(zhǔn)入條件并獲得資質(zhì)的市場(chǎng)主體參與常規(guī)油氣勘查開采，形成多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘察開采體系，允許油氣企業(yè)之間以市場(chǎng)化方式進(jìn)行礦權(quán)轉(zhuǎn)讓[6]?！兜V權(quán)出讓制度改革方案》提出，完善礦權(quán)競(jìng)爭出讓制度，除協(xié)議出讓等特殊情形外礦權(quán)一律以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，建立累進(jìn)動(dòng)態(tài)的探礦權(quán)占用費(fèi)制度以及動(dòng)態(tài)調(diào)整的采礦權(quán)占用費(fèi)和最低勘查投入制度[7]。《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》要求，完善礦產(chǎn)資源有償使用制度，建立礦產(chǎn)資源國家權(quán)益金制度，征收礦權(quán)出讓收益，擴(kuò)大礦權(quán)競(jìng)爭性出讓范圍，嚴(yán)格限制礦權(quán)協(xié)議出讓[8]。

目前，我國油氣資源勘探開發(fā)實(shí)行一級(jí)審批登記制度，國務(wù)院批準(zhǔn)的有資格從事油氣資源勘探開發(fā)的石油公司有中石油、中石化、中海油和陜西延長石油（集團(tuán)）有限責(zé)任公司等4家公司。根據(jù)礦產(chǎn)資源法，礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，礦權(quán)可以有償取得、依法轉(zhuǎn)讓[9]；探礦權(quán)人在完成規(guī)定的最低勘查投入后經(jīng)批準(zhǔn)可轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)；采礦權(quán)人因企業(yè)合并（分立）、與他人合資（合作）經(jīng)營、出售（變更）資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)而需要變更采礦權(quán)主體的，經(jīng)批準(zhǔn)可轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)。國家政策允許礦權(quán)在企業(yè)內(nèi)部和企業(yè)之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)[10]，但由于具有資質(zhì)的市場(chǎng)主體較少以及油氣礦權(quán)評(píng)估和具體交易方法等配套制度不完善，國內(nèi)油氣企業(yè)僅探索開展了企業(yè)內(nèi)部礦權(quán)流轉(zhuǎn)，尚未開展不同油氣企業(yè)之間的礦權(quán)流轉(zhuǎn)。

3.2 油氣礦權(quán)競(jìng)爭性出讓和流轉(zhuǎn)實(shí)踐

3.2.1 油氣礦權(quán)競(jìng)爭性出讓

2011年以來，采用招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式，我國陸續(xù)開展了頁巖氣、煤層氣、常規(guī)油氣等區(qū)塊競(jìng)爭性出讓工作。但勘查投入完成情況并不理想，企業(yè)為了中標(biāo)而承諾的巨大勘查投入實(shí)際很難完成。部分企業(yè)也因未完成承諾的勘查投入，繳納了違約金、核減了區(qū)塊面積、辦理了延續(xù)登記。這種價(jià)高者得的競(jìng)爭性出讓條件未能達(dá)到提高油氣資源利用效率的目的。

3.2.2 油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)

