王建娥

（中國社會科學(xué)院，北京 100081）

一、民族聯(lián)邦制及其特點(diǎn)

民族聯(lián)邦制屬于聯(lián)邦制的范疇，是聯(lián)邦制的一種特殊形式。聯(lián)邦制是由兩個或兩個以上的政治實(shí)體（如共和國、州，邦）結(jié)合而成的一種國家結(jié)構(gòu)形式。其最突出的一個特點(diǎn)，就是分權(quán)。構(gòu)成聯(lián)邦的各部分（聯(lián)邦單位）與聯(lián)邦政府之間，在本質(zhì)上或政治上不構(gòu)成從屬性的上下級關(guān)系，聯(lián)邦和各聯(lián)邦單位之間的關(guān)系，有成文憲法、盟約或章程的明確表述和制約。國家主權(quán)在聯(lián)邦政府和各聯(lián)邦單位之間分割，制度化地在各個層次上做了分配。一般而言，組成聯(lián)邦國家的各聯(lián)邦單位在聯(lián)邦成立之前，已經(jīng)是享有主權(quán)的政治實(shí)體。在組成聯(lián)邦制國家時，各聯(lián)邦單位將其部分權(quán)力讓渡給聯(lián)邦政府，不再享有完整而獨(dú)立的主權(quán)，而在聯(lián)邦憲法規(guī)定的范圍內(nèi)擁有自己獨(dú)立的憲法和法律，以及管理聯(lián)邦單位內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力。聯(lián)邦單位的這種相對獨(dú)立性，受到聯(lián)邦憲法和法律的承認(rèn)與保護(hù)。但是，也有一些聯(lián)邦制國家，不是由獨(dú)立的各邦聯(lián)合組建的，而是由一個統(tǒng)一的中央政府對境內(nèi)具有文化差異的地區(qū)分邦而治，如印度。作為聯(lián)邦國家基本政治單位的各邦，不是既有的歷史上形成的擁有司法行政系統(tǒng)的獨(dú)立政治單位，而是國家為了對具有巨大地區(qū)性差異的人口進(jìn)行有效管理而有意進(jìn)行的一種制度設(shè)計。

聯(lián)邦制國家制度是從中世紀(jì)歐洲歷史中發(fā)展而來的。中世紀(jì)歐洲一些商業(yè)性城市為共同防御和互助而結(jié)成的聯(lián)盟，在很大程度上就帶有聯(lián)邦的性質(zhì)。美國是當(dāng)代世界一個比較典型的聯(lián)邦制國家。1787年的美國聯(lián)邦憲法，是聯(lián)邦制與共和制的有機(jī)結(jié)合。憲法引入了雙重主權(quán)概念，將權(quán)利在聯(lián)邦政府與各州政府之間進(jìn)行分割。①［美］路易斯·亨金、阿爾伯特·J· 羅森塔爾編：《憲政的權(quán)利——美國憲法的域外影響》，鄭戈等譯，北京：三聯(lián)書店，1996年，第9-11頁。美國憲法設(shè)計者們從各殖民地移民社團(tuán)的不同傳統(tǒng)中，從歐洲的歷史經(jīng)驗中，意識到地區(qū)和文化差異以及保護(hù)差異及個人權(quán)利的重要性。因而專門設(shè)計了一種聯(lián)邦和州分割權(quán)利的雙重主權(quán)設(shè)置，用以保護(hù)各州的差異和權(quán)利，防范因聯(lián)邦政府權(quán)力過大侵蝕各州和個人的權(quán)力；同時也賦予了聯(lián)邦政府充分的權(quán)力保證其進(jìn)行緊急社會動員以應(yīng)對突發(fā)緊急事件能力，避免了由于分權(quán)而導(dǎo)致聯(lián)邦政府軟弱無力、無所作為的弊端。

從聯(lián)邦制構(gòu)成單位的性質(zhì)看，現(xiàn)代聯(lián)邦制可以分作兩大類型，古典聯(lián)邦制（亦稱領(lǐng)土聯(lián)邦制）和民族聯(lián)邦制。古典聯(lián)邦制對于聯(lián)邦單位的特殊文化需求和其他的需求并不十分關(guān)注。聯(lián)邦制設(shè)計也不是用來作為解決族裔文化多樣性問題的，而是用來保護(hù)各聯(lián)邦單位的相對獨(dú)立性以及它與聯(lián)邦之間的關(guān)系的。美國和德國就是這種古典聯(lián)邦制的典型。民族聯(lián)邦制則是專門為維持和保護(hù)國家內(nèi)部民族文化多樣性而特別設(shè)計的。在國家的政治設(shè)計和行政區(qū)劃上，滿足不同民族要求自治的群體愿望，通過聯(lián)邦制度把不同的民族包容在同一個國家之內(nèi)。

20世紀(jì)以來，聯(lián)邦制被廣泛用來作為統(tǒng)一多民族國家的組織手段。前蘇聯(lián)、南斯拉夫和捷克斯洛伐克，都采取了民族聯(lián)邦制的形式。非殖民化進(jìn)程中建立的一些亞非新興國家，如印度、馬來西亞、尼日利亞、喀麥隆等國家所采取的聯(lián)邦制，都帶有一些民族聯(lián)邦制的色彩。加拿大、瑞士、比利時等國也都屬于民族聯(lián)邦制的范疇。

