嚴(yán) 慶

（中央民族大學(xué)，北京 100081）

民族成員或群體總是嵌合在一定的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)之中，這是認(rèn)知和把握民族發(fā)展、民族互動以及相關(guān)議題的出發(fā)點(diǎn)。換句話說，認(rèn)知我國的民族事象、民族問題和民族政策也必須置身在特定的時空環(huán)境之中。把握改革開放四十年來我國的民族問題、評估相關(guān)的民族政策，誠然是要立足于改革開放的全局，定位于整個社會發(fā)展進(jìn)程之中。

一、民族概念：由“標(biāo)配”到靈活描述

如何界定民族概念，直接關(guān)系到如何看待民族問題、民族事務(wù)與民族政策。

改革開放之初到2005年中央民族工作會議之前，民族工作實(shí)務(wù)部門和民族研究領(lǐng)域大多沿用斯大林的民族概念。1913年1月，斯大林在《馬克思主義和民族問題》一文中，將民族定義為“民族是人們在歷史上形成的一個有共同語言、共同地域、共同經(jīng)濟(jì)生活以及表現(xiàn)在共同文化上的共同心理素質(zhì)的穩(wěn)定的共同體”①中國社會科學(xué)院民族學(xué)與人類學(xué)研究所民族理論室：《馬克思主義經(jīng)典作家民族問題文選（斯大林卷）》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年，第32頁。。針對如何看待民族的四個特征，斯大林專還專門指出“不僅如此，這些特征只要缺少一個，民族就不成其為民族”②中國社會科學(xué)院民族學(xué)與人類學(xué)研究所民族理論室：《馬克思主義經(jīng)典作家民族問題文選（斯大林卷）》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年，第32頁。。也就是說，四個特征同時俱備成為了民族的“標(biāo)配”。斯大林的民族概念在中國的民族識別和學(xué)術(shù)研究中一直被專業(yè)研究者辯證對待③詳見彭英明：《關(guān)于我國民族概念歷史的初步考察——兼談對斯大林民族定義的辯證理解》，《民族研究》1985年第2期。。早在20世紀(jì)90年代，就有不少學(xué)者認(rèn)為斯大林定義的民族是資本主義上升時期的歷史范疇。王宗非和李傳華指出，如果不加區(qū)別地任意擴(kuò)大它的適用范圍，把它應(yīng)用到不同歷史發(fā)展階段的民族共同體，則背離斯大林定義的原意，本身也不符合歷史唯物主義。①王宗非、李傳華：《關(guān)于幾個民族理論問題的討論綜述》，《黨校論壇》1990年第2期。盡管如此，斯大林民族定義的“經(jīng)典馬克思主義出身”還是使得這一概念被廣泛使用，這一概念的社會化導(dǎo)致很多人將民族看作是一成不變的，民族之間的邊界是固化的，民族內(nèi)部是同質(zhì)性的。這無疑降低了現(xiàn)實(shí)社會中民族的鮮活性，掩映了同一民族內(nèi)部的差異性和不同民族之間的共性。

改革開放以來，民族事象伴隨著時代的發(fā)展出現(xiàn)了一些新情況、新特點(diǎn)，包括各民族人口的流動與一定程度的散居化、生產(chǎn)生活方式的多樣化、各民族共同性因素的增加，等等。在諸多變化面前，斯大林的民族概念越來越難以如實(shí)地呈現(xiàn)民族的全貌。為適應(yīng)這樣的變化，2005年中央民族工作會議將民族描述為“民族是在一定的歷史發(fā)展階段形成的穩(wěn)定的人們共同體。一般來說，民族在歷史淵源、生產(chǎn)方式、語言、文化、風(fēng)俗習(xí)慣以及心理認(rèn)同方面具有共同的特征。有的民族在形成和發(fā)展的過程中，宗教起著重要作用”。相比于四個特征一個都不能缺的“標(biāo)配概念”，六個特征的民族描述則更為靈活，更加柔性，也更符合不斷變遷、演進(jìn)中的民族本體。