中石油、中石化在積極探索企業(yè)內(nèi)部礦權(quán)流轉(zhuǎn)。為激活內(nèi)部勘探開發(fā)市場(chǎng)，化解資源、人才、技術(shù)布局的不平衡問題，中石油綜合運(yùn)用市場(chǎng)化運(yùn)作、社會(huì)化服務(wù)、流轉(zhuǎn)區(qū)塊分公司制、投資計(jì)劃單列、財(cái)務(wù)預(yù)算單獨(dú)核定、效益跟蹤單獨(dú)考核等改革舉措，2017年對(duì)鄂爾多斯、四川、柴達(dá)木三大盆地及部分外圍盆地共16個(gè)探、采礦權(quán)開展內(nèi)部流轉(zhuǎn)。中石油青海油田4個(gè)探礦權(quán)和2個(gè)采礦權(quán)區(qū)塊流轉(zhuǎn)給遼河油田公司，長慶油田公司5個(gè)探礦權(quán)和2個(gè)采礦權(quán)流轉(zhuǎn)給華北油田和玉門油田，西南油氣田2個(gè)探礦權(quán)和1個(gè)采礦權(quán)流轉(zhuǎn)給大慶油田[11]。部分流轉(zhuǎn)區(qū)塊目前已見成效，巴彥—河套盆地獲工業(yè)油流，有望形成5 000×104t以上儲(chǔ)量規(guī)模。中石化通過商議、內(nèi)部招標(biāo)等方式推動(dòng)企業(yè)內(nèi)部礦權(quán)流轉(zhuǎn)。2017年，中石化旬邑—宜君致密油礦權(quán)區(qū)塊流轉(zhuǎn)通過招標(biāo)會(huì)審方式，由專家從技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)性、體制機(jī)制創(chuàng)新、運(yùn)行組織保障、抗風(fēng)險(xiǎn)能力等5個(gè)方面量化打分，擇優(yōu)從3家申請(qǐng)單位中選擇河南油田作為流轉(zhuǎn)接入單位，中石化在礦權(quán)區(qū)塊內(nèi)部市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)改革、探索難動(dòng)用儲(chǔ)量效益開發(fā)新模式道路上邁出關(guān)鍵步伐。為降低管理運(yùn)行成本，旬邑—宜君區(qū)塊按照項(xiàng)目化運(yùn)作、市場(chǎng)化運(yùn)行、社會(huì)化服務(wù)和精干高效的原則組建了渭北油氣開發(fā)項(xiàng)目部，實(shí)施獨(dú)立核算和自主承包經(jīng)營[12]。

4 油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)的基本思路及機(jī)制

4.1 油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)的基本思路

國有大型油氣企業(yè)礦權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制建議遵循分級(jí)、分類、分階段的指導(dǎo)思想，總體上應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)化的原則，按照“四類別、三方式、兩階段”的思路進(jìn)行框架設(shè)計(jì)。

4.1.1 四類別

參考技術(shù)規(guī)范和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，國有大型油氣企業(yè)可以探索相關(guān)分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，反映礦權(quán)價(jià)值，便于決策參考。具體說來，探礦權(quán)區(qū)塊和未動(dòng)用儲(chǔ)量采礦權(quán)區(qū)塊評(píng)價(jià)可以分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ類[13]（表1）。

4.1.2 三方式

對(duì)于國有大型油氣企業(yè)油氣礦權(quán)決策，可以參考國際石油公司的礦權(quán)運(yùn)作模式，采用外部流轉(zhuǎn)、合資合作、內(nèi)部流轉(zhuǎn)3種方式對(duì)礦權(quán)進(jìn)行分類管理（表2）。

4.1.3 兩階段

根據(jù)油氣體制改革進(jìn)展和市場(chǎng)化推進(jìn)程度，可以分為近期和遠(yuǎn)期2個(gè)階段（表3）。

表1 探礦權(quán)區(qū)塊和未動(dòng)用儲(chǔ)量采礦權(quán)區(qū)塊分類表

表2 油氣礦權(quán)的決策方式表

4.2 油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)的體制機(jī)制

4.2.1 成立礦權(quán)管理領(lǐng)導(dǎo)小組

國有大型油氣企業(yè)可以成立礦權(quán)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由主管上游的副總經(jīng)理擔(dān)任組長，勘探與生產(chǎn)部門總經(jīng)理擔(dān)任副組長，油田公司總經(jīng)理為成員。礦權(quán)管理領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國家相關(guān)部門開展礦權(quán)改革，對(duì)公司礦權(quán)改革、管理辦法、機(jī)制設(shè)計(jì)提出建議。礦權(quán)管理領(lǐng)導(dǎo)小組可下設(shè)內(nèi)部流轉(zhuǎn)工作小組和儲(chǔ)量交易工作小組，前者主要負(fù)責(zé)完善內(nèi)部競(jìng)爭流轉(zhuǎn)的管理辦法和操作規(guī)范、組織專家根據(jù)資源評(píng)價(jià)結(jié)果遴選適宜內(nèi)部流轉(zhuǎn)區(qū)塊以及量化打分推薦流轉(zhuǎn)接收單位等，后者則主要負(fù)責(zé)制訂儲(chǔ)量資產(chǎn)評(píng)估規(guī)范、健全第三方評(píng)估機(jī)制、從資源評(píng)價(jià)結(jié)果中遴選可合作或交易區(qū)塊，適時(shí)開展儲(chǔ)量交易[14]。同時(shí)，建議油田公司成立以總經(jīng)理為組長的地區(qū)公司礦權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開礦權(quán)管理協(xié)調(diào)會(huì)，做好礦權(quán)登記、部署、年檢、流轉(zhuǎn)等相關(guān)工作。