民族聯(lián)邦制是在承認(rèn)和尊重國家內(nèi)部存在的民族和文化差異前提下制定的一種國體形式。其顯著優(yōu)點(diǎn)是，它既能夠尊重民族群體的自治和保留特色文化的愿望，給予他們足夠的政治空間，又承認(rèn)這些群體并非自足的和孤立的，而是由政治和經(jīng)濟(jì)的互相依存關(guān)系日益緊密地聯(lián)系在一起的②［加拿大］威爾·金里卡：《少數(shù)的權(quán)利——民族主義、多元文化主義和公民》，鄧紅風(fēng)譯，上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2005年，第90頁。。這樣一種國體設(shè)計，既與傳統(tǒng)的自由民主觀念和基本人權(quán)觀念相一致，也滿足了少數(shù)民族要求平等地位的政治訴求。兼容了自由民主原則和對民族文化多樣性的保護(hù)。用民族聯(lián)邦制的設(shè)計來容納地方、族裔和文化的多樣性，消除不同民族彼此之間的懷疑和猜忌，增進(jìn)各民族之間的政治互信，成為現(xiàn)代一些多民族國家普遍采用的方法。

在民族集團(tuán)呈地域性聚居的多民族國家，聯(lián)邦制和分權(quán)體制往往用作使那些想在政治上有作為和影響的少數(shù)民族打消疑慮的重要方式和手段。聯(lián)邦制和分權(quán)體制可以通過層級式的分配體制的建設(shè)，使由國家—民族—地區(qū)組成的權(quán)力關(guān)系中的眾多權(quán)力中心和權(quán)力單位共存于同一個政治共同體之中，使少數(shù)民族在地方和國家兩個層次上都有重要的參與和治理。因此，聯(lián)邦制特別受到一些境內(nèi)存在著地域性聚居并且有著明確地域和民族認(rèn)同的歷史民族及其自治傳統(tǒng)的多民族國家的青睞。對這類國家而言，一元化的中央集權(quán)體制無法充分解決不同民族的權(quán)利問題。其境內(nèi)的那些具有獨(dú)特文化或語言共性、聚居在特定地區(qū)、并且在歷史上就享有過一定程度自治的民族，可能不滿意于國家的一元化體制。同時，其自治要求可能為一元化國家體制所不容，這種情況正好為聯(lián)邦制設(shè)計提供了動力與合理性。

從聯(lián)邦制內(nèi)部權(quán)力分配的角度看，現(xiàn)代聯(lián)邦制又可以分為一般聯(lián)邦制和非均衡聯(lián)邦制兩類。一般聯(lián)邦制由一個強(qiáng)有力的聯(lián)邦用一個共同的法律把各聯(lián)邦單位聯(lián)系在一起，各聯(lián)邦單位之間享有同等的權(quán)利，同時允許各自保留相當(dāng)程度的自治。瑞士的聯(lián)邦制基本是均衡性的。不同民族可以有各自的聯(lián)邦單位，同一民族也可以依據(jù)地域原則組成一個以上的聯(lián)邦單位。各個聯(lián)邦單位之間，基本享有同等的權(quán)力，對于特定共同體的特殊的文化需求交由地方處理。地方聯(lián)邦單位的權(quán)力由憲法規(guī)定。中央政府的權(quán)力凌駕于地方法律之上。

非均衡性聯(lián)邦制是現(xiàn)代多民族國家包容差異和多樣性的一項具有創(chuàng)意性的特別設(shè)計。非均衡聯(lián)邦制雖然也有一個中央權(quán)威，但是聯(lián)邦中央與組成聯(lián)邦的各單位之間的關(guān)系并不是簡單劃一的。由于構(gòu)成同一國家中的不同民族在人口規(guī)模、居住地區(qū)等方面的不平衡，實(shí)行民族聯(lián)邦制的國家逐漸發(fā)展起了一種非均衡性的權(quán)利分配體系。其中一些組成部分與中央的關(guān)系是在歷史上根據(jù)條約或協(xié)議而制定的，享有與聯(lián)邦其他單位不同的、有利于保持其獨(dú)特的制度、法律和習(xí)俗的權(quán)利。這些特權(quán)由文字的或變成文字的習(xí)慣所制約，不能由聯(lián)邦政府或聯(lián)邦議會的多數(shù)任意改變。這種非均衡聯(lián)邦制，或是組建聯(lián)邦制之時對一些民族地區(qū)作出歷史讓步而形成的，或是現(xiàn)代國家為更好地適應(yīng)族裔文化多元化的現(xiàn)實(shí)、尊重和保護(hù)民族文化差異而專門設(shè)計的。加拿大的聯(lián)邦制，就帶有非均衡性特征。在加拿大，魁北克省享有與其他九省不同的權(quán)利。聯(lián)邦憲法除了詳細(xì)規(guī)定各省的權(quán)力外，還特別規(guī)定了魁北克省所享有的權(quán)力。印度、俄羅斯等國家的聯(lián)邦制，也都帶有這種非均衡性的特點(diǎn)。如俄羅斯聯(lián)邦共和國中，32個民族邦與其他56個區(qū)域邦之間的結(jié)構(gòu)就不平衡。民族邦不僅在憲法上擁有“民族”的稱號，而且有比其他區(qū)域邦更多的權(quán)力。印度聯(lián)邦的非均衡性不僅體現(xiàn)在各邦在面積、人口、規(guī)模和邊界制定的不一致上，也體現(xiàn)在權(quán)力分配的不均衡上。印度沒有按照一般聯(lián)邦制流行的方法，在各聯(lián)邦單位之間采取平行的權(quán)利分配，讓各邦享有同樣的權(quán)利；而是根據(jù)各邦不同的特點(diǎn)，授予其不同的權(quán)利。在35個聯(lián)邦單位中，就有邦（stаtеs）和聯(lián)邦直轄區(qū)（uniоn tеrritоriеs）的分別。前者有立法和決策權(quán)，后者僅有行政權(quán)。在28個邦中，權(quán)利范圍也不一樣，不是所有的邦都擁有同樣的決策權(quán)。中央政府根據(jù)各邦人口構(gòu)成和文化狀況的不同，給予不同的權(quán)利。一些邦由于其特殊的社會和歷史等原因，被授予特殊的權(quán)利，包括政治上的特殊代表制，法律上的特別司法管轄權(quán)等。規(guī)?；蛭幕咸幱谌鮿莸拿褡灏畹姆傻匚?，由憲法條文予以保障。不能任由強(qiáng)勢民族根據(jù)一般的政治過程中通行的票決原則隨意更改。

