□ 王芳霞

非領導職務制度是我國公務員管理中一項重要制度。但該制度也存在明顯的局限性，與公務員分類管理改革方向相背離。目前，關于這項制度是保留還是改造存在爭論。2016年2月，全國人大常委會作出一項決定，為進一步完善公務員制度，推行公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度，拓展公務員職級晉升通道，進一步調動廣大公務員的積極性，授權國務院在部分地區(qū)和部分在京中央機關開展公務員職務與職級并行制度試點工作，暫時調整適用《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）關于非領導職務的有關規(guī)定。試點期限為2年，自試點辦法印發(fā)之日起算，對實踐證明可行的，修改完善有關法律規(guī)定；對實踐證明不宜調整的，恢復施行有關法律規(guī)定。由此看來，如何對待這項制度，有待于試點實踐的證明。同時，對待一項制度的去留問題，從其制度淵源、規(guī)定性、局限性以及可替代性等方面進行理論探討，同樣具有重要價值。

一、非領導職務制度的演進

非領導職務名稱起源于20世紀80年代。1982年機構改革時，為適應領導班子知識化、專業(yè)化、年輕化、革命化的要求，一批領導干部需要從領導崗位上退下來，為保留這些人的待遇，設置了巡視員、調研員。1985年以后，在國務院各部門、省、自治區(qū)、直轄市人民政府不設科的處（室）中設置主任科員、副主任科員。此后，權力機關、司法機關和黨派、人民團體中也多設置此類職務。當時，將主任科員、副主任科員、科員、辦事員稱為“一般行政職務”[1]?？梢?，上述職務名稱，出現(xiàn)在大一統(tǒng)、單一化的干部人事管理環(huán)境中，有的是為推動機構改革，安置從領導崗位退下來的領導干部設置的，有的則是為解決內設機構職務不夠用、層次不分明的問題設置的?？梢钥隙ǖ卣f，設置上述職務的初衷并不是為了人事分類，也不是為了建立新的職務序列、開辟新的干部晉升通道。

1993年頒布實施的《國家公務員暫行條例》（以下簡稱《條例》），正式將國家公務員的職務分為領導職務和非領導職務，并與部分領導職務層次相對應，在上述職務的基礎上加以豐富和完善，將巡視員、助理巡視員、調研員、助理調研員、主任科員、副主任科員、科員、辦事員列為非領導職務，并由此構成非領導職務序列。

2005年頒布的《公務員法》，是《條例》的繼承和發(fā)展，沿用《條例》的基本原則、基本精神和基本框架，在條例的基礎上概括、提煉、修改、豐富和完善，并加以再創(chuàng)新。[2]在取消非領導職務還是改造非領導職務的問題上，立法過程中存在爭論，最終保留并改造非領導職務的主張占上風。[3]《公務員法》繼續(xù)將公務員職務分為領導職務和非領導職務，仍然保留非領導職務的制度安排，并將條例中的“非領導職務”改造為“綜合管理類公務員的非領導職務”，職務層次未變，個別職務名稱有所調整，如“助理巡視員”“助理調研員”分別改成“副巡視員”“副調研員”。同時，專業(yè)技術類、行政執(zhí)法類等職位類別也規(guī)定設置非領導職務。

二、非領導職務制度的規(guī)定性

非領導職務制度的規(guī)定性，必須結合領導職務制度來理解。領導職務、非領導職務以及領導職務序列、非領導職務序列，是特色鮮明的制度安排。領導職務、非領導職務不是職位分類意義上的制度安排，領導職務序列、非領導職務序列也不是職系，因此，不能用西方的人事分類制度來理解。