4.2.2 建立專業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)勘探公司

為了進(jìn)一步完善礦權(quán)管理體制、加強(qiáng)礦權(quán)流轉(zhuǎn)、提高勘探資金的使用效率、提升礦權(quán)價(jià)值，建議國有大型油氣企業(yè)組織有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)勘探和礦權(quán)區(qū)塊評(píng)價(jià)的優(yōu)勢(shì)兵力，建成風(fēng)險(xiǎn)勘探的專業(yè)化隊(duì)伍，統(tǒng)領(lǐng)新區(qū)塊風(fēng)險(xiǎn)勘探及評(píng)價(jià)。風(fēng)險(xiǎn)勘探公司建議定位于市場(chǎng)化運(yùn)行的經(jīng)營性公司，賦予其經(jīng)營職責(zé)，經(jīng)營范圍包括公司新發(fā)現(xiàn)區(qū)塊（不含油田周邊區(qū)塊）、外部流轉(zhuǎn)進(jìn)來的新區(qū)塊以及合資合作的新區(qū)塊。風(fēng)險(xiǎn)勘探公司專門負(fù)責(zé)公司新礦權(quán)的動(dòng)態(tài)跟蹤與獲取、新區(qū)塊的評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)勘探、新區(qū)塊的礦權(quán)管理與經(jīng)營，負(fù)責(zé)發(fā)現(xiàn)儲(chǔ)量和評(píng)估（儲(chǔ)量作為資產(chǎn)視為其被考核指標(biāo)），但不負(fù)責(zé)已獲得發(fā)現(xiàn)區(qū)塊的油氣開采和生產(chǎn)經(jīng)營。同時(shí)，公司礦權(quán)范圍內(nèi)的其他礦產(chǎn)資源，也可以由風(fēng)險(xiǎn)勘探公司負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與其他相關(guān)公司的合資合作或擇機(jī)轉(zhuǎn)讓，從而達(dá)到進(jìn)一步挖掘礦權(quán)資源價(jià)值的目的。

4.2.3 完善礦權(quán)流轉(zhuǎn)決策機(jī)制

參考國際石油公司礦權(quán)分類管理的經(jīng)驗(yàn)，完善國有大型油氣企業(yè)資源評(píng)價(jià)系統(tǒng)，充分發(fā)揮公司級(jí)資源評(píng)價(jià)系統(tǒng)作用，每年定期評(píng)價(jià)，做好優(yōu)選排隊(duì)，評(píng)價(jià)結(jié)果作為礦權(quán)流轉(zhuǎn)決策依據(jù)。對(duì)于Ⅰ類和Ⅱ類區(qū)塊，原則上采用獨(dú)立勘探開發(fā)模式；對(duì)于Ⅲ類區(qū)塊，原則上采用引入合資伙伴、建立聯(lián)合公司的方式；對(duì)于Ⅳ類區(qū)塊，原則上采用轉(zhuǎn)讓礦權(quán)的方式進(jìn)行外部流轉(zhuǎn)。公司層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)礦權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)工作，由勘探與生產(chǎn)部門牽頭組織區(qū)塊評(píng)價(jià)和流轉(zhuǎn)工作，定期組織專家對(duì)按照資源評(píng)價(jià)系統(tǒng)篩選出的符合流轉(zhuǎn)條件的備選區(qū)塊進(jìn)行論證和認(rèn)定，建立流轉(zhuǎn)區(qū)塊池，公布已劃設(shè)的流轉(zhuǎn)備選區(qū)塊，推進(jìn)礦權(quán)流轉(zhuǎn)工作常態(tài)化、制度化、規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)對(duì)流轉(zhuǎn)區(qū)塊池動(dòng)態(tài)調(diào)整與科學(xué)管理。

4.2.4 健全礦權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法

國有大型油氣企業(yè)油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法主要內(nèi)容建議包括流轉(zhuǎn)對(duì)象、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)管理、內(nèi)部流轉(zhuǎn)運(yùn)行與考核等（表4）。