非均衡聯(lián)邦制的目的，是保障少數(shù)民族的權(quán)利。它之所以必要，是因為這種特殊的制度安排可以保證規(guī)模較小的少數(shù)民族的民族性和人數(shù)眾多的大民族的民族性一樣得到承認(rèn)、尊重和保護(hù)。在特定民族占國家人口多數(shù)的情況下，絕對的均衡制只能起到固化或強(qiáng)化某一民族集團(tuán)弱勢地位的效果。而這種非均衡聯(lián)邦制的設(shè)計，不僅可以起到保護(hù)民族和文化多樣性的功用，在心理上滿足少數(shù)民族的平等追求，而且可以通過特殊的設(shè)計，將聯(lián)邦層次上的行政權(quán)力在中央與特殊的少數(shù)民族聯(lián)邦單位之間進(jìn)行非均衡性的分割，以聯(lián)邦和自治單位雙重主權(quán)設(shè)置的方法，化解“統(tǒng)一或分裂”的二元對立，維護(hù)多民族國家的穩(wěn)定和存在。

二、作為一元體制下特殊安排的民族區(qū)域自治

一元化國家是與聯(lián)邦制相對立的一種國家組織形式。與聯(lián)邦制國家允許聯(lián)邦單位進(jìn)行獨(dú)立于中央政府的制度和政策設(shè)計的分權(quán)特點(diǎn)不同，一元化國家的一個首要特點(diǎn)就是權(quán)力集中。地方權(quán)力由中央政府加以規(guī)定。政出一門，權(quán)力掌握在中央政府手中，地方行政部門是隸屬于中央的分支機(jī)構(gòu)，服從中央的指令。比如英國傳統(tǒng)上地方政府的權(quán)力就是由威斯敏斯特通過的法令加以規(guī)定的。

相對聯(lián)邦制而言，一元制國家的優(yōu)點(diǎn)是政體的整合性更高，有更高的效率產(chǎn)出。在那些沒有鮮明地域性文化差異、民族意識和利益分歧，各社會共同體都有意結(jié)為一個統(tǒng)一民族國家的地方，一元化的國家體制可能更符合人們的要求，也更具有操作意義上的可能性和可行性。比如丹麥、日本這樣民族成分相對單一的國家。但由于多民族國家的普遍存在，嚴(yán)格意義上的一元化政體適用范圍非常有限。在民族和認(rèn)同多樣性非常明確、既有地域性民族既表現(xiàn)出強(qiáng)烈民族認(rèn)同、又提出明確自治訴求的多民族國家，一元化國家體制在包容民族和文化多樣性方面就存在局限。為了克服這種局限性，現(xiàn)代國家對其進(jìn)行了改造，在一元化國家體制之下，進(jìn)行特殊的制度設(shè)計，給予地域性少數(shù)民族與國家其他部分不同的自治權(quán)力。特別是在那些民族構(gòu)成上不成比例、主體民族占人口絕大多數(shù)、而其他少數(shù)民族集團(tuán)人口僅占很小比例的國家，往往會在一元化政治傳統(tǒng)之外，增加一些對少數(shù)民族地區(qū)的特殊安排。通過向少數(shù)民族聚居并構(gòu)成該地人口多數(shù)的地區(qū)移交一部分特殊權(quán)力的方式來解決少數(shù)民族的權(quán)利保護(hù)問題。這種一元化國家內(nèi)的特殊制度模式，首推民族區(qū)域自治制度。

民族區(qū)域自治制度是當(dāng)代多民族國家處理國內(nèi)民族關(guān)系的一種制度。作為一種國家管理方式，自治的概念與實(shí)踐在古代羅馬共和國時期就出現(xiàn)了。當(dāng)時的拉丁同盟解散并入羅馬國家后，其居民享受羅馬公民的身份，但仍可以保留自己的政權(quán)機(jī)構(gòu)和行政長官，具有一定程度的司法財政權(quán)利。地方自治實(shí)踐后來被廣泛用于羅馬帝國。帝國對疆域內(nèi)那些在語言文化上具有很大差異性的民族和地區(qū)，給予一定的自治權(quán)利。中世紀(jì)晚期，西歐一些城市在反抗貴族和領(lǐng)主的封建權(quán)利的過程中，通過贖買等方式，獲得了自治的權(quán)利，成為自治城市，免除了一些封建義務(wù)，擁有自行征稅、自我管理的權(quán)利。其中最典型的有法國瑯城以及漢撒同盟的一些城市。這些自治城市都對封建領(lǐng)主和國王保持一定程度的獨(dú)立，對城市內(nèi)部事務(wù)擁有自治權(quán)。

