張 剛

（中共蚌埠市委黨校 公共管理教研部，安徽 蚌埠 233040）

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中談到反腐敗工作時指出，當(dāng)前“不敢腐的目標(biāo)初步實現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展。”同時進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“當(dāng)前，反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，鞏固壓倒性態(tài)勢、奪取壓倒性勝利的決心必須堅如磐石?！保?］黨的十八大以來，反腐敗斗爭在治標(biāo)方面已經(jīng)取得了很大成效，但距離治本目標(biāo)的實現(xiàn)仍有很大差距。從反腐治標(biāo)到治本的過程中，必須采取一種更加權(quán)威和穩(wěn)定有效的反腐之策，真正形成不敢腐、不能腐、不想腐的長效機(jī)制。當(dāng)前條件下，法治反腐作為反腐的治本之策，應(yīng)當(dāng)成為反腐的優(yōu)選之策。唯有如此，才能最終奪取反腐敗斗爭的壓倒性勝利。

一、法治反腐是我國反腐的必然選擇

（一）法治反腐的基本內(nèi)涵

關(guān)于法治反腐的基本內(nèi)涵，學(xué)術(shù)界觀點不盡統(tǒng)一，孫楠博士在《“法治反腐”的概念界定》一文中認(rèn)為，“法治反腐”是在法治思維的引領(lǐng)下，嚴(yán)格遵守既定的法律規(guī)范和正當(dāng)程序，由專門的反腐機(jī)構(gòu)科學(xué)地運用法治方式懲治和預(yù)防腐敗的一種治理模式。［2］徐喜林、徐棟教授在《法治反腐：中國反腐新常態(tài)》一文中指出，“法治反腐”就是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅持黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，主要通過制定和實施國家法律體系及規(guī)范性文件，規(guī)范權(quán)力運行，懲治和預(yù)防腐敗，建設(shè)廉潔政治。［3］王梅枝教授在《論法治反腐的路徑選擇》一文中主張，“法治反腐”是指通過制定和實施法律，限制和規(guī)范公權(quán)力行使的范圍、方式、手段、條件與程序，為公權(quán)力執(zhí)掌者創(chuàng)設(shè)公開、透明和保障公正、公平的運作機(jī)制。［4］郭興全、張鵬飛在《中國法治反腐的目標(biāo)取向和路徑選擇》一文中認(rèn)為，法治反腐是在全面依法治國背景下，反腐敗主體在預(yù)防和懲治腐敗各個環(huán)節(jié)運用法治思維和法治方式推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的一種新的反腐敗思維和方法。［5］

根據(jù)以上定義，結(jié)合當(dāng)前反腐實際，筆者認(rèn)為，當(dāng)前中國的法治反腐應(yīng)該涵蓋如下基本內(nèi)容：第一，法治反腐必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和憲法法律的有機(jī)結(jié)合。第二，法治反腐必須要善于運用法治思維和法治方式。第三，法治反腐必須以規(guī)范和約束公權(quán)力運行為重點。第四，法治反腐必須以專門的反腐機(jī)構(gòu)為實施主體。第五，法治反腐要通過治標(biāo)最終達(dá)到治本的目的。據(jù)此，筆者給法治反腐的定義是：法治反腐是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以黨內(nèi)法規(guī)和憲法法律為制度基礎(chǔ)，以規(guī)范和約束公權(quán)力運行為重點，由專門的反腐機(jī)構(gòu)，運用法治思維和法治方式，從根本上預(yù)防和懲治腐敗的一種腐敗治理模式。

（二）實施法治反腐的必然性

1.深化我國反腐敗斗爭的要求。有學(xué)者認(rèn)為，新中國成立以來，我國先后采用過運動式反腐、權(quán)力反腐、制度反腐和法治反腐等四種反腐方式。［6］

運動式反腐主要在新中國成立初期采用的較多。當(dāng)時，我國法律制度建設(shè)剛起步，革命斗爭思維是各級干部和群眾的一種普遍思維方式，運動方式和斗爭方式是一種重要的治國方式。在反腐模式上，運動式反腐成為主要的反腐模式。在20世紀(jì)50年代初期的“三反”“五反”運動中，為了達(dá)到打擊腐敗，教育干部的目的。中央制定文件，通過大力宣傳、層層動員，采取大規(guī)模群眾運動的方式揭露和查處了一批腐敗分子，在客觀上取得了一定的反腐成效。

改革開放以來，隨著法律制度的不斷健全，依靠黨紀(jì)政紀(jì)和制度文件來反腐，制度反腐在一定程度上淡化和削弱了人治方式在反腐中的作用，具有積極意義，但在制度得不到強(qiáng)有力的貫徹執(zhí)行情況下，反腐成效會受到影響。