列寧曾指出：“所有的定義都只有有條件的、相對的意義，永遠(yuǎn)也不能包括充分發(fā)展的現(xiàn)象的各方面聯(lián)系?！雹趨⒁姟读袑庍x集》第2卷，北京：人民出版社，1972年，第808頁。同理，民族概念的變化是對民族本體變化的反應(yīng)，正是改革開發(fā)以來的社會變遷導(dǎo)致了民族及其特征的變化，民族這一人們共同體本身的變化也引起人們關(guān)于民族問題、民族事務(wù)、民族政策變化的思考，乃至產(chǎn)生了比較大的學(xué)術(shù)爭議和關(guān)于政策合理性的質(zhì)疑。因?yàn)樵谌鄙僬{(diào)查研究的情況下，單一從民族概念、民族政策文本出發(fā)就會形成關(guān)于民族、民族政策的“主觀世界”，這一主觀世界與復(fù)雜多樣的民族事實(shí)之間似乎成了平行關(guān)系。這一主觀世界由一系列的鏡像③筆者在《淺談民族研究中的鏡像化現(xiàn)象及其應(yīng)對》一文中，將當(dāng)前涉及民族議題研究的鏡像歸納為文本鏡像、專家鏡像、文件鏡像和事件鏡像。文本鏡像是指有的人在研究馬克思主義民族理論文本和西方民族主義等文本時，過于從文本的字面和概念出發(fā)，遠(yuǎn)離文本所指的事實(shí)和時空環(huán)境，從而產(chǎn)生空對空的“玄學(xué)”研究知識，并影響到閱讀者，從而產(chǎn)生文本鏡像效應(yīng)，誤導(dǎo)閱讀者對真實(shí)民族事象（民族事實(shí)、民族問題、民族事務(wù)、民族工作等）的認(rèn)知。專家鏡像是指一些專家處于研究喜好或視角差異，會有意無意地夸大或縮小所研究的民族事象和事實(shí)，從而產(chǎn)生凸鏡或凹鏡效應(yīng)，生成不同于事實(shí)的鏡像。這樣的鏡像一經(jīng)傳播，就會產(chǎn)生脫離于實(shí)際的認(rèn)知，從而誤導(dǎo)受眾。文件鏡像是指從簡單的政策文件的字面內(nèi)容去主觀兌現(xiàn)和評估政策效果，忽略了政策實(shí)踐過程中的復(fù)雜性和消減效應(yīng)對政策實(shí)際成效的影響。事件鏡像是指單憑偶發(fā)或個別、個體的事件及其造成的負(fù)面影響來研判民族關(guān)系、民族工作、民族事務(wù)的全局。與事件鏡像相伴隨的往往是對涉及事件人員所屬群體的污名化。組成，影響到人們對于民族、民族問題和民族政策的認(rèn)知與判斷。

民族無疑是變化發(fā)展的。在新中國建立初期，我國的民族社會結(jié)構(gòu)由于缺少社會流動更類似“拼盤式”的板塊結(jié)構(gòu)（雖然也存在一定的互嵌和交結(jié)），在當(dāng)時的情況下，斯大林的民族定義和當(dāng)時的民族社會狀況更具匹配性。隨著改革開放向縱深發(fā)展，各民族之間的流動性增強(qiáng)，傳統(tǒng)的社會邊界開放，你中有我、我中有你的交匯型社會結(jié)構(gòu)更為明顯，民族及其定義也隨之更具開放性。展望新時代，各民族之間的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距將隨著更加平衡、更加充分的發(fā)展而縮小，各民族之間的共性將進(jìn)一步增強(qiáng)，民族之間特點(diǎn)和文化差異的顯著性會因各自的現(xiàn)代化逐步降低，民族基本特征之間的差異性將進(jìn)一步縮小，民族分屬意識將趨弱。

二、民族問題：順應(yīng)社會結(jié)構(gòu)變化更加事務(wù)化

改革開放以來，我國的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了極其復(fù)雜的變化，其中與民族關(guān)系最為相關(guān)的兩個方面的變化是縱向社會分層的變化和橫向區(qū)域人口結(jié)構(gòu)的變化。這兩方面的變化，將民族因素?cái)U(kuò)展至全社會，傳統(tǒng)的民族問題化身為公共事務(wù)，變得更加具體、更加復(fù)雜。

（一）改革開放引發(fā)了整個社會和民族社會內(nèi)部社會分層的復(fù)雜化

在改革開放之前，我國各民族成員的經(jīng)濟(jì)、社會等資源的配置以計(jì)劃為主導(dǎo)，通過政府的組織管理進(jìn)行調(diào)配，各民族的待遇較為“均等”，整個社會和各民族社會的社會分層都較為簡單。改革開放尤其是資源配置方式的改變導(dǎo)致社會分層越來越明顯。一方面，隨著市場經(jīng)濟(jì)取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，資源的配置主要依靠市場。由于獲得的資源多少不同，導(dǎo)致民族之間的生活水平差異和本民族內(nèi)部個體之間的生活水平差異逐步加大，各民族都出現(xiàn)了顯著的社會分層。經(jīng)濟(jì)分層取代了政治分層，是改革以后中國社會結(jié)構(gòu)變化的主要特征之一。①李強(qiáng)：《改革開放30年來中國社會分層結(jié)構(gòu)的變遷》，《北京社會科學(xué)》2008年第5期。另一方面，在統(tǒng)一的市場面前，許多少數(shù)民族個體由于獲取資源、取得收入的“先賦因素”（一個人與生俱來的因素，如家庭、家族等）與 “自獲因素”（指一個人因后天努力而獲得的因素，如教育水平、專業(yè)資質(zhì)等）均不具優(yōu)勢，導(dǎo)致在市場競爭中處于弱勢，在社會分層中處于不利位置，并產(chǎn)生了一定程度的挫折感。