波齊在討論歐洲中世紀(jì)自治城市與外部世界的關(guān)系時，注意到城市自治的相對性。他指出，中世紀(jì)自治城市的居民建立了一種統(tǒng)治條件和法律環(huán)境，以使商業(yè)行為和工藝活動可能獲利。但是，市民要求的不是統(tǒng)治別人而是統(tǒng)治自己的權(quán)力。是一種精心設(shè)計的保護(hù)其獲得生產(chǎn)所需產(chǎn)品和生活方式安全的法律環(huán)境，而不是領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)踐和戰(zhàn)爭的經(jīng)驗。波齊發(fā)現(xiàn)，早期的城市憲章，同時包括其他為統(tǒng)治者賜予的或城市自動產(chǎn)生的憲法文件，主要關(guān)心的是創(chuàng)造一個使其免于遭受具有封建制度特征的獨(dú)立程序統(tǒng)治的獨(dú)特的司法環(huán)境。盡管城市在司法和行政上是自主的，但同時處在一個更廣泛的統(tǒng)治條件下，并沒有向它周圍的“在一定程度上是自我確立的具有主權(quán)的政治統(tǒng)一體”進(jìn)行挑戰(zhàn)或摧毀它，而是通過調(diào)節(jié)去迎合這個外部世界。在中世紀(jì)，城市的這種要求是由于存在城鄉(xiāng)之間廣泛的勞動分工以及城市內(nèi)部的勞動分工使然。農(nóng)村向城市提供人口、食品和原材料，同時吸收城市的產(chǎn)品。城市本身生活在一個更廣泛的空間之中。在這種條件下，比城市自身可以自動發(fā)展起來并運(yùn)行范圍更大的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)就變得必要了。為了適應(yīng)這些需要，那些單個已經(jīng)非常強(qiáng)大的城市大都聯(lián)合起來，甚至在形成使之更加順從于他們利益的結(jié)構(gòu)和政策時無需考慮早已存在的廣泛的封建統(tǒng)治框架。①［美］賈恩弗蘭科·波齊：《近代國家的發(fā)展——社會學(xué)導(dǎo)論》，沈漢譯，北京：商務(wù)印書館，1997年，第43-45頁。

現(xiàn)代政治學(xué)中的民族自治概念，以及現(xiàn)代國家的區(qū)域自治制度，也是在這個意義上發(fā)展起來的。它源于但又超越了歷史上的地方自治，是對人類政治制度的繼承與創(chuàng)新。自治從最根本的哲學(xué)意義上，是說自我以外別無權(quán)威。接受統(tǒng)治、服從法律歸根結(jié)底是服從人的自我理性。而國家的權(quán)威，法律的權(quán)威，都是個人理性讓度的結(jié)果，是社會交往的產(chǎn)物。無論何種形式的自治，其終極目標(biāo)都是個性的保持，它在任何情況下都是相對的，有限的。其上限是不能違反國家憲法和法律，自治單位之間只能在國家政治框架中采取協(xié)商溝通的方式協(xié)調(diào)彼此之間的利益沖突，而不能突破這個政治框架；其下限是不能侵犯國家法律所規(guī)定和保護(hù)的個人權(quán)利。自治不能成為封閉保守和排外的代名詞，不能阻隔人們在空間和地域上全面而自由的交往，更不應(yīng)成為民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的羈絆。

與古代和中世紀(jì)的自治實(shí)踐相比，現(xiàn)代世界的民族自治制度的本質(zhì)特性是以人民主權(quán)為核心，以民族平等為基礎(chǔ)。從制度建構(gòu)的角度上講，區(qū)域自治、地方自治是一種國家權(quán)力的層級架構(gòu)，是國家政治制度的一種特殊的形式。它體現(xiàn)的是中央—地方關(guān)系這一現(xiàn)代國家的永恒主題?，F(xiàn)代世界許多國家都在不同程度實(shí)行了地方自治，只不過依據(jù)其具體國情和政治傳統(tǒng)的不同，實(shí)行自治的形式、程度和范圍不一樣。或是在國家體制上采取了普遍的地方自治形式，如美國各州的自治和社區(qū)自治；或是基于地區(qū)文化的獨(dú)特性，在局部范圍內(nèi)采取了特殊的自治形式。民族區(qū)域自治就是這種特殊性自治方式的一種。民族區(qū)域自治制度的創(chuàng)建，一方面是為了通過層級架構(gòu)拓展政治共同體的包容空間和外部邊界，更重要的則是為了體現(xiàn)民族平等原則和對差異的尊重，滿足少數(shù)民族自我管理的要求，保障少數(shù)民族文化的發(fā)展空間。通過民族地方自治，保障少數(shù)民族的發(fā)展空間及文化權(quán)利，維護(hù)多民族國家自身存在，是國際社會主流政治所主張的方式，也是現(xiàn)代世界多民族國家處理國內(nèi)少數(shù)民族問題的一種較常見的方式。如西班牙民主化進(jìn)程中創(chuàng)造的民族區(qū)域自治，對加泰羅尼亞、巴斯克、加利西亞這三個大區(qū)做了特殊的制度安排，使其享有比其他自治共同體更多的權(quán)利，從而使這些地區(qū)既作為國家一級行政區(qū)，同時又帶有民族自治的色彩。又如俄羅斯聯(lián)邦處理境內(nèi)少數(shù)民族關(guān)系時采用的方式，在少數(shù)民族集中居住的地區(qū)設(shè)立自治共和國，如車臣共和國、摩爾達(dá)維亞共和國、北奧塞梯共和國、韃靼斯坦共和國等。中國處理國內(nèi)民族地區(qū)差異的一個基本制度，也是民族區(qū)域自治制度。在民族聚居地方設(shè)立不同層級的民族自治區(qū)，以滿足民族自我管理和發(fā)展自己民族文化、傳承民族生活方式的訴求。