權(quán)力反腐則通過領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力意志進(jìn)行反腐，其優(yōu)勢是見效快，具有較強(qiáng)的震懾作用，但反腐成果不容易保持，容易隨著領(lǐng)導(dǎo)人反腐思路的轉(zhuǎn)變而受到影響。

這三種方式都在特定時期發(fā)揮過相應(yīng)的作用，起到了遏制腐敗的效果。但是，隨著形勢的變化，這些反腐方式已不能充分應(yīng)對新形勢下的反腐工作。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)運用法治思維和法治方式反腐。當(dāng)前形勢下，運動式反腐基本退出歷史舞臺，權(quán)力反腐在一定范圍內(nèi)雖繼續(xù)存在，但逐漸注重通過規(guī)范反腐權(quán)力的運行，以達(dá)到治理腐敗的目的。而法治反腐作為制度反腐的高級形式，強(qiáng)調(diào)提高法律制度的動態(tài)和剛性運行，注重從源頭預(yù)防和治理腐敗，更具系統(tǒng)性、科學(xué)性、長期性和穩(wěn)定性，必將成為當(dāng)前和今后一個時期，我國反腐的首選方式。

2.適應(yīng)當(dāng)前社會發(fā)展的現(xiàn)實選擇。改革開放以來，我國法治事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，尤其是黨的十五大首次提出依法治國、建設(shè)社會主義法治國家以來，我國法治建設(shè)迅速推進(jìn)，黨的十八屆三中全會后，法治逐步成為治國理政的基本方式。黨的十八屆四中全會更是將依法治國擺在了前所未有的重要位置上。這一時期，反腐敗方面的法律法規(guī)相繼出臺。一批黨內(nèi)法規(guī)的制定和修改，也為我國法治反腐提供了更為科學(xué)完善的制度基礎(chǔ)。在反腐實踐上，黨的十八大以來，黨和國家堅持反腐敗無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，十分注重發(fā)揮法治在反腐敗中的重要作用，逐漸釋放出法治反腐的信號。人民群眾的民主法治意識和參政熱情不斷提高，信息網(wǎng)絡(luò)等新興媒體的發(fā)展，也為網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、群眾監(jiān)督提供了便利，為法治反腐創(chuàng)造了有利條件?？梢哉f，在當(dāng)前條件下，法治反腐模式已經(jīng)具備充足的生存空間，必將成為我國反腐的主要模式。

3.推動國際反腐合作的需要。反腐敗是整個人類社會的正義行動，是世界性的歷史難題。從世界范圍看，主要發(fā)達(dá)國家均為法治國家，法治反腐已是當(dāng)今世界法治國家普遍采用的反腐方式，一些國家和地區(qū)在法治反腐方面的制度設(shè)計和運作模式，在反腐實踐中發(fā)揮了巨大作用，積累了成功經(jīng)驗。黨的十八大以來，我國通過加強(qiáng)與他國之間的反腐國際合作，采用“天網(wǎng)”“獵狐”行動將一些逃往境外的腐敗分子緝拿歸案，或迫使其主動回國自首，有力震懾了外逃腐敗分子。在推動我國與他國之間的國際反腐合作過程中，我們需要適度學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國家的法治反腐經(jīng)驗，這樣才能從源頭上堵住腐敗分子的外逃之路，并不斷提高我國在國際“法治反腐”中的話語權(quán)和影響力。［7］

二、我國法治反腐面臨的問題

（一）法治反腐立法機(jī)制方面的短板

1.統(tǒng)一的反腐敗立法缺乏。目前，我國缺乏一部集實體法和程序法于一體的反腐敗法。這部法律的缺失，使得反腐工作只能從行政法、刑法等分散的法律條文中尋找法律依據(jù)，尤其是在反腐的主體、權(quán)限、程序、方式、法律責(zé)任、違法犯罪嫌疑人的權(quán)利保障等方面缺乏明確規(guī)定，使得我國反腐在一定程度上仍然擺脫不了人治色彩和運動模式，難以實現(xiàn)真正意義上的依法反腐。

2.懲治腐敗的刑事法律不足。在諸多反腐法律中，刑法是最嚴(yán)厲，震懾作用最強(qiáng)的法。刑法對腐敗的懲治，主要集中在《刑法》第八章貪污賄賂罪一章，但存在漏洞和不足：