分層的復(fù)雜性導(dǎo)致各民族內(nèi)部都出現(xiàn)了發(fā)展不利個體和群體，單純按照民族身份進(jìn)行政策補(bǔ)償或優(yōu)惠，就影響到了社會公平正義問題。與此同時，由于資源配置方式的改變導(dǎo)致一些原有的民族政策效力降低（大多形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的民族經(jīng)濟(jì)政策，其保證執(zhí)行程度不斷降低②詳見溫軍：《中國民族經(jīng)濟(jì)政策的形成、演變與評價》，《民族研究》1998年第6期。），部分少數(shù)民族成員并沒有感受到政策優(yōu)惠的含金量。在這樣的情況下，一方面，同一區(qū)域內(nèi)不同民族成員的待遇相同成為政策調(diào)整的必然選項(xiàng)；另一方面，一些扶持性的政策還應(yīng)有針對性地繼續(xù)實(shí)施，甚至加大支持力度。另外，“有失公平”和“得到的少或沒得到”這樣非對稱的民族政策感知，也引發(fā)了圍繞優(yōu)惠性民族政策是否繼續(xù)實(shí)施的質(zhì)疑和爭論。實(shí)質(zhì)上，正是政策客體發(fā)生了復(fù)雜變化才導(dǎo)致了政策調(diào)整的必要性。2014年中央民族工作會議指出對社會上議論較多的一些具體政策，要區(qū)別情況、準(zhǔn)確把握、積極完善、穩(wěn)妥實(shí)施。

實(shí)際上，近年來的多項(xiàng)民族政策都在根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行微調(diào)，進(jìn)一步朝向“照顧該照顧的對象”轉(zhuǎn)變。以2017年少數(shù)民族考生高考加分政策為例，整體上，少數(shù)民族散居地區(qū)的加分政策普遍“瘦身”，而民族聚居地區(qū)政策更加完善和細(xì)化。例如：山東省取消少數(shù)民族考生加分項(xiàng)目。北京市加分范圍僅限于“邊疆、山區(qū)、牧區(qū)、少數(shù)民族聚居地區(qū)在高中階段轉(zhuǎn)學(xué)到本市就讀的少數(shù)民族考生”。寧夏回族自治區(qū)回族考生加20分提檔，具有固原市和紅寺堡區(qū)、鹽池縣、同心縣、海原縣（以下簡稱“山區(qū)”）戶籍和高中學(xué)籍，且高級中學(xué)階段教育在山區(qū)學(xué)校完成的山區(qū)漢族考生、山區(qū)除回族以外的其他少數(shù)民族考生、山區(qū)回族考生報考區(qū)內(nèi)普通高校的，分別加10分、20分、30分提檔。云南省邊疆及執(zhí)行邊疆政策縣的少數(shù)民族考生加20分，漢族考生加20分（指土生土長或隨父母到邊疆，戶口、上學(xué)逆推連續(xù)十年以上，現(xiàn)仍在邊疆的考生）。上述考生，高中階段在內(nèi)地上學(xué)的相對減少10分；哈尼族、傣族、苗族、傈僳族、拉祜族、佤族、景頗族、瑤族、布朗族、怒族、阿昌族、普米族、德昂族、獨(dú)龍族、藏族、蒙古族、基諾族、水族、布依族在內(nèi)地的考生加10分；內(nèi)地農(nóng)村戶口的彝族、壯族考生加10分；各州（市）人民政府確定的內(nèi)地高寒貧困山區(qū)的少數(shù)民族考生加20分?？梢?，各地的少數(shù)民族考生加分政策調(diào)整都注意從實(shí)際出發(fā)，相關(guān)規(guī)定也越來越精細(xì)，越來越具有針對性。

（二）我國橫向區(qū)域人口結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化

改革開放以來，我國進(jìn)入了各民族跨區(qū)域大流動的活躍期，人口流動規(guī)模大、增長速度快、范圍廣、頻率高，主要從中西部流向東部，從農(nóng)村流向城市。據(jù)2010年國家統(tǒng)計(jì)局第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，以戶籍制度為基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)的“人戶分離”的人口總量為2.6億，改革開放30年來年均增長率達(dá)到14%。2015年、2016年全國流動人口分別為2.47、2.45億人。③具體見《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深入推進(jìn) 轉(zhuǎn)型升級步伐加快 ——黨的十八大以來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成就系列之十》，2017年7月14日， httр://www.stаts.gоv.сn/tjsj/sjjd/201707/t20170714_1513096.html，2017 年 12 月 18 日。在我國的流動人口中，少數(shù)民族流動人口占10%左右。2000年，我國的少數(shù)民族流動人口為824.4萬；2005年，少數(shù)民族流動人口為978.4萬，少數(shù)民族流動人口中有七成來自民族自治地方，3/4以上來自農(nóng)村，半數(shù)流入廣東、廣西等五??；④段成榮、遲松劍：《我國少數(shù)民族流動人口狀況研究》，《人口研究》2011年第3期。2010年，少數(shù)民族流動人口數(shù)量增長為1683.9萬。⑤何立華、成艾華：《少數(shù)民族人口流動的特征、變化及影響》，《民族研究》2016年第6期。人口橫向流動使得民族因素不斷擴(kuò)展，資源與機(jī)會集聚的城市成為民族工作的重要場域，適應(yīng)與融入、包容與接納成為城市民族工作的重要議題，民族工作社會化、日?；蔀橼厔?，與此同時，城市社會適用于民族交往的知識、能力受到考驗(yàn)。