在實(shí)行民族區(qū)域自治的多民族國家，民族自治地方與中央政府的關(guān)系，不是簡單的中央—地方關(guān)系，而是帶有民族關(guān)系的內(nèi)涵。民族自治權(quán)利與中央政府之間的關(guān)系，需要明確協(xié)商主體和自治范圍的問題。在如何確定自治地方的邊界范圍、如何協(xié)調(diào)自治地方與中央政府之間的關(guān)系，以及自治地方如何進(jìn)行有效治理等方面，當(dāng)今世界各國的制度各有不同。不同的國家有不同的國情，制定了不同的國體，同樣國體下采取的民族自治制度也有所不同，既有民族文化自治和民族區(qū)域自治的制度性差異，也有區(qū)域自治形式上的不同。對自治地方內(nèi)部事務(wù)管理上也千差萬別。有的是由地方自治當(dāng)局全權(quán)管理，而有些國家對自治區(qū)內(nèi)部的事務(wù)也擁有一定的權(quán)力，如在稅收，能源，郵政、安全等領(lǐng)域擁有主權(quán)，只有在與民族認(rèn)同和民族文化緊密聯(lián)系的領(lǐng)域，才給予自治地方實(shí)質(zhì)性的權(quán)力。

自治本身的相對性，增加了機(jī)制設(shè)計的難度，也反映出機(jī)制設(shè)計的重要性。由于各國國情不同，民族區(qū)域自治制度的設(shè)計也有很大的不同，在民族區(qū)域自治制度的實(shí)施上也有很大的作為空間。其中有許多值得深入研究和討論的問題。

三、民族聯(lián)邦制和民族區(qū)域自治制度適應(yīng)范圍及其比較

其實(shí)，在理論上具有原則區(qū)別的聯(lián)邦制和一元制這兩種政體，在現(xiàn)實(shí)社會中都不是絕對的，而是彼此交叉滲透、相互為用的?，F(xiàn)代世界上典型的一元化體制的國家很少。絕大多數(shù)國家的政治體制都是混合型的，或是一元政體兼有聯(lián)邦制度的分權(quán)因素，或是聯(lián)邦國家的中央權(quán)力得到制度化的加強(qiáng)。如印度的聯(lián)邦制就兼有聯(lián)邦分權(quán)特征和明顯的中央集權(quán)傾向。只不過各國的分權(quán)和集權(quán)形式與程度有所不同罷了。即便是現(xiàn)代世界典型的一元政體國家法國，近年來也在歐盟的壓力下，改變了對境內(nèi)少數(shù)民族的態(tài)度，逐漸地向布列塔尼、科西嘉等具有明顯文化差異的地區(qū)下放一些權(quán)力。在另外一些國家，或是一元政體與聯(lián)邦制因素相結(jié)合，形成為一種混合型政體，或是在傳統(tǒng)的一元體制下增加一些特殊的制度安排，以擴(kuò)大對族裔文化多樣性的包容。前者如英國和西班牙，后者如中國。

從處理多民族國家族際關(guān)系的角度看，聯(lián)邦制和民族區(qū)域自治沒有本質(zhì)的區(qū)別，都是承認(rèn)民族差異、并且通過制度包容這種差異、使各個民族都能夠保持和發(fā)揚(yáng)民族個性的途徑。各自在處理多元社會民族差異和利益分歧等民族關(guān)系問題上沒有絕對的價值優(yōu)勢，只不過適應(yīng)的對象和范圍不同而已。一般來說，聯(lián)邦制往往適合于那些民族聚居現(xiàn)象比較明顯、地域性聚集民族具有相當(dāng)規(guī)模，各民族的規(guī)模差距不是很大的多民族國家，如瑞士，加拿大和比利時。對這類國家來說，聯(lián)邦制設(shè)計是個合適的選項。而在那些只有一個或很少幾個地方有聚居少數(shù)民族的國家，多數(shù)民族規(guī)模很大、在人口和地域上與少數(shù)民族的規(guī)模比例懸殊的地方，對少數(shù)民族權(quán)利的保護(hù)，就要尋找其他特殊的方式。在一元化國家體制下對少數(shù)民族做出特殊的安排，給予他們自治的權(quán)利，建立民族區(qū)域自治制度就比較適宜。①Nоrmаn, Wауnе：Negotiating Nationalism, Nation-Building, Federalism , and Secession in the Multinational State. Рrint рubliсаtiоn dаtе: 2006,рр.95-97.比如中國、俄羅斯和西班牙這類具有悠久的中央集權(quán)傳統(tǒng)的多民族國家。重要的是，這兩種體制都可以保障少數(shù)民族的權(quán)利，為差異性民族集團(tuán)及其文化提供可持續(xù)發(fā)展的制度空間。一個民族的文化可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，是要滿足該文化進(jìn)行社會性文化再生產(chǎn)的必要條件和足夠空間。民族聯(lián)邦制和民族區(qū)域自治，就是提供這種社會性文化再生產(chǎn)條件和空間的制度機(jī)制。在這種制度機(jī)制下，少數(shù)民族可以使用自己的語言，延續(xù)自己的生活方式，作為一個行為主體與自己以外的更大社會平等交往，從而融入一個更大的生活世界，成為這個生活世界的主體。