表3 油氣礦權(quán)的流轉(zhuǎn)階段表

5 促進(jìn)油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)建議

5.1 持續(xù)加強(qiáng)Ⅰ類和Ⅱ類區(qū)塊的礦權(quán)保護(hù)與內(nèi)部流轉(zhuǎn)

5.1.1 近期

5.1.1.1 重點(diǎn)保障區(qū)塊實(shí)行追加專項(xiàng)投入為核心的保障機(jī)制

重點(diǎn)保障區(qū)塊可以為國有大型油氣企業(yè)的儲(chǔ)量發(fā)現(xiàn)和上游業(yè)務(wù)的長遠(yuǎn)發(fā)展提供強(qiáng)有力的礦權(quán)資源保障。進(jìn)一步加強(qiáng)陸上優(yōu)質(zhì)礦權(quán)、海上戰(zhàn)略礦權(quán)以及面臨核減風(fēng)險(xiǎn)主力礦權(quán)的保障力度，追加專項(xiàng)投入，最大限度確保大型盆地優(yōu)質(zhì)礦權(quán)，保持礦權(quán)優(yōu)勢(shì)地位，力爭保住大型盆地中承諾到期仍將無法滿足投入的區(qū)塊。同時(shí)，結(jié)合年度勘探實(shí)施進(jìn)展和勘探投入完成情況，提前部署安排近期勘探工作量及投資，為保護(hù)重點(diǎn)礦權(quán)和促進(jìn)內(nèi)部流轉(zhuǎn)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為推進(jìn)上游改革贏得寶貴的時(shí)間與空間。

5.1.1.2 持續(xù)推動(dòng)企業(yè)內(nèi)部礦權(quán)流轉(zhuǎn)

①確保首批礦權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)工作的順利實(shí)施。持續(xù)推進(jìn)流轉(zhuǎn)相關(guān)工作，解決流轉(zhuǎn)工作中出現(xiàn)的實(shí)際問題，落實(shí)流轉(zhuǎn)公司組建方案和流轉(zhuǎn)項(xiàng)目工作方案，推進(jìn)市場(chǎng)化用工和服務(wù)，研究礦權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)、新區(qū)新領(lǐng)域勘探、未動(dòng)用儲(chǔ)量區(qū)整體勘探開發(fā)等單列項(xiàng)目管理辦法。②繼續(xù)開展適宜區(qū)塊的選擇和流轉(zhuǎn)。通過自下而上和自上而下相結(jié)合的方式，廣泛征求勘探與生產(chǎn)部門和地區(qū)公司的建議，綜合考慮流轉(zhuǎn)區(qū)塊存在問題和引入油田的相對(duì)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，繼續(xù)選擇資源潛力大、勘探程度較低、礦保壓力大的大型盆地區(qū)塊，向力量相對(duì)富余的油田按照效益最大化的原則實(shí)行礦權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)，激活內(nèi)部勘探開發(fā)市場(chǎng)，提高整體效益。

表4 國有大型油氣企業(yè)油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法主要內(nèi)容表

5.1.1.3 創(chuàng)新勘探與未動(dòng)用儲(chǔ)量項(xiàng)目管理的體制機(jī)制

強(qiáng)化項(xiàng)目管理，加強(qiáng)新區(qū)新領(lǐng)域勘探力度，加大未動(dòng)用儲(chǔ)量開發(fā)力度，盤活儲(chǔ)量資產(chǎn)。部分地區(qū)公司可成立新區(qū)新領(lǐng)域勘探項(xiàng)目部和未動(dòng)用儲(chǔ)量開發(fā)項(xiàng)目部，由勘探與生產(chǎn)部門按照單列項(xiàng)目進(jìn)行管理，統(tǒng)一評(píng)價(jià)、優(yōu)選排隊(duì)、投資單列、單獨(dú)考核。新區(qū)新領(lǐng)域勘探項(xiàng)目和未動(dòng)用儲(chǔ)量開發(fā)項(xiàng)目管理做到組織、區(qū)塊、工作量、投資到位，確保礦權(quán)區(qū)塊投入，加大開發(fā)力度，實(shí)現(xiàn)降本增效和提高綜合效益。