從少數(shù)民族人口地域分布來看，1982 年、1990年、2000年人口普查時，分別有18個、22個、28個少數(shù)民族在全國各?。▍^(qū)、市）都有分布（不含港澳臺地區(qū)），2010年增加到43 個。2000年全國有11個?。▍^(qū)、市）民族成分齊全，而2010年，這一數(shù)字增加到20 個。①徐世英：《少數(shù)民族已進(jìn)入素質(zhì)提高適度增長的良好發(fā)展階段》，《中國民族報》2012年7月13日，第5版。這表明我國少數(shù)民族人口區(qū)域分布結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，大量少數(shù)民族流動人口進(jìn)入城市，改變了原來的城市民族工作格局與內(nèi)容，很多城市的外來少數(shù)民族流動人口超過了當(dāng)?shù)氐氖谰由贁?shù)民族人口，民族因素越來越進(jìn)入到城市人們生活的衣食住行中，越來越成為城市管理與服務(wù)部門要面對的新常態(tài)，盡快擺脫“三個不適應(yīng)”（少數(shù)民族群眾對城市生活和管理方式不適應(yīng)，城市居民對少數(shù)民族群眾某些生活和行為方式不適應(yīng)，以及城市管理者的工作方式和管理機(jī)制不適應(yīng)）成為城市社會必須完成的任務(wù)。社會空間屬于重大的社會資源，城市社會空間成為社會各利益群體激烈爭奪的焦點(diǎn)領(lǐng)域，為了實(shí)現(xiàn)機(jī)會公正、程序公正、結(jié)果公正②李強(qiáng)：《社會分層與社會空間領(lǐng)域的 公平、公正》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2012年第1期。，公共服務(wù)同質(zhì)、法治保障同權(quán)、民族團(tuán)結(jié)同心、社會和諧同創(chuàng)成為城市民族工作服務(wù)管理的目標(biāo)。

可見，無論是社會縱向分層的顯著化還是橫向社會流動性的增強(qiáng)，民族因素都嵌入其中，民族問題也由政治高位下沉到民間生活，民族問題越來越事務(wù)化，民族事務(wù)也越來越具有公共事務(wù)的特點(diǎn)（語言文字、特色風(fēng)俗習(xí)慣等除外）。除了一些特殊的合法權(quán)益保障之外，公共服務(wù)均等化的理念開始覆蓋原有的民族政策理念。

學(xué)術(shù)層面民族問題的概念（涉及民族自身的發(fā)展以及民族和階級、國家之間的關(guān)系問題）距離民眾生活越來越遠(yuǎn)，“民族事務(wù)”概念中“事務(wù)”的中性正在剝離“民族問題”概念中“問題”的泛化、敏感化、負(fù)面化色彩。在更多的具體情境下使用民族事務(wù)這一概念，少使用民族問題這一概念，也是改革開放以來民族事象自身變化的客觀要求。

三、民族政策：更具針對性和公正性

中央民族工作會議指出，在實(shí)際工作中，無論修訂完善已有政策還是研究出臺新的政策，要逐步更多針對特定地區(qū)、特殊問題、特別事項(xiàng)，盡可能減少同一地區(qū)中民族之間的公共服務(wù)政策差異。由于我國各民族所處的生態(tài)環(huán)境不一樣，所處的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程不一樣，民族問題和民族事務(wù)具體呈現(xiàn)形式也不一樣，這就決定了民族政策應(yīng)該具有針對性，并根據(jù)不同的實(shí)際情況實(shí)施差別化的政策。

（一）從區(qū)位結(jié)構(gòu)來看，解決西藏、新疆的穩(wěn)定與發(fā)展問題需要政策支持

西藏、新疆是我國重要的邊疆民族地區(qū)，也是民族宗教情況復(fù)雜、發(fā)展任務(wù)重的特殊區(qū)域。從民族宗教角度講，西藏和南疆單一民族聚集程度高、宗教氛圍濃厚；從國家整合角度講，距離內(nèi)地遙遠(yuǎn)、歷史上與中原社會的整合性差；從自然環(huán)境角度講，西藏高寒缺氧、土地生產(chǎn)能力差、人口居住分散，南疆干旱缺水、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)簡單、人口壓力大；從社會進(jìn)程角度講，新疆、西藏都屬于和平解放，通過民主改革的方式實(shí)現(xiàn)了社會制度的改變，原有社會的慣性影響較大，存在一些分裂勢力。以上因素綜合決定了穩(wěn)定與發(fā)展成為西藏、新疆的主要任務(wù)，而且需要外源性發(fā)展動力和改革動力。

早在改革開放之初的1980年，中央書記處便召開了西藏工作座談會，印發(fā)《西藏工作座談會紀(jì)要》，隨后于1984年、1994年、2001年、2010年、2015年先后召開西藏工作座談會。其中1994年第三次西藏工作座談會確定了“分片負(fù)責(zé)，對口支援，定期輪換”的援藏方針，掀起了“全國支援西藏”的浪潮。2010年全國對口支援新疆工作會議在北京召開，確定北京、天津、上海、廣東、遼寧、深圳等19個省市承擔(dān)對口支援新疆的任務(wù)。2011年、2012年、2013年、2015年、2017年先后召開全國對口支援新疆工作會議。動員全國力量對口援藏、援疆，是國家實(shí)施區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略和深化多民族國家建設(shè)發(fā)展的重要布局，實(shí)施差別化的政策是由這兩個地方的獨(dú)特情況決定的。