無論聯(lián)邦制度設(shè)計還是一元化國家中的特殊安排，都包含著一種實(shí)用主義的思維方式，即在理想和現(xiàn)實(shí)之間采取一種平衡，折中和妥協(xié)。在尊重現(xiàn)實(shí)、尊重多樣性的前提下，尋找合適的途徑，設(shè)計相應(yīng)的制度，而不必一味生硬地堅持某種絕對化的思維方式和價值觀念，追求絕對理想的制度模式。既尊重個人的選擇，也尊重集體的自治，承認(rèn)多種認(rèn)同和多元價值的合法性，從而進(jìn)入一種“ “后退一步天地寬”的境界，使許多難以解決的問題迎刃而解。當(dāng)年，列寧在蘇聯(lián)建立之時選擇聯(lián)邦制，在很大程度上就是在平衡理想與現(xiàn)實(shí)之間的差距的基礎(chǔ)上做出的一種實(shí)用主義的折衷性選擇。這種折衷不是放棄理想和原則，而是為溝通觀念與現(xiàn)實(shí)之差距所做的必要調(diào)整。在當(dāng)代世界，這兩類既可避免分離、又不至于使自己的民族特性被國家集權(quán)體制所淹沒的方式，正在成為越來越多的多民族國家和地區(qū)性少數(shù)民族所偏好的制度選項。20世紀(jì)末以來，隨著對多樣化的承認(rèn)等價值觀念的變化，世界上已經(jīng)有很多一元政體的國家發(fā)生了由原來的一元化體制向聯(lián)邦性體制轉(zhuǎn)變的跡象。比如后佛朗哥時代向民主化邁進(jìn)的西班牙、20世紀(jì)90年代以來的比利時、廢除種族隔離制度以后的南非等國。2014年蘇格蘭獨(dú)立公投被多數(shù)票否決之后，英國首相卡梅倫關(guān)于進(jìn)一步下放權(quán)力、給與蘇格蘭更多自治權(quán)的承諾，也表明英國將在從一元化政體向聯(lián)邦性政體轉(zhuǎn)變的道路上走得更遠(yuǎn)。

四、民族聯(lián)邦制和民族區(qū)域自治的本質(zhì)、功效、局限及修正

無論是民族聯(lián)邦制，還是一元化體制下的民族區(qū)域自治，其基本內(nèi)核都是區(qū)域性的民族自治。都是對傳統(tǒng)自由民主的立憲制模式的極大挑戰(zhàn)”。①Nоrmаn, Wауnе, Negotiating Nationalism, Nation-Building, Federalism, and Secession in the Multinational State. Рublishеd tо Охfоrd Sсhоl(xiāng)аrshiр Оnlinе: Sерtеmbеr 2006.р.16.自這兩種制度問世以來，政界和學(xué)界對它們的關(guān)注熱度始終不減，國內(nèi)和國外都不斷有人從正反兩個方面對其作出評價。其中贊許者有之，質(zhì)疑者亦有之。

贊許者認(rèn)為，聯(lián)邦制是包容差異的最好形式。是現(xiàn)代民族自決實(shí)踐中的一個可能并可行的選項。托克維爾就稱贊說，實(shí)行聯(lián)邦制的國家，即可以享受小國的自由和幸福，又能夠獲得大國的地位和榮耀。②［美］托克維爾：《論美國的民主》，周明圣譯，北京：中華書局，2014年，第194頁。瑞士法學(xué)家托馬斯·弗萊納·格斯特也援引麥克斯·弗朗科爾（Мах Frаnkеl）的話說，“將民主的理想與少數(shù)人的權(quán)利保護(hù)結(jié)合在一起是許多現(xiàn)代國家面臨的緊要任務(wù)，而聯(lián)邦制可能有助于實(shí)現(xiàn)這一結(jié)合”。③Мах Frаnkеl , “Fudеrаlism und Вundеddtааt”.Vоl(xiāng).1.轉(zhuǎn)引自［瑞士］托馬斯·弗萊納·格斯特：《聯(lián)邦制、地方分權(quán)與權(quán)利》，載［美］路易斯·亨金、阿爾伯特·羅森塔爾等編：《憲政的權(quán)力——美國憲法的域外影響》，鄭戈、趙曉力、強(qiáng)世功譯，北京：三聯(lián)書店，1996年，第6頁。當(dāng)代加拿大學(xué)者諾曼·韋恩認(rèn)為，在多民族國家內(nèi)部存在著與國家層級上的民族建構(gòu)相抵觸的少數(shù)民族的民族建構(gòu)的情況下，聯(lián)邦主義在某種程度上是一種化解張力、消除對峙、維護(hù)多民族國家存在的一種制度性解決方法。④Nоrmаn, Wауnе: Negotiating Nationalism, Nation-Building, Federalism, and Secession in the Multinational State. Рrint рubliсаtiоn dаtе: 2006,р.72另一位加拿大學(xué)者威爾·金里卡也認(rèn)為，雖然“聯(lián)邦制無法提供一套神奇的公式來解決民族差異”但它卻能夠提供“一個用以協(xié)商解決這些差異的框架”。⑤［加拿大］威爾·金里卡：《少數(shù)的權(quán)利——民族主義、多元文化主義和公民》，鄧紅風(fēng)譯，上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2005，第119頁。在《少數(shù)的權(quán)利：民族主義、多元文化主義和公民》一書中，他寫道 “民族主義已經(jīng)瓦解了殖民帝國和獨(dú)裁，并在全世界重劃了邊界。而多民族聯(lián)邦制卻成功地馴服了這股力量。民主聯(lián)邦制是在尊重個體權(quán)利和自由的同時，教化撫慰了民族主義。很難想象任何其他政治制度可以做到這一點(diǎn)”。⑥［加拿大］威爾·金里卡：《少數(shù)的權(quán)利——民族主義、多元文化主義和公民》，鄧紅風(fēng)譯，上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2005，第91頁。