非領導職務制度的規(guī)定性，在《條例》及其實施方案中，已經(jīng)基本確立了。歸結起來，有下述方面。其一，公務員的職務分為兩種類型，即領導職務和非領導職務，兩者都擔負職責，都是實職，領導職務擔負領導責任，非領導職務不擔負領導責任。其職務名稱分別排序構成相應的職務序列，即領導職務序列、非領導職務序列。其二，領導職務按行政層級、工作部門或內設機構的規(guī)格設置，非領導職務只能按工作部門或內設機構規(guī)格與領導職務對應設置，其最高職務層次與司、廳級正職領導職務對應。例如省部級機關設置巡視員以下、地市級機關設調研員以下、縣級機關設主任科員以下、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關設科員及辦事員非領導職務。其三，領導職務依據(jù)組織法或“三定”方案設置，非領導職務的設置規(guī)格不能超過領導職務。其四，一部分非領導職務（巡視員到副主任科員）與一部分領導職務（司、廳級正職到科、鄉(xiāng)級副職）整齊對應，并共同對應相同的級別區(qū)間。其五，非領導職務設置依據(jù)領導職務的設置情況確定適當比例限額，非領導職務職數(shù)按領導職務職數(shù)的一定比例核定，如國務院各部門的巡視員和助理巡視員職數(shù)，不得超過該部門司局級領導職務職數(shù)的1/3，其中巡視員不得超過40%；地市級人民政府機關設置的調研員和助理調研員職數(shù)，不得超過處級領導職務職數(shù)的1/3，其中調研員不得超過30%；主任科員和副主任科員職數(shù)，不得超過科級領導職務職數(shù)的50%。同時，根據(jù)機構規(guī)格不同，職數(shù)限制的范圍不同，如省部級機關對主任科員以下非領導職務沒有職數(shù)限制，地市級、縣級機關對科員、辦事員沒有職數(shù)限制。

《公務員法》及其實施方案基本上繼承了《條例》及其實施方案關于非領導職務的規(guī)定性，甚至職務職數(shù)核定比例都原封不動地保留下來。值得進一步說明的是，其一，對非領導職務的認識更加深化。繼續(xù)堅持非領導職務是實職，強調“公務員都應該有職務，不是領導職務就是非領導職務，不能允許只有級別待遇而沒有職務職責的情況存在。非領導職務，主要體現(xiàn)不擔任領導職務公務員的業(yè)務能力和業(yè)務水平。擔任較高層次非領導職務的公務員，應是因受領導職數(shù)限制而不能擔任領導職務的業(yè)務骨干，他們在本單位行政首長領導下承擔某一方面業(yè)務工作，或者協(xié)助行政首長開展工作，不負有領導職責”。[2]其二，實行非領導職務制度的前提發(fā)生了變化。主要是《公務員法》將公務員劃分為不同職位類別，并列舉綜合管理類、專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類，要求依據(jù)職位類別設置職務序列。其三，在各職位類別都要設置領導職務和非領導職務序列。首先對綜合管理類的非領導職務作了較詳盡的規(guī)定，并且明確，在國家有關專業(yè)技術類、行政執(zhí)法類公務員分類管理規(guī)定出臺前，各級機關公務員按照綜合管理類公務員進行管理。其四，更加強調非領導職務設置與機構規(guī)格的關聯(lián)。建立了與行政層級捆綁的領導職務層次，作為領導職務共同的職務層次。明確非領導職務在廳局級以下設置，依然保持與領導職務整齊的對應關系。同時，更加強調非領導職務層次不得高于所在機關或者所在內設機構的規(guī)格，職數(shù)不得突破規(guī)定的比例限額。[4]

三、非領導職務制度的實施范圍

《條例》的適用范圍是國家行政機關中除工勤人員以外的工作人員，按照實施方案其適用范圍有所放大，但基本上以是否承擔行政職能為標準劃定實施范圍?！稐l例》正式頒布后，中央決定，對黨的機關工作人員的管理可參照《條例》辦理。此后中央組織部會同有關部門，陸續(xù)制定印發(fā)了全國人大、全國政協(xié)、工會、共青團、婦聯(lián)、科協(xié)、僑聯(lián)、宋慶齡基金會、各民主黨派和全國工商聯(lián)、全國臺聯(lián)、黃埔軍校同學會等機關的參照管理實施方案。職務設置和人員分級，是參照管理的核心內容，非領導職務的設置及與級別的對應關系，體現(xiàn)各種參照實施方案的特點。雖然非領導職務制度是為“國家公務員”設立的制度，但由于參照管理制度的實施，非領導職務制度的實施范圍擴大了?？梢哉f，在《條例》實施期間，非領導職務制度的實施范圍十分寬泛。

《公務員法》實施以來，由于公務員范圍擴大了，涵蓋七類機關中除工勤人員以外的工作人員，包括綜合管理類、專業(yè)技術類、行政執(zhí)法類及法官檢察官類。到目前為止，雖然在制度上僅為綜合管理類公務員設立了非領導職務序列，但是，按照《公務員法》實施方案的要求，其他職位類別的職務序列管理辦法出臺前，按照綜合管理類管理。因此，長期以來，其他類別的公務員一直執(zhí)行綜合管理類非領導職務制度。再加上參照管理的事業(yè)單位、人民團體和群眾團體機關工作人員，非領導職務制度的實施范圍比《條例》實施時期還要寬泛。