（二）從鞏固邊防來看，需要采取興邊富民政策支持

我國的沿邊地帶是民族因素與邊境因素緊密結(jié)合的地帶，我國邊境線長約2.2萬公里，其中有1.9萬公里在民族自治地方；全國136個邊境縣，有107個是民族自治地方；邊境地區(qū)總?cè)丝?200多萬，少數(shù)民族人口將近一半，有30多個民族與國外同一民族相鄰而居。整體而言，我國沿邊地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后，市場空間狹窄，各方面困難較多，跨境民族多，急需加快發(fā)展。尤其是20世紀(jì)50年代末60年代初的中蘇邊界沖突、20世紀(jì)60年代的中印邊界沖突、20世紀(jì)70年代末到90年代的中越邊境沖突給我國邊境地區(qū)的發(fā)展造成巨大沖擊和影響，同時，邊境地區(qū)也為國家國防安全做出了巨大的貢獻(xiàn)。

為了改善邊境地區(qū)各族群眾生產(chǎn)生活條件，增強(qiáng)當(dāng)?shù)刈晕野l(fā)展能力，結(jié)合實(shí)施“富民、興邊、強(qiáng)國、睦鄰”方略，1999年，中央作出了大力推進(jìn)興邊富民行動、加快邊境地區(qū)發(fā)展的部署。2000年黨中央、國務(wù)院正式啟動興邊富民行動，并指導(dǎo)相關(guān)省、自治區(qū)出臺當(dāng)?shù)氐呐d邊富民行動“十五”、“十一五”規(guī)劃。2011年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《興邊富民行動規(guī)劃（2011-2015年）》，將邊境地區(qū)發(fā)展上升為國家關(guān)切和統(tǒng)一部署。2000-2014年，中央財(cái)政累計(jì)安排興邊富民專項(xiàng)資金116億元。2017年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《興邊富民行動“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）。實(shí)踐表明，實(shí)施興邊富民行動，對于推動邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，提高各族群眾生活水平，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)與社會和諧，鞏固邊防、維護(hù)國家主權(quán)具有特殊政策效應(yīng)。目前，興邊富民行動規(guī)劃實(shí)施范圍包括內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、云南、西藏、甘肅、新疆等9個省區(qū)的140個陸地邊境縣（市、區(qū)、旗）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的58個邊境團(tuán)場（以下統(tǒng)稱邊境縣）。參照“十二五”期間做法，海南省6個民族自治縣繼續(xù)比照享受興邊富民行動相關(guān)政策。專項(xiàng)政策瞄準(zhǔn)特定、特殊的政策客體，屬于補(bǔ)短板、促發(fā)展、保整體的針對性舉措。

（三）從群體脆弱性來講，人口較少民族發(fā)展需要政策支持

我國各民族人口在數(shù)量上差距很大，其中人口較少民族群體自身和社會體量不大，抗擊自然及外力影響的能力脆弱，族情大多體現(xiàn)為自然環(huán)境惡劣、社會環(huán)境閉塞，發(fā)展起點(diǎn)較低、發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，貧困程度較重、社會轉(zhuǎn)型艱難，費(fèi)孝通先生認(rèn)為人口較少民族在生存發(fā)展方面“根蒂不深，人數(shù)又少”①費(fèi)孝通：《民族生存與發(fā)展——第六屆社會學(xué)人類學(xué)高級研討班上的講演》，《民族社會學(xué)研究通訊》2001年第26期。，需要必要的政策支持。

為了促進(jìn)人口較少民族的發(fā)展，2009年國家民委、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、中國人民銀行和國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合編制了《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃（2005-2010年）》。根據(jù)2000年第五次全國人口普查，人口較少民族確定為人口在10萬人以下的22個少數(shù)民族，總?cè)丝?3萬人。2011年國務(wù)院印發(fā)《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃（2011-2015年）》，人口較少民族界定為全國總?cè)丝谠?0萬人以下的28個民族，總?cè)丝跒?69.5萬人。2017年1月，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”促進(jìn)民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》，規(guī)劃由13個部門參與編制，是民族工作領(lǐng)域首個國家重點(diǎn)《規(guī)劃》專項(xiàng)，也是國家壓縮專項(xiàng)規(guī)劃總體數(shù)量后，首次將人口較少民族發(fā)展和民族地區(qū)發(fā)展合并在一起疊合規(guī)劃。

扶持人口較少民族發(fā)展，是我國保護(hù)文化多樣性、保障各民族平等發(fā)展的政策創(chuàng)舉。到2013年年底，受到政策支持的2119個村農(nóng)牧民人均純收入5179元，比2010年增長47%。②鄭彬：《我國少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展加快》，《經(jīng)濟(jì)日報》2014年9月26日，第7版。一些人口較少民族，如京族、赫哲族、高山族、錫伯族、裕固族等的聚居村人均收入超過或接近全國平均水平。小民族、專政策、大情懷，28個人口較少民族只占全國總?cè)丝诘那Х种?，民族?shù)量卻占到我國56個民族的一半兒，真正體現(xiàn)了“全面實(shí)現(xiàn)小康，一個民族都不能少”。