但質(zhì)疑者們則擔(dān)心，承認(rèn)少數(shù)民族的身份，給予少數(shù)民族自治的權(quán)利，會助長他們的分離傾向。他們認(rèn)為，民族區(qū)域自治中所包含的強(qiáng)烈的民族自治傾向，會阻礙民族間的交往，起到疏離社會的作用，并且容易引起相關(guān)民族集團(tuán)對現(xiàn)實(shí)地位的不滿，提出分離的要求，導(dǎo)致自治民族走向獨(dú)立，從而使多民族國家分崩離析。也有人提出，民族聯(lián)邦制雖然解決了包容多樣性的問題，但是在增強(qiáng)內(nèi)聚力和提高行政效率方面，則具有明顯的缺陷。因為，在分權(quán)體制下，地方權(quán)力過大就可能造成中央的軟弱，不利于特殊情況下的緊急動員和果斷行動等。另外，在制定一個聯(lián)邦單位保護(hù)少數(shù)民族時，也可能會使該聯(lián)邦或自治單位中的其他民族成員處于一種少數(shù)地位，從而產(chǎn)生他們的權(quán)利如何保護(hù)的新問題。

國內(nèi)外政學(xué)兩界對民族聯(lián)邦制和民族區(qū)域自治制度這些正反兩方面的評價和擔(dān)憂，都有一定的道理。因為，相對于豐富多彩的現(xiàn)實(shí)生活，制度設(shè)計永遠(yuǎn)都是不完備的，在實(shí)踐中都不免產(chǎn)生這樣那樣的負(fù)面作用。為包容文化和認(rèn)同多樣性而設(shè)計的民族聯(lián)邦制和民族區(qū)域自治的實(shí)施也是如此。一方面，它在一定程度上滿足了地區(qū)性民族主義的訴求，消除了極端民族主義分離的口實(shí)，化解了統(tǒng)一與分離的張力，維護(hù)了多民族國家的政治穩(wěn)定；另一方面也暴露出一些明顯的缺陷。諸如分權(quán)體制和地區(qū)聯(lián)系之間的張力問題；行政權(quán)力劃分與國家整體發(fā)展的關(guān)系問題；如何對待民族自治地區(qū)內(nèi)的其他民族成員等問題。當(dāng)代西班牙的一些學(xué)者就注意到，目前西班牙政治制度最大的一個缺陷，就是自治單位間彼此隔絕，缺乏一種內(nèi)在的合作機(jī)制。西班牙憲法第145條規(guī)定，自治共同體必須與中央政府垂直聯(lián)系，各自治共同體之間不得結(jié)成橫向的聯(lián)盟。彼此之間的關(guān)系及利益協(xié)調(diào)，皆須通過中央政府。這種制度在部分地滿足了地區(qū)的權(quán)力要求、并有效地防止地方結(jié)盟對抗中央的同時，卻不能夠創(chuàng)造出地區(qū)之間的相互依存和彼此依賴，造成了自治共同體之間缺乏必要的溝通聯(lián)系，強(qiáng)化了彼此之間的疏離隔絕和各自的孤立性。同時，由于缺乏自治區(qū)之間協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，缺乏從整體上平衡城市規(guī)劃與國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)之關(guān)系的協(xié)調(diào)系統(tǒng)，導(dǎo)致國家的公共管理權(quán)與自治區(qū)的管轄權(quán)之間的脫節(jié)，在一定程度上影響了國家整體層面上的發(fā)展戰(zhàn)略和地區(qū)間凝聚力的形成。又如，近年來，中國一些學(xué)者也就新疆維吾爾民族自治區(qū)內(nèi)的漢族和其他民族成員的公民權(quán)利保護(hù)提出了一些問題。這些問題既不是空穴來風(fēng)，也不是孤立現(xiàn)象，在其他國家也存在。如1971年加拿大魁北克省在激進(jìn)的民族主義政黨魁北克人黨執(zhí)政時所制定的101語言法案，就損害了非法語居民的正當(dāng)權(quán)力，引起英裔居民的反對。顯然，這些問題處理不好，就會抵消民族區(qū)域自治的正面作用，在自治區(qū)內(nèi)的民族各成員之間產(chǎn)生疏離作用。