第一，受賄罪的犯罪對象范圍界定過窄。2008年11月20日，最高人民法院、最高人民檢察院《辦理商業(yè)賄賂刑事案件意見》規(guī)定受賄罪的犯罪對象，“既包括金錢和實物，也包括可以用金錢計算數(shù)額的財產(chǎn)性利益，但不包括如提升職務(wù)、遷移戶口、升學(xué)就業(yè)、提供女色等非財產(chǎn)性利益。”既然我們強(qiáng)調(diào)反腐敗全覆蓋，無禁區(qū)，零容忍，就應(yīng)把以“性賄賂”為代表的非財產(chǎn)性利益，作為受賄罪的犯罪對象，納入刑法制裁范圍。因為性賄賂和其他財產(chǎn)性賄賂一樣，從本質(zhì)上都對職務(wù)行為的廉潔性造成侵害，并且其所造成的社會危害并不亞于財產(chǎn)性賄賂的社會危害。將其排除在犯罪行為之外，顯然不利于打擊受賄犯罪。

第二，貪污賄賂罪的量刑方面，過于偏重自由刑，財產(chǎn)刑作用發(fā)揮不夠。從廣義上說，貪污賄賂罪屬于一種經(jīng)濟(jì)犯罪，經(jīng)濟(jì)犯罪的懲治手段當(dāng)然要重視經(jīng)濟(jì)處罰。一些腐敗分子落馬后，錢財揮霍殆盡，如果只重用自由刑，不加重經(jīng)濟(jì)刑，與罰當(dāng)其罪的刑法原則不符。雖然《刑法修正案九》加大了貪污賄賂犯罪的財產(chǎn)刑處罰，但力度明顯不夠。

第三，行賄犯罪的違法成本較低。黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)，反腐敗必須堅持行賄受賄一起查。但當(dāng)前對于行賄罪的處罰力度明顯較弱，因為刑法規(guī)定行賄人在被追訴前主動交代行賄行為的，可以減輕處罰或者免除處罰。使得行賄罪的查處率、判刑率及量刑幅度遠(yuǎn)低于受賄罪，這不利于法治反腐的全面實施。

3.懲治腐敗的民事和行政法律制度缺失。民法上的民事賠償責(zé)任有具體的受害人。貪污賄賂犯罪造成的經(jīng)濟(jì)損失，有時直接受害者是國家或集體，并且這種損失既有直接經(jīng)濟(jì)損失還包括間接損失，理應(yīng)由腐敗分子承擔(dān)民事賠償責(zé)任，但此類民事法律制度明顯存在缺失。行政法方面，在擁有壟斷性或較大權(quán)力的行業(yè)、部門等重點領(lǐng)域地帶，腐敗呈高發(fā)態(tài)勢，如建筑、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、招投標(biāo)、銀行信貸等領(lǐng)域，并未完全建成反腐敗法治體系，尤其是重點領(lǐng)域的立法滯后更為凸顯，很多法律的規(guī)定非常簡單、在實踐中缺乏具體可操作性。［8］使得行政法律在反腐敗中的作用受限。在行政訴訟法方面，行政訴訟案件受理范圍的規(guī)定依然較窄，使得與腐敗交織的行政違法違規(guī)行為無法及時得到糾正，不利于法治反腐的開展。

4.反腐的配套法律機(jī)制不健全。官員財產(chǎn)申報方面的法律法規(guī)缺失。官員財產(chǎn)申報制度是西方國家的一大反腐利器，主要發(fā)達(dá)國家都有規(guī)定。目前我國關(guān)于財產(chǎn)申報方面的規(guī)定主要依據(jù)是黨內(nèi)法規(guī)或文件規(guī)定，且申報范圍只限于縣處級副職以上黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。一些地方（主要是縣區(qū)）把財產(chǎn)申報人員范圍擴(kuò)大至副科級以上領(lǐng)導(dǎo)干部。盡管如此，范圍依然過窄，不利于防控其他公職人員可能存在的腐敗風(fēng)險。

政務(wù)公開制度不健全。陽光是最好的防腐劑，政務(wù)公開制度對促進(jìn)權(quán)力在陽光下運行具有重要意義，政務(wù)公開一般應(yīng)包含行政公開、司法公開、立法公開、黨務(wù)公開、村務(wù)公開、公共企事業(yè)部門辦事公開等相關(guān)制度。［9］從國家立法層面看，僅有政府信息公開條例，并且還存在規(guī)定過于籠統(tǒng)，政府部門裁量權(quán)過大，操作性不強(qiáng)，法律位階等級較低等問題，需要進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)立法。

舉報和證人保護(hù)制度不完善。一些腐敗案件線索的發(fā)現(xiàn)和查處，離不開群眾舉報和證人作證，但目前舉報和證人保護(hù)制度不完善，在舉報人和證人遭到威脅時，沒有強(qiáng)有力的保護(hù)措施。很多情況下是在證人舉報人遭到實際傷害后才去保護(hù)，為時已晚，在打擊與腐敗問題交織的黑惡勢力過程中，尤其需要加強(qiáng)舉報和證人保護(hù)方面的立法設(shè)計。