（四）從脫貧攻堅(jiān)難度來講，部分民族地區(qū)需要政策傾斜

2017年6月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見》，對深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)工作作出全面部署。《意見》指出，西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州（以下簡稱“三區(qū)三州”），以及貧困發(fā)生率超過18%的貧困縣和貧困發(fā)生率超過20%的貧困村，自然條件差、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱、貧困程度深，是脫貧攻堅(jiān)中的硬骨頭，補(bǔ)齊這些短板是脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)決勝的關(guān)鍵之策。在全國扶貧工作的大局中一并解決部分民族地區(qū)的貧困問題，是縮小各民族之間發(fā)展差距，解決民族自身發(fā)展問題的關(guān)鍵舉措。

（五）從少數(shù)民族事業(yè)發(fā)展的角度講，需要持續(xù)的政策跟進(jìn)

少數(shù)民族事業(yè)，是黨和國家堅(jiān)持與完善民族區(qū)域自治制度，加快少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展，保障少數(shù)民族合法權(quán)益，鞏固和發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會主義民族關(guān)系，促進(jìn)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的一項(xiàng)綜合事業(yè)。國務(wù)院辦公廳先后于2007年、2012年印發(fā)了《少數(shù)民族事業(yè)“十一五”規(guī)劃》和《少數(shù)民族事業(yè)“十二五”規(guī)劃》。2017年1月，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”促進(jìn)民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），不在將少數(shù)民族事業(yè)規(guī)劃單列。

圍繞少數(shù)民族事業(yè)發(fā)展，《規(guī)劃》明確了實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)生產(chǎn)總值年均增速8%以上、農(nóng)村貧困人口脫貧1805萬人、耕地保有量3.19億畝等7個方面23項(xiàng)定量指標(biāo)。針對少數(shù)民族和民族地區(qū)全面建成小康社會的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，《規(guī)劃》提出了財(cái)政、投資、金融、產(chǎn)業(yè)、土地、社會、環(huán)境、人才、幫扶等9大支持政策。《規(guī)劃》緊扣全面建成小康社會目標(biāo)提出全力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)；促進(jìn)經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展；優(yōu)先保障和改善民生；推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)；推進(jìn)全方位開放合作；促進(jìn)人口較少民族加快發(fā)展；加快少數(shù)民族特色村鎮(zhèn)保護(hù)發(fā)展；深入開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動；創(chuàng)新民族事務(wù)治理體系等9項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。值得關(guān)注的是，《規(guī)劃》首次將脫貧攻堅(jiān)、人口較少民族、興邊富民行動、少數(shù)民族特色村鎮(zhèn)、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建、民族事務(wù)治理等單列成章。

總體來講，改革開放以來，我國的民族政策完善表現(xiàn)為：其一，經(jīng)濟(jì)、社會、文化發(fā)展方面的政策越來越明確、越來越具體，操作性不斷增強(qiáng)；其二，民族政策與國家整體社會政策相互組合，各民族發(fā)展的交互性、區(qū)域發(fā)展對國家的依附性不斷增強(qiáng)；其三，民族政策的針對性不斷提升，專項(xiàng)政策的連續(xù)性增強(qiáng)，部分民族政策內(nèi)容根據(jù)實(shí)際情況和時代變化進(jìn)行了微調(diào)，體現(xiàn)了國民待遇的公平性；其四，出臺針對邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)的差別化政策時，充分考慮到民族地區(qū)在市場競爭中的不利地位，以及人口密度、海拔、氣候等造成的成本差異。

四、進(jìn)入新時代的民族議題思考

十九大的召開提出中國特色社會主義進(jìn)入新時代，民族、民族工作、民族問題、民族事務(wù)等議題已經(jīng)進(jìn)入新時代。把握新時代的民族議題需要置身時代承轉(zhuǎn)，繼往開來。

（一）厘清改革開放以來黨的民族工作思路

把握和做好民族工作，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。改革開放以來，黨中央通過召開中央民族工作會議的形式，針對民族工作出現(xiàn)的新情況、新問題，從頂層謀篇布局，統(tǒng)一思想。

為了應(yīng)對第三次世界民族主義浪潮的沖擊，回應(yīng)蘇聯(lián)解體、東歐劇變對我國民族關(guān)系的影響，黨中央于1992年召開了第一次中央民族工作會議，確定了20世紀(jì)90年代我國民族工作的大政方針和主要任務(wù)，達(dá)到了穩(wěn)住陣腳，認(rèn)清形勢，積極工作的目的。為貫徹西部大開發(fā)戰(zhàn)略，加快民族地區(qū)發(fā)展，1999年召開了第二次中央民族工作會議，開始聚力加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。2005年，第三次中央民族工作會議召開，會議圍繞實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)，確定了新世紀(jì)新階段的民族工作主題，闡明中國共產(chǎn)黨關(guān)于民族問題基本理論和政策12個方面的觀點(diǎn)，并重點(diǎn)研究部署加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。隨后，中共中央、國務(wù)院出臺了新中國成立以來關(guān)于民族工作的第一個“決定”——《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民族工作，加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的決定》，國務(wù)院出臺了實(shí)施民族區(qū)域自治法的第一個行政法規(guī)——《實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉的若干規(guī)定》。

氈房、牛羊，草原、雪山，光線瞬息萬變的白樺林，婚禮、白色的葬禮，圍著牛糞堆燃起的篝火起舞的牧民，還有湖，北疆深處的湖，泛著做夢般的鈷石綠和孔雀石綠，還有鋼藍(lán)色。我問老徐，湖的顏色是否做過后期處理。老徐說，沒有，湖原本就是那顏色，就像云，本是那形狀。