但是，所有這些缺陷并不是不可克服的。當(dāng)代世界一些國家已經(jīng)嘗試通過設(shè)計一些其他的政策和制度克服這些缺陷，解決這類問題，以彌補(bǔ)自治或聯(lián)邦制度所但來的負(fù)面影響。如美國、加拿大、德國、瑞士等國，在實(shí)行分權(quán)制度的同時，也設(shè)計了一些在聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)內(nèi)形成“制約平衡”的制度，以及聯(lián)邦政府和州政府之間的“制約平衡”制度①Yаsh Раl Ghаi, “Соnstitutiоnаl Аsуmmеtriеs: Соmmunаl Rерrеsеntаtiоn, Fеdеrаlism, аnd Сulturаl Аutоnоmу” in Rеуnоl(xiāng)ds, Аndrеw（Editоr）,The Architecture of Democracy, Constitutional Design, Confl ict Management, and Democracy. Рrint рubliсаtiоn dаtе: 2002， Рublishеd tо Охfоrd Sсhоl(xiāng)аrs hiр Оnlinе: Nоvеmbеr 2003, р.11.，還制定了公共設(shè)施建設(shè)上的全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，建立了聯(lián)邦均衡發(fā)展基金，促進(jìn)了國內(nèi)各地區(qū)的平衡發(fā)展；還有一些國家，設(shè)計了層級性的自治制度，使包容性的制度和機(jī)制不僅停留在國家層次上，也深入到可以獨(dú)立制定制度政策的聯(lián)邦單位和自治地區(qū)之內(nèi)。諸如中國在省級單位以下的自治州、自治縣的設(shè)置；印度的多層級聯(lián)邦制，在邦的內(nèi)部設(shè)置一些特別的地方自治委員會，專門解決邦內(nèi)部落和少數(shù)民族問題；在地區(qū)認(rèn)同既明顯又重要的加拿大， 則建立起聯(lián)邦——省際會議為渠道的地區(qū)互動機(jī)制，以及憲法協(xié)商機(jī)制；在中國，還有對口支援、互聯(lián)互通、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域有序轉(zhuǎn)移等加強(qiáng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、增進(jìn)地區(qū)合作發(fā)展、讓全國各族人民都能分享改革和發(fā)展的成果，形成利益共享、使命共擔(dān)、命運(yùn)共系的政策和措施。

從世界范圍看，各國的聯(lián)邦制和區(qū)域自治制度，其設(shè)計本身是多種多樣的。初衷不同、設(shè)計不同，其社會影響也不同。開放的、全面的、目光長遠(yuǎn)的、有助于不同自治共同體之間聯(lián)系和互動的自治制度，可以起到化解張力，促進(jìn)合作，和睦共存、共同發(fā)展的社會功效；而片面的、封閉的、單方面的、目光短淺的制度設(shè)計，則可能產(chǎn)生疏離民族關(guān)系、阻礙和限制民族地方之間交往互動的負(fù)面作用。自治制度設(shè)計的關(guān)鍵，既要認(rèn)識和把握自治的相對性，也要防止區(qū)域自治可能帶來的疏離影響，在促進(jìn)國內(nèi)地區(qū)間合作上面進(jìn)行深入的思考和必要的制度推進(jìn)。

幾乎在所有國家，作為解決矛盾緩解張力的方法而建立起來的區(qū)域自治制度，其主要內(nèi)容和制度設(shè)計都是在中央和地方之間經(jīng)過長時期的協(xié)商溝通、妥協(xié)讓步的基礎(chǔ)上形成的，即體現(xiàn)了族際平等和民主的原則，也具有相當(dāng)程度的適應(yīng)性和可行性，在一定程度上也實(shí)現(xiàn)了設(shè)計者的初衷。比如在西班牙，人們普遍認(rèn)為，分權(quán)和區(qū)域自治搭建起一個制度性的包容框架，為訴求差異和利益沖突開辟了政治解決的良好渠道。它重塑了中央—地方關(guān)系，滿足了不同地區(qū)的自治要求，把桀驁不馴的地區(qū)民族主義引導(dǎo)到憲法框架之內(nèi)，“改變了西班牙傳統(tǒng)上的民族對抗的文化模式”①Вrаnсаti, Dаwn, Peace by Design, Managing Intrastate Confl ict through Decentralization. Рrint рubliсаtiоn dаtе: 2008， Рublishеd tо Охfоrd Sсhоl(xiāng)аrshiр Оnlinе: Jаnuаrу 2009. р. 99-100.，成為西班牙民主制度的基石。

聯(lián)邦制和民族區(qū)域自治制度，是通過國體層次上的制度設(shè)計包容差異和多樣性的一種嘗試。但是，民族問題是社會總問題的一部分，僅有國家體制上的包容還不足以解決民族的各種訴求，建構(gòu)起多元民族對國家的認(rèn)同。除了包容性的國家體制以外，還需要解決好權(quán)利的分配和共享問題，需要必要的制度和渠道溝通民族意愿，協(xié)調(diào)利益分歧，需要有相應(yīng)的法律和制度規(guī)范民族間的互動行為，制度化地解決民族權(quán)利的保障問題。同時，也需要認(rèn)真地探索通過制度化的方式協(xié)調(diào)自治共同體之間關(guān)系的合適途徑，嘗試建立一些強(qiáng)化地區(qū)聯(lián)系的制度機(jī)制，促進(jìn)地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間的互惠互利，在增進(jìn)地區(qū)聯(lián)系、增強(qiáng)多元社會的凝聚力等方面花大力氣，下大工夫。同時需要時刻保持一種開放的狀態(tài)，適時地審視修正，使其在實(shí)踐過程中不斷地完善，避免可能帶來的僵化、排斥、疏離等負(fù)面效果。只有這樣，才能構(gòu)建起一個體現(xiàn)平等和民主精髓的、能夠“最大限度地容納更多族群和文化價值多樣性的制度體系”②Неnrу E. Наlе, Тhе Fоundаtiоns оf еthniс Роl(xiāng)itiсs,sераrаtism оf Stаtеs аnd Nаtiоns in Eurаsiа аnd thе Wоrld .Саmbridgе Univеrsitу Рrеss , 2008 Р.21.，對多民族國家的和諧穩(wěn)固產(chǎn)生作用。