（二）法治反腐實施機(jī)制有待完善

1.行政執(zhí)法在反腐中的作用有限。黨的十八大以來，黨內(nèi)反腐力度不斷增強(qiáng)，反腐成效比較明顯。盡管腐敗蔓延的態(tài)勢得以控制，但仍未從根本上解決問題。在監(jiān)察委成立之前，基本上是紀(jì)檢機(jī)關(guān)首先介入，屬于違紀(jì)的依紀(jì)查辦，構(gòu)成犯罪的移交司法。但紀(jì)檢部門和司法機(jī)關(guān)的辦案力量畢竟有限，更多的貪腐案件需要通過日常的行政執(zhí)法加以預(yù)防、糾正和查辦，而這一點明顯存在不足。一些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的腐敗案件之所以高發(fā)，日常監(jiān)管跟不上，行政執(zhí)法不嚴(yán)，是其重要原因之一。在反腐執(zhí)法的過程中，存在不嚴(yán)格按照法律規(guī)定辦事、行政不作為亂作為、甚至違法行政等現(xiàn)象，［10］削弱了行政執(zhí)法在反腐中的作用。

2.反腐機(jī)構(gòu)和隊伍建設(shè)有待加強(qiáng)。從廣義上說，我國的反腐機(jī)構(gòu)既包括黨政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察部門，也包括專門從事反腐職能的紀(jì)檢（監(jiān)察委）、司法等部門，反腐機(jī)構(gòu)較為分散。黨政部門內(nèi)部的紀(jì)檢監(jiān)察工作力量比較薄弱，有的單位和部門沒有設(shè)置專門的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，或由一支紀(jì)檢監(jiān)察隊伍承擔(dān)多個單位的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，造成反腐工作力量不集中。有的單位紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)只有一到兩人，且還要承擔(dān)單位的其他行政業(yè)務(wù)，牽扯了較大反腐工作精力。并且，紀(jì)檢監(jiān)察人員的晉升晉級渠道狹窄，不利于調(diào)動其反腐工作的積極性。

就專門反腐機(jī)構(gòu)而言，黨的各級紀(jì)檢部門長期以來承擔(dān)著反腐職能，但紀(jì)檢部門的人員力量與嚴(yán)峻復(fù)雜的反腐要求相比，仍顯不足。尤其是基層紀(jì)檢部門力量薄弱，一些縣（區(qū)）紀(jì)委只能通過借調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀(jì)檢干部或從其他機(jī)關(guān)遴選、借調(diào)人員充實辦案力量，而紀(jì)檢干部辦案能力的培養(yǎng)是個長期過程，一些年輕同志短期內(nèi)無法獨立辦案，造成工作力量弱化，工作節(jié)奏緊張，工作壓力過大，不利于反腐敗工作向基層延伸。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，紀(jì)檢組織的職能弱化。按照受案范圍和職能定位，鄉(xiāng)科級以下人員的違紀(jì)案件，一般應(yīng)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀(jì)檢部門查辦，但實際情況是：這些案件幾乎全部集中在縣（區(qū)）紀(jì)委辦理。

3.司法反腐職能弱化，權(quán)威不強(qiáng)。司法是反腐的最后一道防線，然而，長期以來，司法反腐的權(quán)威性和實效性并不強(qiáng)。從司法機(jī)關(guān)內(nèi)部看，一些司法機(jī)關(guān)和司法官并沒有成為善用法治思維和法治方式的典范，關(guān)系案、人情案等司法腐敗現(xiàn)象不在少數(shù)。監(jiān)察委員會成立后，檢察機(jī)關(guān)的部分職權(quán)被劃轉(zhuǎn)，檢察機(jī)關(guān)在反腐方面的職權(quán)縮減，客觀上造成其司法反腐職能受到削弱。目前，反腐正處于關(guān)鍵時期，黨的紀(jì)委和國家監(jiān)察委處在反腐一線的位置上無可厚非，但在監(jiān)察委移交案件后，檢察機(jī)關(guān)能否依法獨立對案件進(jìn)行定性，能否依法決定是否提起公訴，審判機(jī)關(guān)能否依法獨立審判，能否真正實現(xiàn)監(jiān)察委、司法機(jī)關(guān)之間相互配合，相互制約，在一些地方仍然面臨挑戰(zhàn)。司法反腐的職能一旦強(qiáng)不起來，法治反腐的目標(biāo)就很難實現(xiàn)。