2014年，第四次中央民族工作會議召開，會議的主要任務(wù)是，準(zhǔn)確把握新形勢下民族問題、民族工作的特點(diǎn)和規(guī)律，統(tǒng)一思想認(rèn)識，明確目標(biāo)任務(wù)，堅(jiān)定信心決心，提高做好民族工作能力和水平。會后下發(fā)了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下民族工作的意見》。

四次中央民族工作會議的精神體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨如何看待民族與民族問題，如何按照中國特色解決民族問題的正確道路開展民族工作，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗，共同繁榮發(fā)展的目標(biāo)。習(xí)近平總書記在第四次中央民族工作會議上的講話精神是新時代民族工作思想的重要組成部分。

（二）把握新時代民族工作思想

習(xí)近平新時代民族工作思想是新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，集中體現(xiàn)在黨的十八大以來習(xí)近平總書記關(guān)于民族工作的系列講話中。習(xí)近平新時代民族工作思想既包括宏觀的民族工作指導(dǎo)思想、頂層設(shè)計(jì)，又包括中觀的民族理論、民族政策，還包括宏觀、中觀、微觀的民族工作方式、方法，既反應(yīng)了從國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展整體對民族問題與各民族發(fā)展的定位，也反映了民族工作對各項(xiàng)工作的影響，體現(xiàn)了辯證與務(wù)實(shí)的特質(zhì)。

習(xí)近平新時代民族工作思想的主要內(nèi)容包括：民族工作的根本依據(jù)（基本國情依據(jù)、基本理論政策依據(jù)）；民族工作的根本方向（堅(jiān)持“中國特色解決民族問題的正確道路”，堅(jiān)持“五位一體”總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局、“五大發(fā)展理念”等）；民族工作的根本任務(wù)（鞏固國家統(tǒng)一、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)民族發(fā)展、協(xié)調(diào)民族關(guān)系）；民族工作的根本原則（民族平等與民族團(tuán)結(jié)）；民族工作的根本目標(biāo)（“各民族共同繁榮發(fā)展”的主題宗旨和“維護(hù)全國民族關(guān)系和諧穩(wěn)定”的重點(diǎn)目標(biāo)）；民族工作的保障（組織人才保障、法律保障、制度保障等）；民族工作的根本方法（用好物質(zhì)和精神力量，重在交心，綿綿用力、久久為功）。

習(xí)近平新時代民族工作思想突出解決了“民族問題怎么看”和“民族工作怎么干”兩個根本性的問題。在2014年中央民族工作會議上，習(xí)近平總書記系統(tǒng)地闡釋了民族問題怎么看的問題，在關(guān)于民族問題的認(rèn)知上實(shí)現(xiàn)“各去其偏，歸于一是”，解決認(rèn)知一致問題。十九大報告中，習(xí)近平總書記18次提到民族工作，明確提出了新時代民族工作任務(wù)，為全黨和全國人民指出民族工作怎么干的問題，解決行動一致問題。

新時代民族工作思想突出體現(xiàn)了務(wù)實(shí)的精神。2005年中央民族工作會議闡明了中國共產(chǎn)黨關(guān)于民族問題基本理論和政策12個方面的觀點(diǎn)，解決了理論層面的問題。十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視民族工作實(shí)踐和民族工作實(shí)效的問題，實(shí)實(shí)在在為民生，扎扎實(shí)實(shí)做工作，踏踏實(shí)實(shí)促發(fā)展?？梢允钦f，十八大以來是各族人民、各個地區(qū)獲得實(shí)惠最多的時期，日子越過越好的時期。

習(xí)近平新時代民族工作思想突出表達(dá)了“中華民族一家親，同心共筑中國夢”的核心理念。通過各民族團(tuán)結(jié)，鑄牢中華民族共同體，達(dá)致一家親的團(tuán)結(jié)和諧狀態(tài)；以團(tuán)結(jié)為基礎(chǔ)，以共同發(fā)展為目標(biāo)，通過共同奮斗實(shí)現(xiàn)中華民族偉復(fù)興的國家理想。

（三）將民族議題與新時代民族工作任務(wù)緊密聯(lián)結(jié)

在黨的十九大上，習(xí)近平總書記站在中華民族偉大復(fù)興的高度，提出了新時代的民族工作任務(wù)：全面貫徹黨的民族政策，深化民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育，鑄牢中華民族共同體意識，加強(qiáng)各民族交往交流交融，促進(jìn)各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起，共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展。其中，“鑄牢中華民族共同體意識”被寫入黨章。貫徹落實(shí)新時代民族工作任務(wù)，需要實(shí)務(wù)部門和全社會共同的努力，也需要理論界跟進(jìn)相關(guān)議題研究。