5.1.1.4 創(chuàng)新甲乙方合作運(yùn)行機(jī)制

目前，國有大型油氣企業(yè)油氣勘探開發(fā)基本模式是由油公司主導(dǎo)，由油公司獨(dú)自承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、獨(dú)享利潤。建議國有大型油氣企業(yè)建立甲乙方利益共同體，在施工階段由油服公司進(jìn)行施工總承包，在油氣產(chǎn)能標(biāo)定后雙方結(jié)算尾款，超過方案產(chǎn)能根據(jù)效益指標(biāo)倒算工程款，超過標(biāo)定產(chǎn)能部分收益讓渡給油服公司，促進(jìn)低品位資源和難動(dòng)用儲(chǔ)量的規(guī)模效益開發(fā)。通過一體化運(yùn)作和產(chǎn)建合作實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、合作共贏。合作范圍可先期選擇非常規(guī)油氣以及難動(dòng)用儲(chǔ)量，根據(jù)實(shí)施效果后期可以推廣到常規(guī)油氣開發(fā)。

5.1.2 遠(yuǎn)期

5.1.2.1 探索更加積極有效的礦權(quán)管理制度

參考國際石油公司礦權(quán)管理經(jīng)驗(yàn)，國有大型油氣企業(yè)可以建立具有一定靈活性的礦權(quán)管理體系，充分調(diào)動(dòng)子公司、區(qū)域公司、分公司的積極性，盤活現(xiàn)有礦權(quán)。成立由相關(guān)部門參與的決策委員會(huì)，通過投票進(jìn)行民主決策，最終形成對(duì)礦權(quán)取得、保護(hù)、流轉(zhuǎn)等管理意見。借鑒國際石油公司定期召開的由首席運(yùn)營官組織的圓桌會(huì)議，由勘探部門、資源評(píng)估部門、績效管理部門、資產(chǎn)管理部門等相關(guān)負(fù)責(zé)人參與，綜合參考圓桌會(huì)議投票和首席運(yùn)營官最終決策制訂礦權(quán)投資策略。

5.1.2.2 建立礦權(quán)保護(hù)與區(qū)塊流轉(zhuǎn)的長效聯(lián)動(dòng)機(jī)制

進(jìn)一步加強(qiáng)礦權(quán)管理、強(qiáng)化勘探部署、重視礦權(quán)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)方便管理和滿足投入的目的。建立礦權(quán)保護(hù)與區(qū)塊流轉(zhuǎn)的長效聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以礦權(quán)保護(hù)支持區(qū)塊流轉(zhuǎn)，以區(qū)塊流轉(zhuǎn)促進(jìn)礦權(quán)保護(hù)。完善礦權(quán)保護(hù)體系，建立探礦權(quán)全周期評(píng)價(jià)系統(tǒng)和投入考核機(jī)制，及時(shí)提出并落實(shí)礦權(quán)保護(hù)預(yù)警方案，對(duì)達(dá)不到考核要求的礦權(quán)嚴(yán)格納入流轉(zhuǎn)范圍。同時(shí)，對(duì)于區(qū)塊流轉(zhuǎn)后仍不能按承諾完成相應(yīng)投入、達(dá)不到礦權(quán)保護(hù)目標(biāo)的流轉(zhuǎn)單位，給予一定懲罰，縮短其礦權(quán)投入考核周期并提高區(qū)塊流轉(zhuǎn)門檻。

5.1.2.3 培育和建立競(jìng)爭有序的內(nèi)部礦權(quán)市場(chǎng)

①加強(qiáng)區(qū)塊可持續(xù)運(yùn)營。完善資源評(píng)價(jià)系統(tǒng)，定期評(píng)價(jià)跟蹤，對(duì)無投入、投入不足的難保區(qū)塊、新區(qū)塊及時(shí)納入?yún)^(qū)塊動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)與獲取范圍，分類投資決策。重點(diǎn)保障區(qū)塊實(shí)行追加專項(xiàng)投入為核心的保障機(jī)制，戰(zhàn)略保護(hù)區(qū)塊采用風(fēng)險(xiǎn)勘探機(jī)制為核心的統(tǒng)籌管理，及時(shí)開展勘探評(píng)價(jià)和區(qū)塊綜合優(yōu)選，為流轉(zhuǎn)、交易和退出提供依據(jù)。②完善內(nèi)部競(jìng)爭性流轉(zhuǎn)管理辦法。健全工作環(huán)節(jié)及制度，流轉(zhuǎn)區(qū)塊實(shí)行申請(qǐng)、策劃、實(shí)施到完成的全過程管理，實(shí)現(xiàn)礦權(quán)的存量優(yōu)化和進(jìn)退平衡?？偨Y(jié)內(nèi)部礦權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，形成具體管理辦法和操作規(guī)范，逐步完善油氣礦權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)機(jī)制，以市場(chǎng)辦法配置油氣資源。