（三）法治反腐監(jiān)督機(jī)制弱化

從監(jiān)督方式看，一般來說，貪腐案件的發(fā)生多源于權(quán)力運行環(huán)節(jié)出現(xiàn)偏差，如果在權(quán)力運行的每個環(huán)節(jié)和過程都能有效監(jiān)督，真正實現(xiàn)讓權(quán)力在陽光下運行，貪污腐敗就會得到有效遏制。但是，現(xiàn)有的反腐工作多集中在案件查辦方面，在權(quán)力使用的日常監(jiān)督方面力度不強(qiáng)，很多貪腐案件都是當(dāng)事人已進(jìn)入組織調(diào)查或偵查階段后才進(jìn)入公眾視野，說明當(dāng)前的反腐工作存在重處罰輕預(yù)防的現(xiàn)象。［11］

1.從監(jiān)督對象看：第一，對公職人員及其權(quán)力行使環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度不夠。主要集表現(xiàn)在政府行政權(quán)力過大，對以言代法，以權(quán)壓法，逐利違法現(xiàn)象，無法實施有效的事前監(jiān)管，行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督渠道不暢，效果不佳。行政復(fù)議和行政訴訟在糾正行政違法中的作用有限，很大程度上得不到群眾和社會認(rèn)可。第二，對反腐權(quán)力的監(jiān)督不夠。目前，各級紀(jì)檢部門內(nèi)設(shè)的干部監(jiān)督部門，對紀(jì)檢干部的違法違紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督，但主要還是內(nèi)部監(jiān)督，對“燈下黑”的治理，也多以內(nèi)部糾錯為主，外部監(jiān)管渠道不暢。監(jiān)察委成立后，對監(jiān)察委及監(jiān)察員如何實施有效監(jiān)督，也缺乏具有可操作性的制度設(shè)計。對司法腐敗的監(jiān)督，其日常監(jiān)督方式主要是在法官檢察官職業(yè)道德方面強(qiáng)調(diào)的多，對法官檢察官與律師當(dāng)事人的日常交往及其他行為規(guī)范，則缺乏制度約束。

2.從監(jiān)督類型看：目前的監(jiān)督類型有黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、群眾監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督等，但無法形成強(qiáng)大的監(jiān)督合力。黨內(nèi)監(jiān)督主要是執(zhí)紀(jì)監(jiān)督，黨的十八大以來，黨內(nèi)監(jiān)督成效顯著，但在一些地方存在著紀(jì)委監(jiān)督力度增強(qiáng)，單位部門的黨組織監(jiān)督方式匱乏，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)責(zé)任落實不力的問題。人大監(jiān)督手段匱乏，監(jiān)督權(quán)威在一些地方存在弱化趨勢。監(jiān)察委成立后將對所有公職人員進(jìn)行監(jiān)察全覆蓋，由于紀(jì)委監(jiān)察委合署辦公，在如何實現(xiàn)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督的有效銜接方面，缺乏程序性規(guī)定。作為具有廣泛社會基礎(chǔ)的群眾監(jiān)督，雖然在反腐方面發(fā)揮了強(qiáng)大作用，在一定程度上還存在非法治傾向。主要表現(xiàn)在少數(shù)群體在網(wǎng)絡(luò)反腐過程中，以監(jiān)督為名，行侮辱誹謗、誣告陷害之實，浪費了公共資源，嚴(yán)重侵害了相關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

三、法治反腐運行機(jī)制的構(gòu)建

（一）健全法治反腐的立法機(jī)制

1.制定統(tǒng)一的反腐敗法。關(guān)于反腐立法，有學(xué)者認(rèn)為剛剛通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》 （以下簡稱《監(jiān)察法》）就是一部反腐敗立法，可以代替統(tǒng)一的反腐敗立法。筆者認(rèn)為，《監(jiān)察法》是通過對所有履行公職的人員進(jìn)行監(jiān)察全覆蓋，達(dá)到反腐目的，對反腐敗主體，權(quán)限、程序、方式和法律責(zé)任的規(guī)定，主要是以監(jiān)察委這一國家機(jī)構(gòu)的權(quán)力運行為出發(fā)點進(jìn)行制度安排。反腐不僅要規(guī)范反腐機(jī)構(gòu)的權(quán)力運行，還要與其他反腐法律相配套，就腐敗違法犯罪嫌疑人的權(quán)利保障、律師制度、刑事強(qiáng)制措施、證人制度等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。但《監(jiān)察法》并未就此做出詳細(xì)的制度安排。因此，《監(jiān)察法》并不能完全代替反腐敗法。從長遠(yuǎn)來看，制定統(tǒng)一的反腐敗法是有必要的。