圍繞新時代民族工作任務(wù)，民族議題可能要聚焦于以下幾個方面：

其一，明確中華民族、中華民族共同體、中華民族共有精神家園等核心概念，擺脫關(guān)于中華民族內(nèi)涵的學(xué)術(shù)爭議①具體爭議內(nèi)容見沈桂萍：《準(zhǔn)確認(rèn)識和把握中華民族共同體認(rèn)同》，《中國民族報》2015年3月27日，第5版； 王平：《反思與檢討：“中華民族共同體”研究規(guī)范化的若干基本問題》，《思想戰(zhàn)線》2017年第3期。，提升中華民族在中國特色社會主義民族理論體系中的學(xué)術(shù)和學(xué)理地位。進(jìn)一步在變化的社會現(xiàn)實(shí)中，把握民族概念的鮮活性、流變性，消除關(guān)于民族的概念僵化、理念板結(jié)的學(xué)術(shù)刻板印象。

其二，從多民族構(gòu)成的社會實(shí)際出發(fā)，以社會主義政治文明和社會主義法治觀念促進(jìn)社區(qū)、城市、民族自治地方、國家的共同治理。從中國共產(chǎn)黨的作用、社會主義制度的視角深刻研究中國民族事務(wù)治理和民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)的價值與特色。

其三，立足經(jīng)濟(jì)社會全局把握民族、民族事務(wù)和民族工作，從廣義民族工作②這一概念體現(xiàn)了“民族工作涉及方方面面，方方面面都有民族工作”的新時代特征。詳見郝時遠(yuǎn)：《習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想與民族工作》，《民族研究》2017年第6期。.的視野出發(fā)處理民族事務(wù)，按照經(jīng)濟(jì)、社會、文化領(lǐng)域的自身規(guī)律和規(guī)則對待民族因素，依法治理民族事務(wù)，避免把民族因素放大，進(jìn)行敏感化、問題化、特殊化處理。

其四，圍繞“深化民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育，鑄牢中華民族共同體意識，加強(qiáng)各民族交往交流交融”，發(fā)掘和宣傳各民族之間的共性和一致性。同時，堅(jiān)持全面貫徹黨的民族政策，避免激進(jìn)、冒進(jìn)。

其五，繼續(xù)以差別化的政策解決民族之間、區(qū)域之間發(fā)展不平衡、不充分的問題，注意民族政策和公共政策之間的協(xié)調(diào)，注意民族因素和區(qū)域因素的綜合考量，政策客體要精準(zhǔn)，政策發(fā)力要公平公正。

其六，研究符合不同民族實(shí)際的現(xiàn)代化道路和標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)切各民族成員正當(dāng)?shù)拿褡逦幕枨?，教育等公共資源服務(wù)于公共事業(yè)，一些民族文化的個體、群體需求交還社會供給，國家可予以資助。民族自治地方在依法行使自治權(quán)時，要更好地保障非自治民族的合法權(quán)益。

其七，加強(qiáng)有利于各民族交往交流交融的國民心態(tài)建設(shè)，抑制精英和社會的狹隘民族主義情緒，培養(yǎng)國民開展各民族交往交流交融的態(tài)度、情感和能力，引導(dǎo)國民儲備相關(guān)知識、政策，運(yùn)用多種傳媒和作品營造良好氛圍和社會輿論。

其八，圍繞西藏、新疆的穩(wěn)定發(fā)展，圍繞城市民族工作、興邊富民、人口較少民族發(fā)展、民族政策督導(dǎo)評估等專題開展深入、長效性研究。

其九，關(guān)注世界民族問題發(fā)展與治理進(jìn)程，應(yīng)對全球化、多元主義、極端主義、區(qū)域動蕩、突發(fā)事件對國內(nèi)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)的沖擊。

其十，歸納中國特色多民族國家建設(shè)的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，打造關(guān)于“民族”的中國話語體系和理論體系。

結(jié) 語

四十年的改革開放深刻改變了中國的社會結(jié)構(gòu)，迅猛推動了中國的社會進(jìn)程，我國的各民族和不同區(qū)域因應(yīng)整個社會的變化發(fā)展發(fā)生了復(fù)雜的流變、互動、嵌合，民族因素和民族工作范疇隨之?dāng)U展，民族議題從政治高位下沉到民間生活，民族問題經(jīng)歷著“去民族”（注重具體場景中的具體身份）、“去問題”（事務(wù)色彩增強(qiáng)）、“去敏感”（一般化、平?；瘜Υ┑霓D(zhuǎn)身，民族交往交流成為常態(tài)，民族交融逐步加深。伴隨著國家發(fā)展和國民榮譽(yù)感的提升，各民族的中華民族共同體意識進(jìn)一步增強(qiáng)。

任何學(xué)術(shù)話語、知識和理論都離不開特定的環(huán)境和場閾，并因應(yīng)環(huán)境和時代的改變而嬗變。四十年改革開放迎來了新時代，面對民族事象、民族工作的新發(fā)展，來自學(xué)術(shù)界的相關(guān)前瞻性、有效性的知識、理論供給還不足。伴隨著國家實(shí)施均衡發(fā)展、充分發(fā)展的方略，伴隨著各民族之間共同性因素不斷增多的趨勢，“民族”越來越嵌合在不同的領(lǐng)域、融匯在不同的層面，需要從各領(lǐng)域、各層面的自身規(guī)則、各地特點(diǎn)出發(fā)關(guān)切民族因素，做好民族工作?！懊褡濉辈荒鼙怀殡x，“民族工作”不能被窄化，“民族學(xué)問”不能被專做。