5.2 穩(wěn)健開展Ⅲ類區(qū)塊的合資合作

5.2.1 適當(dāng)增加合作勘探開發(fā)礦權(quán)比重

前期勘探效果不佳或受工程技術(shù)政策經(jīng)濟(jì)條件約束、部分石油地質(zhì)條件有待進(jìn)一步落實(shí)、勘探開發(fā)難度較大、風(fēng)險(xiǎn)較高的Ⅲ類區(qū)塊，應(yīng)積極考慮引入合資伙伴，建立聯(lián)合公司。積極探索國有大型油氣企業(yè)之間合作開發(fā)的模式，降低風(fēng)險(xiǎn)和投入。按國際規(guī)則研究合作合同條款，健全與外資合作機(jī)制，引入英國石油公司、美國雪佛龍股份有限公司、荷蘭皇家殼牌集團(tuán)、美國?？松梨诠镜葏⑴c，學(xué)習(xí)國際石油公司先進(jìn)的技術(shù)和生產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)。穩(wěn)健開展與民營資本的合資合作，注意控制項(xiàng)目前期和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

5.2.2 重點(diǎn)關(guān)注海上及深水合作勘探開發(fā)

目前，全球油氣勘探開發(fā)趨勢(shì)從陸上勘探開發(fā)向海上甚至深水勘探開發(fā)轉(zhuǎn)移，國際石油公司將未來勘探開發(fā)的重點(diǎn)放在海上油氣項(xiàng)目。國有大型油氣企業(yè)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)海上項(xiàng)目和深水項(xiàng)目的重視程度，保護(hù)和爭取海上合作礦權(quán)，在海上、深水項(xiàng)目中加強(qiáng)與意大利埃尼集團(tuán)、美國?？松梨诠尽⒂凸镜群献?，為儲(chǔ)量發(fā)現(xiàn)和上游業(yè)務(wù)的長遠(yuǎn)發(fā)展提供資源保障。

5.3 逐步探索Ⅳ類區(qū)塊的外部競(jìng)爭性流轉(zhuǎn)

5.3.1 近期——結(jié)合國家資質(zhì)審批進(jìn)展逐步探索外部礦權(quán)流轉(zhuǎn)

1）第一階段——適時(shí)開展與具備油氣勘探開發(fā)資質(zhì)公司之間的礦權(quán)流轉(zhuǎn)。油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)并非是油氣資源所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，而是油氣資源開發(fā)經(jīng)營權(quán)的移轉(zhuǎn)[16]。鑒于油氣資源關(guān)系國家利益，我國對(duì)礦權(quán)轉(zhuǎn)讓設(shè)定較為嚴(yán)格的程序，受讓人需具有市場(chǎng)準(zhǔn)入資格和行政許可資質(zhì)。在國家油氣體制改革初期，法律法規(guī)對(duì)受讓人的準(zhǔn)入條件和資質(zhì)并沒有可操作性規(guī)定，建議按照《意見》中提出的“完善并有序放開油氣勘查開采體制”的相關(guān)精神，逐步探索油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)，在本階段擇機(jī)開展與國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)從事油氣勘探開發(fā)的公司進(jìn)行油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)，根據(jù)現(xiàn)行探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法滿足礦權(quán)流轉(zhuǎn)條件[17]，避免出現(xiàn)當(dāng)前法律規(guī)定的禁止采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的情形[18]，充分考慮礦權(quán)內(nèi)在價(jià)值、勘探開發(fā)歷史成本、環(huán)境安全綜合成本，以油氣礦權(quán)轉(zhuǎn)讓評(píng)估價(jià)格為基礎(chǔ)確定轉(zhuǎn)讓價(jià)格，確保國有資產(chǎn)保值增值，探索建立國有大型油氣企業(yè)之間的定期交流機(jī)制，探索建立油氣礦權(quán)交易平臺(tái)。