可以說，《條例》頒布以來的20多年間，公務員管理實施的核心制度之一就是領導職務和非領導職務制度，這方面的制度廣泛適用于公務員及參照管理的人員，這一狀況并沒有因為《公務員法》的實施而改變，甚至因為《公務員法》的實施得以強化。比如，2011年有關法官、檢察官職務序列的管理辦法，在法官、檢察官與領導職務、非領導職務之間，建立了整齊對應關系；在現(xiàn)實中，法官、檢察官實際上按領導職務、非領導職務制度進行管理。

四、非領導職務制度的局限性

長期以來，公務員均按照綜合管理類管理，其核心是按其職務制度尤其是非領導職務制度管理。在其他類別公務員職務制度尚未建立的條件下，綜合管理類的非領導職務序列，實際上是所有公務員乃至參照管理人員的職務序列。應該說，無論在《條例》實施時期，還是《公務員法》實施以后，實行非領導職務制度，對緩解增加領導職數(shù)的壓力、開通領導職務之外的晉升通道、平衡工資福利待遇關系等方面，都發(fā)揮過有益的作用。

但是，在公務員管理實踐中，現(xiàn)行職務制度也帶來一系列問題。比如，職務層次與行政層級、機構規(guī)格掛鉤，層級逐級遞減，導致基層職務層次少、晉升臺階少，縣以下機關公務員“壓職壓級”現(xiàn)象突出；在一些行政執(zhí)法機構、公安機關執(zhí)法勤務機構，由于機構規(guī)格低、人員數(shù)量大，導致晉升通道擁堵；對法官檢察官、專業(yè)技術人員來說，按照綜合管理類領導和非領導職務制度管理，其職業(yè)特點得不到體現(xiàn)，職業(yè)生涯發(fā)展路徑扭曲，從而產(chǎn)生人才“引不進、留不住、干不好”的問題。

解決上述問題，必須推進公務員分類管理改革。但是，改革走什么路徑，按什么邏輯推進，直接決定推進分類管理改革的成敗。

《公務員法》頒布實施后，圍繞專業(yè)技術類、行政執(zhí)法類公務員以及法官檢察官分類改革一直在探索之中。比如，有關部門一度試圖建立專業(yè)技術類、行政執(zhí)法類公務員職務序列，相繼出臺了一些試點文件，但對解決現(xiàn)實問題的力度有限，實踐效果也并未達到預期。究其原因，主要是分類管理改革長期走非領導職務制度發(fā)展的路徑，按綜合管理類非領導職務的設置邏輯推進，使得改革難以破局、不能向縱深發(fā)展。如，在一些試點文件中，在公安、工商、稅務、質檢等行政執(zhí)法類公務員職務設置上，首先將其職務定性為非領導職務，按照非領導職務制度的規(guī)定性進行制度設計，導致職務層次少、對應級別低、職數(shù)限制多等制度瓶頸難以突破，比較突出的現(xiàn)實問題和矛盾得不到有效解決。

但是，分類改革路徑和邏輯的選擇，并非出自改革者的主觀偏好，而是來自法律的規(guī)定性。按照《公務員法》及其實施方案，有兩個基本限定：一是根據(jù)職位類別設立職務序列，二是職務分為領導職務和非領導職務。由此推論，每個職位類別都存在領導職務和非領導職務序列。其中，各職位類別中的領導職務設置制度具有一致性，都是依法或“三定”方案設置，與機構規(guī)格相符，與統(tǒng)一的領導職務層次相對應。非領導職務是需要根據(jù)職位類別特點設置的，這樣才能更多體現(xiàn)職位類別特點。在此意義上，各職位類別的非領導職務，可以被視為代表各職位類別特點的職務，或者說，非領導職務實際上成了類別職務的代名詞，兩者成為可以互換的概念。[5]《公務員法》及其實施方案已經(jīng)建立了綜合管理類非領導職務制度，進一步推進公務員分類管理的重點任務，是建立其他職位類別的非領導職務序列或職位類別職務序列。