2.修改完善刑事法律的相關(guān)規(guī)定。第一，把以“性賄賂”為代表的非財產(chǎn)性利益，作為受賄罪的犯罪對象，納入刑法制裁范圍。對于通過權(quán)色交易牟取非法利益，數(shù)額較大或情節(jié)嚴(yán)重的，予以刑事處罰，對謀取的非法利益予以剝奪，從而達(dá)到理想的反腐效果。第二，對貪污賄賂罪的量刑，堅持慎用直至廢除死刑，重用監(jiān)禁刑，限制減刑的理念，進(jìn)行相關(guān)制度設(shè)計。同時，進(jìn)一步提高罰金額度，讓腐敗分子無法從貪污受賄行為中獲取非法經(jīng)濟(jì)利益。第三，增加行賄違法犯罪成本。堅持行賄受賄一起查，對通過行賄方式獲取的非法職務(wù)晉升和其他不法利益，依法予以剝奪。將行賄人納入不良信用記錄名單，并由司法部門在一定范圍內(nèi)公開。

3.完善懲治腐敗的民事和行政法律制度。第一，對貪腐行為造成國家、集體和他人財產(chǎn)損失的，規(guī)定責(zé)任人的民事賠償責(zé)任，以增加其違法成本。第二，加強(qiáng)壟斷性或較大權(quán)力的行業(yè)、部門等重點領(lǐng)域的行政立法，進(jìn)一步增強(qiáng)法的可操作性。第三，修改完善《行政訴訟法》，擴(kuò)大人民法院行政訴訟案件的受案范圍，將黨委和黨委工作部門直接行使公權(quán)力，作出影響公民、法人或者其他組織權(quán)益的行為納入司法審查的范圍。從而進(jìn)一步規(guī)范公權(quán)運行，達(dá)到腐敗風(fēng)險防控的目的。［12］

4.健全反腐的配套法律機(jī)制。第一，加強(qiáng)官員財產(chǎn)申報和公開立法。將財產(chǎn)申報對象擴(kuò)大到所有公職人員，公開范圍應(yīng)該向社會公開，同時進(jìn)一步完善財產(chǎn)登記、銀行賬號實名制等配套制度，明確規(guī)定不如實申報的法律責(zé)任，并具有較強(qiáng)的可操作性。考慮到這一制度短期內(nèi)全面實施有難度，可以分步驟，有計劃地推進(jìn)?？梢允紫葘﹃P(guān)鍵行業(yè)、領(lǐng)域，高級領(lǐng)導(dǎo)干部的財產(chǎn)申報和公開要求納入法律范疇，條件成熟了，再擴(kuò)大到所有公職人員。

第二，完善政務(wù)公開制度。將現(xiàn)行政府信息公開條例上升為更高立法層級的政務(wù)公開法，其宗旨為實現(xiàn)公權(quán)力行使全過程的公開，從而進(jìn)一步推動立法公開、司法公開和政務(wù)公開等事項，保證國家各項權(quán)力受到制約和監(jiān)督。［13］同時，信息公開不能走形式，對公眾的質(zhì)疑要有反饋機(jī)制。反饋后，不足以打消公眾疑慮的，要由信息公開部門作出解釋。信息公開方式，有主動公開和依申請公開兩種。要規(guī)定信息不公開的法律后果，并且是否屬于公開事項的解釋權(quán)，不能由本級本部門決定，可由本級人大或上級機(jī)關(guān)作出解釋。同時，要發(fā)展電子政務(wù)和監(jiān)察，使公權(quán)力時刻受到監(jiān)督。

第三，健全舉報和證人保護(hù)制度。切實保護(hù)證人和舉報人的合法權(quán)益，環(huán)節(jié)要提前。要加大對打擊報復(fù)者的處罰力度，只要有證據(jù)證明證人和舉報人面臨威脅或存在受威脅可能的，就立即納入保護(hù)機(jī)制范疇。

（二）完善法治反腐的實施機(jī)制

1.強(qiáng)化行政執(zhí)法的反腐功能。進(jìn)一步規(guī)范行政權(quán)力運行，落實行政權(quán)力清單制度，切實做到簡政放權(quán)。通過加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，規(guī)范執(zhí)法程序，杜絕行政不作為和亂作為現(xiàn)象；對以權(quán)謀私，依法予以查辦。在此過程中，上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)行政監(jiān)察組織，要切實承擔(dān)起反腐職能。對與腐敗交織的行政違法行為，要按照職責(zé)權(quán)限依法予以查辦，構(gòu)成犯罪的，依法移交司法部門處理。