2）第二階段——積極探索與絕對(duì)控股或?qū)嶋H控制的國企之間的礦權(quán)流轉(zhuǎn)。隨著油氣體制改革的持續(xù)深化，油氣礦權(quán)的物權(quán)屬性逐漸突出，財(cái)產(chǎn)屬性和行政許可屬性逐漸分離，油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)的阻礙逐漸減少，管理和審批辦法進(jìn)一步完善，市場(chǎng)秩序和交易安全得以保證，油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方將不僅局限于已經(jīng)具備油氣勘探開發(fā)資質(zhì)的企業(yè)。考慮到油氣礦權(quán)出讓的歷史問題、油氣特殊商品屬性以及能源戰(zhàn)略發(fā)展的需要，建議在滿足國有資產(chǎn)保值增值和油氣資源戰(zhàn)略管理需要的基礎(chǔ)上，結(jié)合油氣礦權(quán)改革進(jìn)展，進(jìn)一步擴(kuò)大受讓方范圍，積極探索與絕對(duì)控股或?qū)嶋H具有控制權(quán)的國企之間的礦權(quán)流轉(zhuǎn)，優(yōu)先開展與資本額度、裝備力量、技術(shù)實(shí)力、業(yè)績經(jīng)驗(yàn)等綜合實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)以及具備較強(qiáng)油氣勘探開發(fā)能力的企業(yè)作為受讓方，降低國有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)我國油氣資源有效開發(fā)利用。

5.3.2 遠(yuǎn)期——根據(jù)油氣體制改革進(jìn)展進(jìn)一步推動(dòng)礦權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)

發(fā)達(dá)國家均允許礦權(quán)在二級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，權(quán)利人在法律范圍內(nèi)可自行對(duì)礦權(quán)進(jìn)行處分，只需履行必要程序，政府一般不過多干預(yù)[19-20]。國際油氣公司區(qū)塊并購、作價(jià)買賣已司空見慣，全球油氣資源并購規(guī)模不斷擴(kuò)大，每年交易額超過1 000億美元。由于礦權(quán)占用成本和退出風(fēng)險(xiǎn)不斷提高，國有大型油氣企業(yè)應(yīng)進(jìn)一步重視市場(chǎng)意識(shí)和價(jià)值觀念，增強(qiáng)儲(chǔ)量資產(chǎn)經(jīng)營意識(shí)。對(duì)于勘探開發(fā)難度大、風(fēng)險(xiǎn)高的區(qū)塊，及時(shí)開展儲(chǔ)量公開交易，挖掘儲(chǔ)量價(jià)值，減少礦權(quán)負(fù)擔(dān)。在法律法規(guī)體系完善以后，礦權(quán)流轉(zhuǎn)和儲(chǔ)量交易等機(jī)制建設(shè)成熟時(shí)，國有大型油氣企業(yè)可以逐步推動(dòng)油氣礦權(quán)的外部市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，積極參與國家級(jí)和各地油氣礦權(quán)交易中心及配套支持機(jī)構(gòu)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)油氣礦權(quán)資源的高效配置[21]。

6 結(jié)束語

我國油氣勘探開發(fā)市場(chǎng)化進(jìn)程加快，區(qū)塊占用成本和退出要求提高是大勢(shì)所趨，油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)具有很強(qiáng)的緊迫性和必要性。雖然國有大型油氣企業(yè)針對(duì)油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)做了很多工作，但還需要進(jìn)一步加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)礦權(quán)的保護(hù)力度，提高油氣礦權(quán)的經(jīng)營意識(shí)，加快油氣礦權(quán)的流轉(zhuǎn)力度。油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)具有長期性、艱巨性和復(fù)雜性，但方向是清晰的。國有大型油氣企業(yè)應(yīng)遵循分級(jí)、分類、分階段的指導(dǎo)思想，盡快開展油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)頂層設(shè)計(jì)并著手推進(jìn)實(shí)施，同時(shí)從目標(biāo)設(shè)計(jì)和問題導(dǎo)向兩個(gè)角度共同解決影響油氣礦權(quán)管理、勘探開發(fā)業(yè)務(wù)的瓶頸以及管理體制、運(yùn)行機(jī)制等方面存在的實(shí)際問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，形成制度辦法，從而有效推動(dòng)油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)包括國有大型油氣企業(yè)在內(nèi)的參與各方的共贏，打造經(jīng)濟(jì)增長的新亮點(diǎn)[22]，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和國家油氣資源的合理利用。