由于各職位類別的職務同時被定性為非領導職務，改革者在體現(xiàn)職位類別特點還是貫徹非領導職務制度邏輯之間艱難抉擇?！豆珓諉T法》頒布后10年左右的時間里，改革者選擇了貫徹非領導職務制度的邏輯，因為這樣做才符合法律精神，而且綜合管理類非領導職務制度的樣板就在那里?？梢哉f，在這段時間里，分類改革一直在非領導職務制度的制度理念下進行制度設計。那么，為什么在非領導職務制度的框架下構建職位類別的職務序列達不到改革的目標呢？這源自非領導職務制度與分類管理方向的內在沖突，或者說，源自非領導職務制度的局限性。

從現(xiàn)有的非領導職務制度的規(guī)定性可以看出，非領導職務制度缺乏獨立性，具有明顯的派生性、依附性、被動性。在職務制度中，領導職務制度處于主導地位，非領導職務制度處于從屬地位，服從領導職務制度的一般規(guī)則，并受制于領導職務制度。甚至領導職務制度的特性決定著非領導職務的特性。在現(xiàn)行制度框架下，領導職務制度與行政層級、機構規(guī)格掛鉤，具有一體化、一致性、官本位等特性，非領導職務制度同樣具備上述特性。

實行分類管理是干部人事制度改革的既定方針，對公務員實施分類管理也是《公務員法》的基本意圖。分類管理的目的是體現(xiàn)差異化、實現(xiàn)多樣化、淡化“官本位”，但是，非領導職務制度的特性正好與此相反。在分類管理的大背景下，非領導職務制度的特性就變成局限性了?？梢哉f，領導職務制度、非領導職務制度對實現(xiàn)整齊劃一的、嚴整單一的管理是比較合適的制度。一旦這種制度與分類管理制度結合在一起，一體化將吞噬差異化，一致性將抵消差別性。在立法者看來，各職位類別都建立領導職務和非領導職務，這種制度設計操作起來很簡便，絕不是“煩瑣哲學”；同時，制度設計時考慮規(guī)則的內在一致性、由高到低職務職數(shù)的梯次性。但是，這種制度將阻隔分類管理的進程，甚至會扼制分類管理制度創(chuàng)新。試想，如果其他職位類別公務員的職務序列，都按綜合管理類公務員非領導職務制度邏輯來設計，其結果只能是同義反復，所形成的可能仍然是單一模式的制度，而不會形成差異化的制度。

只有超越非領導職務制度的局限性，體現(xiàn)差異化的公務員分類制度才能真正建立起來，公務員管理中的現(xiàn)實問題才能得到有效解決。黨的十八大以來的公務員分類改革正是按照新的思路推進的。

五、非領導職務制度的改革之策

如果將制度體系比作四梁八柱的話，非領導職務制度可以稱得上是現(xiàn)行公務員制度的一根支柱。這根支柱該不該拆掉，拆掉后會不會殃及其他支柱，會不會引起制度坍塌？這些問題，是權衡一項制度去留問題時必須予以考慮的。

非領導職務制度該不該改革？在分析制度的淵源、規(guī)定性以及局限性的過程中已經(jīng)回答了。歸結起來，這項制度注重嚴格管理，原則性強、靈活性差，脫離公務員隊伍狀況、人員分布、職業(yè)特性等方面的現(xiàn)實；這項制度具有一體化、一致性、官本位等特性，比較適合大一統(tǒng)的人事管理格局；更為重要的是，這項制度與分類管理的改革方向存在明顯的不一致，很大程度上會扼制或阻礙制度創(chuàng)新。由此可以得出，此項制度改革勢在必行。

改革非領導職務制度會不會影響其他制度？答案是肯定的。因為這項制度畢竟是現(xiàn)行公務員制度中的一根支柱，與錄用、考核、晉升、工資福利、社會保障等項制度都有關聯(lián)，相應地，改革這項制度，會引起制度上的連鎖反應。但是，要看這種反應是否具有正向價值的。公務員分類制度是基礎性、全局性的制度，公務員的其他各項制度要與之相適應。按照分類改革的要求，改革不僅要引起分類制度的變化，而且要引起其他制度的變化，公務員的各項管理制度都應該體現(xiàn)職業(yè)特點、體現(xiàn)差異性。從這個意義上，改革一項不合理的基礎性制度，將會帶來整個公務員制度更加良性發(fā)展。值得一提的是，改革非領導職務制度，會不會影響領導職務制度？回答是否定的。領導職務與國家結構、政治體制、行政體制、司法體制關聯(lián)在一起，領導職務層次是這些體制的反映。這些體制不變，領導職務制度就不會變。雖然非領導職務制度對公務員制度有其重要性，但它僅僅是人事制度中的一項制度，因此其制度的改革，對領導職務制度不會產(chǎn)生影響。