2.強(qiáng)化巡視利劍的作用。第一，按照上級巡視組對本地區(qū)本部門反饋的巡視意見要求，堅持立行立改。對涉及的有關(guān)部門及黨員干部的腐敗問題，依法依紀(jì)，堅決查處，并在一定范圍內(nèi)通報。第二，推動法治反腐向基層延伸。加強(qiáng)市縣巡查工作，對市（縣、區(qū)）直單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居、街道社區(qū)，力爭做到巡查全覆蓋。通過巡查，查處一批典型腐敗案件，力爭將反腐敗斗爭深入基層，切實提高人民群眾在反腐敗斗爭中的獲得感。在巡視過程中，必須嚴(yán)格依照黨內(nèi)法規(guī)和程序規(guī)定，堅決防止“燈下黑”，通過發(fā)揮巡視利劍的作用，教育和警示廣大黨員干部，確保反腐工作取得實效。

3.加強(qiáng)反腐機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)。第一，要確保監(jiān)察委在權(quán)力運行中的權(quán)威性和高效性，充分發(fā)揮監(jiān)察委員會在反腐敗工作中的職能。監(jiān)察體制改革后，紀(jì)委和監(jiān)察委合署辦公，但二者職責(zé)權(quán)限應(yīng)相對有所側(cè)重。在總體職能上，紀(jì)委和監(jiān)察委的核心業(yè)務(wù)是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭。筆者認(rèn)為，盡管監(jiān)察委也承擔(dān)執(zhí)紀(jì)職能，但主要精力應(yīng)集中在反腐敗執(zhí)法方面。執(zhí)紀(jì)的依據(jù)是黨內(nèi)法規(guī)，反腐敗斗爭則更多涉及執(zhí)法問題，腐敗案件交給監(jiān)察委來辦，有利于發(fā)揮監(jiān)察委的反腐效能。具體承辦部門和人員，可交由原檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸人員承辦，因為轉(zhuǎn)隸人員長期處在司法一線，辦案經(jīng)驗和能力素養(yǎng)較高，由他們辦理腐敗案件，有利于最大限度確保法治反腐效果。

第二，要確保監(jiān)察委依法獨立辦案，從而逐漸將監(jiān)察委建設(shè)成為統(tǒng)一高效的反腐機(jī)構(gòu)。紀(jì)委則將業(yè)務(wù)重點，放在黨風(fēng)廉政建設(shè)和監(jiān)督執(zhí)紀(jì)方面，通過監(jiān)督執(zhí)紀(jì)，發(fā)揮其黨內(nèi)反腐職能。具體辦案流程是，在發(fā)現(xiàn)案件線索后，由紀(jì)委和監(jiān)察委同時介入，并對案件進(jìn)行定性。屬于違紀(jì)案件的，重點由紀(jì)委辦理，做出紀(jì)律處分決定。屬于違法犯罪問題，則由監(jiān)察委辦理，從而實現(xiàn)黨內(nèi)反腐和國家反腐的有機(jī)統(tǒng)一。

第二，加強(qiáng)反腐隊伍建設(shè)。加強(qiáng)黨政部門的內(nèi)設(shè)紀(jì)檢組織和行政監(jiān)察組織建設(shè)，配齊配強(qiáng)其工作力量。對紀(jì)委和監(jiān)察委，要進(jìn)一步在硬件建設(shè)，人員培訓(xùn)，工資待遇方面加大投入，并向縣鄉(xiāng)兩級基層反腐力量傾斜，從而建設(shè)一支素質(zhì)高，能力強(qiáng)，勇于擔(dān)當(dāng)，依法履職的反腐工作隊伍。

4.強(qiáng)化司法反腐職能。第一，要提高司法案件的辦理質(zhì)量。嚴(yán)格落實辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制。要杜絕刑訊逼供，防止冤假錯案的發(fā)生，讓腐敗分子得到法律制裁的同時，也能感受到受到司法的公平正義，從而最大限度地發(fā)揮法治反腐的震懾作用。第二，要杜絕司法腐敗。對待司法腐敗，要堅持零容忍，在加強(qiáng)法官檢察官職業(yè)道德和作風(fēng)建設(shè)的同時，通過制度化的方式規(guī)范法官、檢察官和律師、代理人的關(guān)系，以隔斷司法官與司法掮客形成的利益鏈。第三，要實現(xiàn)司法機(jī)關(guān)依法獨立行使反腐職權(quán)。監(jiān)察體制改革后，對前期由監(jiān)察委辦理、后移交到檢察機(jī)關(guān)的案件，除向監(jiān)察委征求必要意見外，對案件性質(zhì)的認(rèn)定，對犯罪嫌疑人采取何種刑事強(qiáng)制措施，是否提起公訴，按照什么罪起訴，均應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)依法獨立實施。審判機(jī)關(guān)應(yīng)依法獨立審判腐敗案件，相關(guān)主體對于審判結(jié)論有異議的，依法按照司法程序辦理。要嚴(yán)格落實領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定，切實維護(hù)司法反腐權(quán)威，強(qiáng)化司法反腐效能。