改革非領導職務制度會不會引起制度架構不穩(wěn)定？答案是否定的。之所以有如此判斷，不僅是有上述分析的理論性依據(jù)，也有實踐性的依據(jù)。

2014年12月，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議通過了《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》，針對縣以下機關公務員職務晉升空間小、待遇得不到提高的問題，開辟晉升職級通道、拓展晉升空間，使基層公務員隨著職級晉升相應提高待遇，進而緩解公務員職務晉升難待遇得不到提高的矛盾。該項制度在《公務員法》規(guī)定的制度框架內、保持現(xiàn)有領導職務和非領導職務晉升制度不變的前提下建立。職級不是職位分類框架下的“職級”概念，也不是我國職務與級別框架下的職務、級別，更不是職務與級別的結合，而是職務層次、級別之外的新的位階，完全突破了職務層次的邏輯。

2015年9月，中央全面深化改革領導小組第十六次會議審議通過《法官、檢察官單獨職務序列改革試點方案》《法官、檢察官工資制度改革試點方案》，對法官、檢察官實行有別于其他公務員的管理制度，以法官法、檢察官法規(guī)定的“四等十二級”為基礎，建立員額法官、檢察官單獨職務序列，打破法官、檢察官職務晉升的“天花板”，拓寬法官職業(yè)發(fā)展空間，建立單獨的職業(yè)保障制度。該項改革實現(xiàn)了法官、檢察官按照單獨等級進行管理，法官、檢察官等級與行政職級完全脫鉤，與其他公務員職務層次沒有對應關系，法官之間也不根據(jù)等級高低確定上下級關系。[6]與法官、檢察官單獨職務序列相適應，同時建立了法官（檢察官）助理、書記員單獨職務序列。

2016年4月，中央全面深化改革領導小組第二十三次會議審議通過《專業(yè)技術類公務員管理規(guī)定（試行）》《行政執(zhí)法類公務員管理規(guī)定（試行）》，打破了非領導職務制度的邏輯，不再區(qū)分領導職務和非領導職務，專業(yè)技術類、行政執(zhí)法類公務員建立了整個職位類別的公務員職務序列，而不再是某個職位類別的非領導職務的職務序列。凡是被劃分為專業(yè)技術類的，按照專業(yè)技術類公務員職務序列進行管理；凡是被劃分為行政執(zhí)法類的，按照行政執(zhí)法類公務員職務序列進行管理。其中，兩個類別中擔任領導職務的公務員，法律、法規(guī)對其選拔任用、管理監(jiān)督等另有規(guī)定的，按照有關規(guī)定執(zhí)行。這里的“領導職務”已經(jīng)不是與“非領導職務”對應的職務類型，而是憲法、組織法及其他有關法律意義上的領導職務了。

2018年3月，中央全面深化改革委員會第一次會議審議通過了《公安機關執(zhí)法勤務警員職務序列改革方案（試行）》《公安機關警務技術職務序列改革方案（試行）》（以下簡稱兩個《改革方案》），這是公安機關人民警察分類改革（職務分為警官職務、警員職務和警務技術職務）總體構想的具體化。隨著改革方案的推進，公安機關乃至其他機關的人民警察將建立有別于其他公務員的職務序列和保障制度。在這里，領導職務、非領導職務的職務類型劃分已經(jīng)被新的職務序列取代。

上述改革舉措，堅持問題導向，進行制度創(chuàng)新，實質上已經(jīng)擺脫了非領導職務制度的邏輯，不僅為解決現(xiàn)實矛盾和問題提供了出路，而且為公務員分類制度確立了有力的支撐。

值得一提的是，法官（檢察官）助理、書記員的職務工資套改依據(jù)是由其新職務等級與綜合管理類非領導職務的對應關系確定的；縣以下機關公務員職務與職級并行制度是在現(xiàn)行公務員制度框架下、保持現(xiàn)有領導職務和非領導職務晉升制度不變的前提下推進的，而且非領導職務的任職年限還是晉升職級的條件。這是由于各項改革措施推進程度不一，為保證改革措施及時到位而采取的必要辦法，隨著改革的深化和系統(tǒng)集成，會逐步解決和完善。

總之，十八大以來，公務員分類管理改革的各項舉措，已經(jīng)為公務員制度建立了更加穩(wěn)固的支柱，對非領導職務制度相應修改時機成熟。