（三）強(qiáng)化法治反腐的監(jiān)督機(jī)制

1.優(yōu)化黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制。黨的十八大以來，黨內(nèi)監(jiān)督的力度日趨加強(qiáng)，取得的成效顯著。在法治反腐的格局下，黨內(nèi)監(jiān)督的作用應(yīng)進(jìn)一步制度化，常態(tài)化。第一，要進(jìn)一步優(yōu)化紀(jì)檢部門在反腐監(jiān)督方面的職能。充分用好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，按照紀(jì)嚴(yán)于法的要求，通過監(jiān)督執(zhí)紀(jì)，抓早抓小，防患于未然，最大限度地防范重大貪污腐敗案件的發(fā)生。第二，要充分發(fā)揮黨組在反腐監(jiān)督方面的作用。新修訂的十九大黨章明確賦予了有干部管理權(quán)限的黨組相應(yīng)紀(jì)律處分的權(quán)限。對此，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)規(guī)定，從而使得黨組的紀(jì)律處分權(quán)落到實處。這對加強(qiáng)黨組的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)職能，預(yù)防和懲治腐敗，具有重要意義。第三，繼續(xù)發(fā)揮黨委巡視利劍作用，健全工作程序，建立巡視巡查監(jiān)督意見反饋機(jī)制，確保巡視巡查出的貪污腐敗問題得以整改到位。

2.建立憲法監(jiān)督機(jī)制。2月24日，中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要完善憲法監(jiān)督制度，積極穩(wěn)妥推進(jìn)合憲性審查工作，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)。建立憲法監(jiān)督，就是要加強(qiáng)國家機(jī)關(guān)的法律、法規(guī)和法律性文件的合憲性審查，切實規(guī)范政黨機(jī)關(guān)及其工作人員權(quán)力運行程序化，法治化，從而達(dá)到制約權(quán)力濫用行為，防范腐敗風(fēng)險的法律效果。

3.完善監(jiān)察監(jiān)督機(jī)制。各級監(jiān)察委員會成立后，整合了原行政監(jiān)察的職權(quán)，實現(xiàn)了對所有依法履行公職的人員監(jiān)察全覆蓋，監(jiān)察委的監(jiān)督職能由憲法和監(jiān)察法賦予，且依法獨立行使。在反腐工作中，監(jiān)察委通過依法監(jiān)察公職人員行使公權(quán)力的情況，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，推動形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制。

4.強(qiáng)化司法監(jiān)督機(jī)制。司法在反腐中的監(jiān)督職能，不僅限于腐敗案件的辦理。在司法機(jī)關(guān)辦理其他案件過程中，發(fā)現(xiàn)權(quán)力部門和公職人員的違法違規(guī)行為，可通過發(fā)出司法建議的方式加強(qiáng)監(jiān)督，從而在腐敗行為發(fā)生前給予司法糾正，并且，這種監(jiān)督方式應(yīng)形成長效機(jī)制。

5.實現(xiàn)群眾監(jiān)督法治化。群眾監(jiān)督在預(yù)防和懲治腐敗中的作用日漸突出。第一，要依法保障群眾監(jiān)督權(quán)，對群眾依法檢舉的貪污腐敗案件線索，依法依規(guī)處置并建立反饋機(jī)制。對打擊報復(fù)舉報人的，依法追究責(zé)任人的民事、行政乃至刑事法律責(zé)任。第二，要依法規(guī)范群眾監(jiān)督權(quán)。對以監(jiān)督為名，行誣告陷害之實的，依法予以糾正，造成損害后果的依法追究相關(guān)當(dāng)事人的法律責(zé)任。第三，要實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)反腐法治化。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督立法，制定《網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督法》，切實規(guī)定網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商和運營商的信息審查義務(wù)；要強(qiáng)化網(wǎng)監(jiān)部門的監(jiān)管職責(zé)，對明顯不實的腐敗舉報信息，應(yīng)及時刪除或按照有關(guān)機(jī)關(guān)要求予以留存，并配合辦案部門依法查處，從而進(jìn)一步暢通網(wǎng)絡(luò)反腐渠道，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)反腐行為，凈化網(wǎng)絡(luò)反腐生態(tài)，營造風(fēng)清氣正的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督環(huán)境。［14］